行政獎勵法治的規(guī)制缺失與完善路徑
——基于兩個案例的思考

趙 斌

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南鄭州 450001)

行政獎勵法治的規(guī)制缺失與完善路徑
——基于兩個案例的思考

趙 斌

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院,河南鄭州 450001)

行政獎勵是指行政主體依照法定條件和程序,對為國家和社會作出重大貢獻(xiàn)的單位和個人,給予物質(zhì)或精神鼓勵的具體行政行為。行政獎勵應(yīng)依法進(jìn)行,但現(xiàn)實中違背法律規(guī)定進(jìn)行獎勵的現(xiàn)象時有發(fā)生,嚴(yán)重?fù)p害國家和人民的利益。從應(yīng)然和實然層面看,應(yīng)從行政獎勵的事前規(guī)制、程序規(guī)制、實體規(guī)制和事后規(guī)制等角度進(jìn)行規(guī)范,以完善我國的行政獎勵法。

行政獎勵;法律規(guī)制

一、問題的提出

2009年 12月 11日廣西恭城瑤族自治縣縣委、縣政府下發(fā)的《恭城瑤族自治縣考錄公務(wù)員獎勵暫行辦法》(以下簡稱為《辦法》)規(guī)定,對于符合獎勵條件的考錄為中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)公務(wù)員的一次性獎勵 6萬元,考錄為廣西區(qū)直機關(guān)公務(wù)員的一次性獎勵 3萬元,考錄為桂林市直機關(guān)公務(wù)員的一次性獎勵 1萬元?！掇k法》中還提到,縣財政將設(shè)立考錄公務(wù)員獎勵基金,專項用于各年度的公務(wù)員考錄獎勵。獎勵每年進(jìn)行一次,在每年的 12月 30日前完成對當(dāng)年符合條件申領(lǐng)人員的獎勵兌現(xiàn)。該獎勵辦法從 2010年 1月 1日起實施。2010年 2月 2日,恭城縣委、縣政府進(jìn)行了專題研究后,于 2月 12日下文撤銷了該規(guī)定[1]。

2009年 7月 10日,安徽省霍邱縣召開第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第 21次會議。會議主持者宣讀了會議議題:一是獎勵大昌集團(tuán) 6億元,二是討論大昌集團(tuán)年產(chǎn) 100萬噸球墨項目所在地的土地問題?？h政府提請的 6個億獎勵,被人大常委們?nèi)蓖ㄟ^。7月 22日 23點 18分,《關(guān)于終止縣政府與大昌礦業(yè)集團(tuán)有限公司年產(chǎn) 100萬噸球墨鑄造項目獎勵協(xié)議的情況通報》發(fā)布。不難發(fā)現(xiàn),霍邱縣人大常委會從決議通過獎勵到廢止,之間僅相隔12天。

以上兩個案例經(jīng)新聞媒體報道后引起公眾的廣泛質(zhì)疑和激烈爭論。然而,令人感到遺憾的是,無論是理論上還是實務(wù)上,我們對行政獎勵這一授益性行政行為的認(rèn)識和研究都還不夠深入。本文的目的當(dāng)然不是輿情分析,而是希望從行政獎勵的法治規(guī)制方面對以上兩個案例進(jìn)行理論研究,以期獲得新的啟示。

二、事前規(guī)制:行政獎勵與依法行政

(一)依法行政對行政獎勵的規(guī)制

長期以來,理論界一直專注于羈束性行政行為的研究,其研究成果譬如依法行政也一直適用于羈束性行政領(lǐng)域,譬如行政許可、行政處罰等。然而,隨著“行政國”、“福利國”現(xiàn)象的出現(xiàn),授益性行政行為也逐漸受到學(xué)者的關(guān)注。本文談到的行政獎勵就是授益性行政行為的典型代表。事實上,授益性行政行為與羈束性行政行為有著廣泛的共同點。因此,授益性行政行為也應(yīng)符合依法行政的要求,簡單來說,就是職權(quán)法定。

職權(quán)法定,具體到行政獎勵上,就是創(chuàng)設(shè)權(quán)和實施權(quán)法定。創(chuàng)設(shè)權(quán)法定就是要求每一種行政獎勵的創(chuàng)設(shè)都必須具有法律、行政法規(guī)、規(guī)章的授權(quán),而不能由其他行政規(guī)范性文件等不符合法律要求的文件任意設(shè)置。實施權(quán)法定與此同理,即具體誰來實施法律均要有法律作出明確授權(quán)。

創(chuàng)設(shè)權(quán)法定有其理論根據(jù),因為行政獎勵所需資金均來自財政收入,而財政收入的每一項支出都應(yīng)有預(yù)算規(guī)制,預(yù)算支出的每一項改變均涉及公共利益,涉及納稅人的切身利益。所以,也只有代表民意的法律才能對此作出規(guī)制。

創(chuàng)設(shè)權(quán)法定有其實踐根據(jù),因為實踐中濫設(shè)行政獎勵之風(fēng)的盛行的部分原因就在于創(chuàng)設(shè)權(quán)的隨意性和低位階性。所以,適當(dāng)提高行政獎勵創(chuàng)設(shè)權(quán)法律位階,取消其他行政規(guī)范性文件的設(shè)定權(quán),有利于規(guī)制濫設(shè)行政獎勵。

(二)兩個案例中的問題分析

“恭城案”中僅以縣委、縣政府的一個《獎勵暫行辦法》就創(chuàng)設(shè)了新的獎勵項目。與此類似的是,霍邱案”中僅以“縣人大常委會決議”就創(chuàng)設(shè)了一個數(shù)目達(dá)至 6億元的天價獎勵。

關(guān)于“恭城案”,根據(jù)自 2002年 9月 1日起施行的《廣西壯族自治區(qū)行政獎勵暫行規(guī)定》第十一條縣級以上人民政府進(jìn)行的獎勵活動,一般 5年進(jìn)行一次”、第十二條“表彰數(shù)量要從嚴(yán)規(guī)制”、第十六條“獲得獎勵的個人,嘉獎的獎金額為 500元,記三等功的為 1000元,記二等功的為 1500元,記一等功的為 2000元,自治區(qū)人民政府授予榮譽稱號的為

000元”。顯然,該地方政府規(guī)章對行政獎勵作了時間控制、數(shù)量控制和金額控制。恭城的《獎勵暫行辦法》已然具有常態(tài)化、規(guī)?；男再|(zhì),三個方面均超越了授權(quán)。

關(guān)于“霍邱案”,2000年 12月 25日《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步精簡會議、文件規(guī)范行政性表彰獎勵工作的通知》僅規(guī)定了“以省政府名義或冠以經(jīng)省政府同意”表彰獎勵的文件及經(jīng)費問題”,并未對地市級、縣級行政獎勵作出規(guī)定,顯然,在這一領(lǐng)域,尚處于無法可依的局面。

三、程序規(guī)制:獎勵決定與正當(dāng)程序

(一)正當(dāng)程序?qū)Κ剟顩Q定的規(guī)制

正當(dāng)程序起源于英國的自然正義的理念,并在美國得到了進(jìn)一步的發(fā)揚與光大,我國的許多行政立法也貫徹了這一原則。具體到行政獎勵中,它就是一種程序上的規(guī)制。

第一,程序是中立的而不是偏私的。即行政獎勵決定作出者應(yīng)在若干當(dāng)事人之間保持一種超然的和不偏不倚的態(tài)度和位置。應(yīng)做到:(1)與當(dāng)事人沒有利害關(guān)系。(2)沒有偏見。這里面具體涉及回避制度問題。

第二,程序是參與性的而不是恣意的。古語說得好:“兼聽則明,偏聽則暗?！背绦騾⑴c的價值體現(xiàn)在它能夠?qū)崿F(xiàn)集思廣益,從而確保行政機關(guān)能夠作出合法合理的良性抉擇上。這一問題涉及異議答復(fù)、聽證制度。

第三,程序是公開的而不是暗箱的。法諺有云:“正義不僅要得到實現(xiàn),而且要以人們能看得見的方式得到實現(xiàn)?！爆F(xiàn)代民主與法治要求保證公民享有充分的知情權(quán),因此,公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是全過程與全方位的,應(yīng)公開的內(nèi)容包括:事前獎勵依據(jù)公開、事中獎勵決定過程公開和事后獎勵結(jié)果公開[2]。這涉及信息公開制度問題。

(二)兩個案例中的問題分析

1.在程序中立方面

據(jù)報道,“霍邱案”中被獎勵 6億元的大昌公司的老板同時也是縣人大常委,他也參與了對其公司巨額獎勵的投票 。這顯然違背了程序中立的要求。

2.在程序公開、程序參與方面

兩案的共同特征就是程序不公開,都是待官方文件出臺、木已成舟之后才公之于眾,這顯然違背程序公開的要求。另外,在程序參與方面,兩案也具有共同的缺陷,就是兩個文件幾乎沒有涉及公眾參與的條款,也沒有其他程序保障公眾合法的參與權(quán)。兩地在頒布相關(guān)行政獎勵決定之前,均沒有征求民意,亦未對行政獎勵本身進(jìn)行合法性與正當(dāng)性的論證。這種隨意支配財政支出的行為已經(jīng)嚴(yán)重侵犯了納稅人的權(quán)益,因而必須完善程序公開和程序參與機制的建設(shè)。

四、實體規(guī)制:獎勵額度與比例原則

(一)比例原則對獎勵額度的規(guī)制

比例原則的基本含義有以下幾個方面:1.適當(dāng)性原則。即行政機關(guān)采取的措施及方法應(yīng)有助于行政目的之實現(xiàn)。2.必要性原則 (亦稱最小損害原則)。意指在有多種同樣可達(dá)成行政目標(biāo)之方法可供選擇時,行政機關(guān)應(yīng)選擇對相對人權(quán)益侵害最小者。3.相當(dāng)性原則。即行政權(quán)關(guān)采取的方法對相對人權(quán)益造成的侵害不得與欲實現(xiàn)之目的顯失均衡[3]。因此,在行政獎勵法律關(guān)系中,比例原則又可稱為獎勵與行為相當(dāng)原則。簡單來說,就是行政獎勵的獎勵額度必須符合比例原則的要求,不能過大過小,必須適中適當(dāng)。

(二)兩個案例中的問題分析

在廣西“恭城案”中,恭城縣委、縣政府的《暫行辦法》輕易就出臺了“中央 6萬、省直 3萬、市直 1萬”的對于行政相對人來說可謂巨額獎勵的決定。為何說是巨額獎勵?因為,2008年,我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 15781元,農(nóng)村居民人均純收入為4761元[4]。顯而易見,一朝考上中央級的國家公務(wù)員,獎勵的 6萬元就相當(dāng)于一個城市居民 4年的收入,或者相當(dāng)于一個農(nóng)村居民將近 12年的收入。

考錄公務(wù)員為何要實施獎勵?必要性何在?考生順利考入國家機關(guān),他的工資待遇問題就會迎刃而解。按照大眾觀念,他就不屬于弱勢群體。那么,縣委、縣政府花費巨資獎勵的正當(dāng)性就讓人質(zhì)疑。另外,我們也知道,解決事關(guān)國計民生問題的社會保障、醫(yī)療體制改革、科技攻關(guān)等重大問題都需要大量財政支持,也許將此項獎勵經(jīng)費用作保障民生更為妥當(dāng)。新華網(wǎng)就以“獎勵新科公務(wù)員,縣財政真是不差錢’”為題對此事進(jìn)行了評論。

關(guān)于安徽“霍邱案”,一次獎勵 6億元,確實是聞所未聞,要知道霍邱縣 2008全年的財政收入僅 7個億,一次獎勵就接近全年的財政收入。盡管從形式上看,6億獎勵均“行之有據(jù)”,但是納稅人的錢全部用來獎勵,無論從何種角度講,都是不妥當(dāng)?shù)?。試?行政機關(guān)的辦公、教師工資、社會保障、宏觀調(diào)控等經(jīng)費如何保障?另外,若此次行政獎勵的項目虧損,其造成的財政風(fēng)險將不可估量。衡量之下,風(fēng)險與收益之間明顯不成比例,違背比例原則的要求。

五、事后規(guī)制:行政獎勵與權(quán)利救濟(jì)

(一)權(quán)利救濟(jì)對行政獎勵的規(guī)制

行政獎勵決定的作出并不意味著萬事大吉。行政獎勵必須做到合法正當(dāng),否則,它將侵犯他人的利益。權(quán)利救濟(jì)就是要做到:當(dāng)合法權(quán)利受到不法侵犯時,能夠得到法律的有效救濟(jì)。行政獎勵作為一種授益性行政行為,其侵害法益的危害性表現(xiàn)得不夠突出,救濟(jì)往往不能到位。因此,需要專門的救濟(jì)機構(gòu)和人員、專門的救濟(jì)程序來保障行政獎勵救濟(jì)機制的有效運轉(zhuǎn),從而達(dá)到事后監(jiān)督的目的。

(二)兩個案例中的問題分析

“恭城案”中,面對社會公眾的質(zhì)疑,記者多方輾轉(zhuǎn)想采訪恭城瑤族自治縣縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo),了解出臺該獎勵辦法的詳細(xì)背景和具體操作情況,但多位領(lǐng)導(dǎo)均表示“公務(wù)繁忙無法接受采訪”,個別領(lǐng)導(dǎo)間接向記者傳達(dá)意見:“獎勵只為激勵考生,并無其他過多考慮。”

“霍邱案”中,6億巨獎前后只存在 12天即宣告作古,理由是:“由于急于求成,加之對政策理解不深,把握不當(dāng),所以作出對業(yè)主單位獎勵 6億元的錯誤決策。本著有錯必糾的原則……”但據(jù)筆者了解,霍邱縣之所以“收回成命”,一是迫于巨大的輿論壓力,二是由于省市兩級組成的聯(lián)合專項調(diào)查組的進(jìn)駐調(diào)查。

由此可見,兩案共同凸顯的一個問題就是:公眾對行政獎勵的監(jiān)督途徑也只是限于新聞輿論等非法律途徑,缺乏制度化的救濟(jì)程序。

六、行政獎勵法治化:一個初步展望

綜合上文分析,我們不難得知,我國行政獎勵法治不夠成熟,存在種種缺失。筆者認(rèn)為,解決這一問題的首要方法就是完善立法,并且要在立法過程中引入正當(dāng)程序、比例原則和權(quán)利救濟(jì)的理念和相關(guān)制度設(shè)計。

(一)對我國現(xiàn)行行政獎勵立法若干問題的梳理

1.立法現(xiàn)狀

中央層面:對專項獎勵進(jìn)行規(guī)定,獎勵事項僅限于某一領(lǐng)域,尚無一部統(tǒng)領(lǐng)行政獎勵工作全局的法律法規(guī)。如《國家科學(xué)技術(shù)獎勵條例》第 1條規(guī)定的獎勵對象為“在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步活動中做出突出貢獻(xiàn)的公民、組織”;《國家公務(wù)員獎勵暫行規(guī)定》第 1條規(guī)定:“為了充分調(diào)動國家公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性,鼓勵和引導(dǎo)國家公務(wù)員忠于職守,廉潔從政,根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》制定本規(guī)定。”國務(wù)院《教學(xué)成果獎勵條例》第 1條規(guī)定的獎勵對象為“取得教學(xué)成果的集體和個人”。顯然,這種單一的、只能適用于專門領(lǐng)域的法規(guī)、規(guī)章難以滿足實踐需要。

地方層面:許多省市出臺專門法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件對行政獎勵這一行政行為作出規(guī)制。省級的有《廣西壯族自治區(qū)行政獎勵暫行規(guī)定》、《湖南省行政機關(guān)獎勵管理辦法》、《江西省行政獎勵規(guī)定》、《寧夏回族自治區(qū)行政獎勵辦法》、《吉林省行政獎勵暫行辦法》等,市級的有《齊齊哈爾市行政獎勵綜合管理暫行辦法》、《銀川市行政獎勵管理辦法》、《青島市行政獎勵表彰試行規(guī)定》等等不一而足,各具特色。

地方的行政獎勵相關(guān)規(guī)定與中央稍有不同的是:地方規(guī)定不再僅限于某一專門領(lǐng)域,而是全局性的、通則性的規(guī)定。譬如《湖南省行政機關(guān)獎勵管理辦法》第 2條規(guī)定:“本辦法適用下列行政機關(guān)以行政名義進(jìn)行的獎勵:(一)行政機關(guān)在本單位進(jìn)行的年度獎勵;(二)縣級以上人民政府進(jìn)行的獎勵;(三)省人民政府各部門進(jìn)行的系統(tǒng)性綜合獎勵;(四)省人事廳確定的其他獎勵。國家法律、法規(guī)對獎勵另有規(guī)定的,從其規(guī)定?！庇纱丝梢?該規(guī)章具有廣泛的適用性,可以適用于科技獎勵、環(huán)境獎勵等諸多領(lǐng)域。

2.存在的缺陷

第一,職權(quán)法定方面要么無法可依要么立法線條太粗糙,缺乏可操作性;第二,缺乏行政獎勵實施程序的相關(guān)規(guī)定或者相關(guān)規(guī)定不夠完備;第三,缺乏救濟(jì)程序的相關(guān)規(guī)定或者相關(guān)規(guī)定不夠完備。

(二)完善我國行政獎勵制度的構(gòu)想

1.制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國行政獎勵法》,目的就是對散見于各個法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件中的關(guān)于行政獎勵的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范,使行政獎勵這一行政行為形成自己的法律適用體系,做到清晰、明了、操作性強。

2.在《行政獎勵法》總則中應(yīng)明確行政獎勵實施的基本原則。具體有:依法行政原則、正當(dāng)程序原則、比例原則 (獎勵與行為相當(dāng)原則)、權(quán)利救濟(jì)原則。

3.在依法行政方面,首先應(yīng)明確創(chuàng)設(shè)權(quán)法定,具體來說,就是只有法律、行政法規(guī)、規(guī)章具有行政獎勵創(chuàng)設(shè)權(quán),其他規(guī)范性文件一律沒有行政獎勵創(chuàng)設(shè)權(quán)。其次,明確實施權(quán)法定,即具體哪個部門有權(quán)實施哪一種行政獎勵行為、作出行政獎勵決定。

4.在正當(dāng)程序方面,要完善和落實行政回避制度,應(yīng)借鑒民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,明確回避人員范圍、程序,使回避制度具有可操作性。做好程序公開工作,具體要求為:向社會公布表彰獎勵活動的方案,包括表彰獎勵活動的目的、內(nèi)容和表彰獎勵的對象、條件、程序、辦法,便于有關(guān)群眾了解和參與,從而接受社會公眾的廣泛監(jiān)督。

在行政獎勵決定作出前設(shè)置異議期,并設(shè)置合理異議期,規(guī)定在異議期內(nèi),此處可借鑒《專利法》相關(guān)規(guī)定,任何公民均可提出異議,有關(guān)機關(guān)對這些異議必須在一定期限內(nèi)予以回復(fù),并說明理由,從而切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)。引入并完善聽證制度,并在聽證制度中引入專家論證評審程序。明確規(guī)定一定條件的行政獎勵必須召開聽證會,并對聽證會的組成人員范圍、聽證程序等作出規(guī)定。譬如在聽證會組成人員方面,應(yīng)在聽證會組成人員中明確有一定的專家代表,從而確保行政獎勵決定的合理正當(dāng)。值得強調(diào)的是,行政獎勵決定所需的事實依據(jù)、法律依據(jù)、衡量因素都必須在《行政獎勵決定書》中明確表述。

5.在權(quán)利救濟(jì)方面,一是完善人大監(jiān)督程序,可以考慮在人大常委會預(yù)算委員會中設(shè)立專職委員。要立法保障這些專職委員的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán),同時也要保障他們的福利待遇,使之做到專人專事。二是完善行政復(fù)議程序,規(guī)定行政復(fù)議前置程序,從而擴大行政復(fù)議在處理行政獎勵爭議中的作用。與此同時,要加大監(jiān)督審查力度,從合法性、合理性兩個角度進(jìn)行實質(zhì)審查,以保障納稅人合法權(quán)益。三是完善行政訴訟程序,具體到行政獎勵中,就是要引入公益訴訟機制?？梢钥紤]以檢察機關(guān)為公訴人,對行政機關(guān)的違法或不當(dāng)獎勵行為提起公益訴訟,從而完善檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)從事法律監(jiān)督的途徑。

[1]唐曉燕.“考公務(wù)員有獎”引爭議 [N].南國早報,2010-01-03.

[2]孫建.論行政法上的正當(dāng)法律程序原則 [J].法制與經(jīng)濟(jì),2006,(5).

[3]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國法制出版社,2009.49.

[4]溫家寶.政府工作報告[M].北京:人民出版社,2010.4.

責(zé)任編輯:趙新彬

D922

A

1009-3192(2010)04-0065-04

2010-03-28

趙斌,男,河南新鄉(xiāng)人,鄭州大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué) 2008級碩士研究生。