完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營與監(jiān)管
2010-08-15 00:50:41江俊
銅陵學(xué)院學(xué)報(bào) 2010年2期
江俊
（安徽經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，安徽合肥 230051）
完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營與監(jiān)管
江俊
（安徽經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，安徽合肥 230051）
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累不僅依靠籌集手段，還必須依靠有效的基金運(yùn)營來實(shí)現(xiàn)增值，才能不斷擴(kuò)大基金規(guī)模，提高支付能力。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效管理是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)能否健康、安全運(yùn)行的關(guān)鍵。文章在分析了現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營中存在問題的基礎(chǔ)上，提出了規(guī)范基金運(yùn)營管理以實(shí)現(xiàn)基金保值增值的基本途徑，同時強(qiáng)調(diào)建立起科學(xué)、合理的監(jiān)管體系，防范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn)，確?；鸢踩\(yùn)營。
農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；運(yùn)營；監(jiān)管
一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營中存在的問題
（一）基金的管理不夠規(guī)范與完善
社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的有效管理是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)能否健康、安全運(yùn)行的關(guān)鍵。長期以來，我國農(nóng)村社會保險(xiǎn)制度是在未立法的狀態(tài)下運(yùn)行，主要借助于社會主義國家政府的公信力與組織能力，這不能不說是政府在政治責(zé)任上的缺失。[1]按國際上通行的做法，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)遵循征繳、管理和使用三權(quán)分立的原則，互相制衡，從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動性和收益性。目前，大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐膭趧踊蛎裾块T獨(dú)立管理的，征繳、管理和使用三權(quán)集于一身,缺乏有效的監(jiān)督和控制，而這些部門又直接受制于當(dāng)?shù)氐恼?dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或因建設(shè)項(xiàng)目缺少資金時，有時就會要求動用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。因而擠占、挪用和非法占用農(nóng)民養(yǎng)老基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保證，從而給整個農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的運(yùn)行留下極大隱患。
（二）基金保值增值困難
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是由政府組織實(shí)施，采取儲備積累模式的社會保險(xiǎn)?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，實(shí)現(xiàn)保值增值?！钡趯?shí)際運(yùn)營中由于缺乏合適的投資渠道和專業(yè)人才，基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通常選擇存入銀行。[2]但養(yǎng)老保險(xiǎn)從投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)到領(lǐng)取養(yǎng)老金，時間跨度長達(dá)幾十年，易受物價上漲和通貨膨脹等因素的影響。實(shí)際情況是自1996年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹的因素，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值已相當(dāng)困難，更不用說是增值。
（三）基金管理規(guī)則缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性
目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律制度建設(shè)明顯相對滯后，雖然我國政府從上世紀(jì)80年代開始，嘗試建立了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但從現(xiàn)階段實(shí)際來看，我國專門規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的最高層次的規(guī)范乃是兩個部門規(guī)章，即民政部的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》和農(nóng)業(yè)部的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，其他的主要是地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和政策的層面上，在運(yùn)行中，大多是以政策、通知、會議等形式進(jìn)行落實(shí)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)這樣一個涉及面廣、關(guān)系重大、保障主體特別的保障項(xiàng)目，常常需要許多部門和領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和配合，沒有一部較高層次的法律規(guī)范而僅憑部門規(guī)章這樣低階位的規(guī)范去調(diào)整，對于許多問題往往會鞭長莫及。這使得各地在推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的過程中大多是自行摸索，各行其是。一些地方處于不同利益群體的考慮，以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，制定的規(guī)章制度存在著強(qiáng)制性不夠、社會統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)銜接缺位等諸多問題。[3]由于缺乏全國統(tǒng)一立法的保障，目前全國各地試點(diǎn)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度五花八門，在基金管理上也由于缺乏規(guī)范性而漏洞百出，基金違規(guī)使用現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、規(guī)范基金運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)基金保值增值
（一）確定適格的基金投資運(yùn)營主體
我國農(nóng)?；鸬倪\(yùn)營主要建立以政府為主導(dǎo)集政策制定、基金監(jiān)督和基金經(jīng)辦于一體的基金管理體系，政府擁有對個人帳戶基金管理和投資的決策權(quán)，由政府的基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營，保證基金的安全與實(shí)現(xiàn)增值。從我國農(nóng)?；鹜顿Y運(yùn)營實(shí)踐看，承擔(dān)基金運(yùn)營的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要有三級，分別為省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、設(shè)區(qū)市級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。從效果看，運(yùn)營的層次超高，效果越好，反之，效果越差。因此，為克服對農(nóng)?；鸬蛯哟芜\(yùn)營中管理能力差、基金的獨(dú)立性不易保證與基金的規(guī)模小等弊端，政府應(yīng)賦予省級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基金投資運(yùn)營的主體資格是現(xiàn)實(shí)的要求，既能降低基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，保證基金安全，又能實(shí)現(xiàn)基金的有效增值。
（二）采用商業(yè)銀行托管下的委托管理方式
傳統(tǒng)的委托管理方式就是將基金直接委托給金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，以期實(shí)現(xiàn)基金保值增值。它有效的克服了自營方式的不足，但由于缺乏監(jiān)督，這種運(yùn)營方式也存在受托方為片面追求高效益而選擇高風(fēng)險(xiǎn)的投資品種，也會給基金帶來很大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。[4]為克服傳統(tǒng)委托管理的不足，我們應(yīng)當(dāng)建立在商業(yè)銀行托管下的委托管理方式，基金投資運(yùn)營與監(jiān)督管理由不同機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。受托的專門金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金投資運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)保值增值；商業(yè)銀行負(fù)責(zé)對基金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督，確?；鸢踩?；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)選擇投資管理人和托管人，淘汰不合格的管理人和托管人，選擇新的管理人和托管人，實(shí)現(xiàn)基金安全的前提下收益最大化。
（三）有限度允許基金進(jìn)入資本市場
近年來有關(guān)政策表明，社會養(yǎng)老基金的投資范圍有不斷放寬的趨勢，所以筆者認(rèn)為應(yīng)在政策條件和相關(guān)投資市場狀況許可的前提下，進(jìn)行投資資本市場的探索。從投資工具來看，以下投資渠道可供未來我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)用：
國債及企業(yè)債券。債券投資同時具備安全性、收益性和流動性它是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要投資渠道。除了通常的國債，可提供一些特種債券供養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資。比如定向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)行特種地方建設(shè)債券，按年計(jì)息，同時保證收益率不低于物價上漲率。此外，還可允許農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于大型中央企業(yè)的企業(yè)債券。
貸款。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可在限定的比例內(nèi)用于信貸，可少量的對有可靠保證（有擔(dān)保）的中等規(guī)模以上的素質(zhì)和效益良好的企業(yè)進(jìn)行貸款。另外，委托商業(yè)銀行貸款，委托貸款利率可按市場機(jī)制實(shí)行自由化利率，利息收益要高于銀行存款利息，但應(yīng)當(dāng)委托授權(quán)時對貸款期限、貸款用途等方面做出嚴(yán)格限定。[5]
新股認(rèn)購和配售。由于我國的股票市場目前所具有的獨(dú)特供求特征，新發(fā)行股票上市交易以后往往會獲取到原發(fā)行價50%～100%的收益，新股配售是直接向養(yǎng)老保險(xiǎn)基金配售一定數(shù)量的新股，所達(dá)到的效果與新股認(rèn)購相同。從安全角度來看，新股申購與上市交易差價收益近乎是無風(fēng)險(xiǎn)套利，至少在目前來看，新股上市即跌破發(fā)行價極為少見。
不動產(chǎn)投資。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對房地產(chǎn)需求日益增強(qiáng)，因而投資于房地產(chǎn)的收益率較高。但是房地產(chǎn)投資是一個連續(xù)性的過程，基金投資規(guī)模大、投資期長以及基金流動性較差。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以采取合適的方式將一部分基金投資于不動產(chǎn)，這樣一方面可以分散基金投資的風(fēng)險(xiǎn)，有利于基金的保值增值，另外一方面，也可以推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的增長。
股票投資。隨著我國資本市場的不斷發(fā)展和成熟，國家可允許一定比例的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資于股票市場。股票投資收益率較高，但其風(fēng)險(xiǎn)也相對較高，因此，要將基金投資于股票，基金管理人必須是具備專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)的專業(yè)人才，并對其進(jìn)行科學(xué)的投資預(yù)測和投資分析，不能片面追求投資高效率，從而在盡可能低的風(fēng)險(xiǎn)下獲得較為穩(wěn)定的投資收益率。
三、加強(qiáng)基金監(jiān)管，確?；鸢踩?/h2>
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管，是指為了確保養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的安全由國家有關(guān)部門、組織和個人依法對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行過程所進(jìn)行的監(jiān)督管理。在推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度過程中，基金的保值增值是一個關(guān)鍵，為了實(shí)現(xiàn)保值增值必然要引入市場機(jī)制，因此養(yǎng)老金的運(yùn)營不可避免地會存在風(fēng)險(xiǎn)。盡管現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金基本上都是存入銀行或用于購買國債，基本上談不上基金的投資運(yùn)營，即便如此，基金的管理也非?；靵y，致使有限的基金被擠用、挪用和占用。勞動保障部會同國家審計(jì)署、財(cái)政部對全國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金進(jìn)行清查,清查結(jié)果表明，十多年來僅基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)資金就被挪用達(dá)100億元,其中已核準(zhǔn)損失2000多萬元。[6]因此，建立完善的監(jiān)管制度是一種必然的選擇。
（一）確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管主體
監(jiān)管主體是對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營管理依法享有監(jiān)督管理權(quán)的國家機(jī)關(guān)、組織和個人。國家機(jī)關(guān)主要包括：國家立法機(jī)關(guān)、有關(guān)國家行政機(jī)關(guān)(社會保障主管機(jī)關(guān)、財(cái)政機(jī)關(guān)、民政部門、公安部門等)、司法機(jī)關(guān)、審計(jì)部門。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金享有監(jiān)督管理權(quán)的組織有：證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、基金托管人、基金受托人、會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所、有關(guān)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織和媒體等。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金享有監(jiān)督管理權(quán)的個人主要是參保的農(nóng)戶。
（二）明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的內(nèi)容
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的內(nèi)容主要包括：一是基金的日常監(jiān)管?；鸬娜粘１O(jiān)管一般通過強(qiáng)化對基金管理人和受托人資格的認(rèn)定和審批，審核各管理人和受托人提交的財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表、審計(jì)報(bào)告和精算報(bào)告來完成。通過定期的評估和檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時提出整改意見，同時通過事前、事中和事后監(jiān)管，及時解決基金運(yùn)營中存在問題，確保基金安全，提高基金運(yùn)營效率。二是基金的投資監(jiān)管。制訂科學(xué)規(guī)范的基金投資監(jiān)管規(guī)則且加以嚴(yán)格實(shí)施，注重基金投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)限制，規(guī)定投資方向，規(guī)范投資限額與投資組合工具的運(yùn)用。嚴(yán)格審查基金投資決策人員的資格條件，制定投資決策的評價標(biāo)準(zhǔn)，同時限定投資的最低收益率目標(biāo)。三是對基金投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。確?；鸬陌踩寝r(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度得以健康運(yùn)行的核心，加強(qiáng)對基金投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的控制是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的一項(xiàng)重要任務(wù)。
（三）完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系
1.強(qiáng)化立法監(jiān)督。作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會可以考慮設(shè)立專門負(fù)責(zé)社會保障事務(wù)的“勞動與社會保障委員會”，以加強(qiáng)包括農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在內(nèi)的整個社會保障基金的立法監(jiān)督；
2.優(yōu)化和整合行政監(jiān)督。從體制上將養(yǎng)老基金行政職能與養(yǎng)老基金具體事務(wù)管理職能徹底分開，具體來講，養(yǎng)老基金的管理事務(wù)應(yīng)由法定的專門機(jī)構(gòu)和組織如養(yǎng)老基金管理局、投資公司等負(fù)責(zé)，勞動和社會保障部門只對養(yǎng)老基金的運(yùn)營行使管理和監(jiān)督職能；
3.完善社會監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道。一是建立一個由農(nóng)民代表、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)組織、政府代表及有關(guān)專家組成的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，[7]并在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)立法中明確規(guī)定其對基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法定監(jiān)督權(quán)，并對監(jiān)督方式、途徑做出具體規(guī)定。二是明確規(guī)定參保農(nóng)戶有權(quán)對養(yǎng)老基金的征繳、管理、投資與支付等事務(wù)享有查詢、批評、檢舉、控告和要求賠償?shù)臋?quán)利。三是賦予社會媒體對養(yǎng)老基金的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。
4.建立和完善基金管理專門制度，提高監(jiān)督效率。一是建立養(yǎng)老基金投資市場準(zhǔn)入制度。對養(yǎng)老基金投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)的主體資格、基金的投資領(lǐng)域、審批體制等方面進(jìn)行明確規(guī)定，只有具備法定條件，經(jīng)過申請注冊程序才能獲得基金的運(yùn)營管理權(quán)。二是建立養(yǎng)老基金專項(xiàng)審計(jì)制度。審計(jì)部門應(yīng)定期或不定期地對基金進(jìn)行有針對性的專項(xiàng)審計(jì)，并通過正式渠道及時向社會公開審計(jì)結(jié)果。三是建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是由基金投資管理機(jī)構(gòu)提供的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，當(dāng)基金投資實(shí)際回報(bào)率低于最低投資回報(bào)率時，由風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金來彌補(bǔ)。四是完善養(yǎng)老基金司法救濟(jì)制度。建議在人民法院設(shè)立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，使當(dāng)事人在其社會保障權(quán)益受不法侵害時獲得有力的司法保護(hù)。[8]五是建立基金預(yù)警機(jī)制。有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)GDP指標(biāo)、CPI指標(biāo)、通貨膨脹率及平均工資等國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)體系建立科學(xué)的基金收支預(yù)警模型，確立基金預(yù)警線，及時收集有關(guān)基金預(yù)警信息，以便有關(guān)基金管理部門及政府能及時采取相應(yīng)的調(diào)控措施。
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F840.67
：A
：1672-0547（2010）02-0024-02
2010-02-19
江?。?972-），男，安徽潛山人，安徽經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院講師，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。
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