深圳民主政治建設(shè)的回眸與前瞻

熊哲文

深圳民主政治建設(shè)的回眸與前瞻

熊哲文

發(fā)展中國特色社會主義民主政治，真正讓人民當(dāng)家作主，這是社會主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)，也是黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要保證。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30年來，在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時，積極推進(jìn)特區(qū)民主政治建設(shè)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治市有機(jī)地結(jié)合起來，探索和形成了人民代表大會制度、基層群眾自治制度等多種社會主義民主的實(shí)踐形式，為人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利提供了有效途徑；在特區(qū)立法、法治政府建設(shè)、司法改革等方面著力推進(jìn)，亮點(diǎn)紛呈。在建設(shè)中國特色社會主義的道路上，人們始終能清晰地聽到深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)民主政治建設(shè)的鏗鏘足音。

一、回眸：深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)民主政治建設(shè)三十年

30年來，深圳改革開放取得的豐碩成果與深圳的民主政治建設(shè)密不可分。表現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)在民主法治的保護(hù)下蓬勃發(fā)展；社會民生在民主法治的關(guān)懷下和諧安康；科學(xué)發(fā)展在民主法治的軌道上良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（一）積極探索社會主義民主的多種實(shí)踐形式

由于中國的社會轉(zhuǎn)型屬于“后發(fā)外生型”，民主化的進(jìn)程起步較晚，選擇什么樣的民主實(shí)踐形式還處于探索之中。深圳經(jīng)過30年的民主建設(shè)實(shí)踐，已經(jīng)取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。主要思路就是勇于創(chuàng)新，積極探索社會主義民主的多種實(shí)現(xiàn)形式，將國家民主、基層民主和黨內(nèi)民主的制度創(chuàng)新作為突破口，不斷提升特區(qū)民主制度化和法治化的水平。從國家民主的角度看，確保憲法和法律賦予的人民當(dāng)家作主的權(quán)利的充分行使，不斷改革和完善特區(qū)人民代表大會制度；從非國家的民主角度看，就是在基層實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理體制的變革，讓群眾真正享有自治權(quán)，依法管理自己的事務(wù)，直接行使民主權(quán)利。

完善特區(qū)的人民代表大會制度。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的30年，就是特區(qū)人民代表大會制度不斷改革和創(chuàng)新的30年，就是各級人大及其常委會依法履行職能的30年。主要表現(xiàn)在人大充分行使特區(qū)立法權(quán)；對政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督和工作監(jiān)督；就影響深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題做出決定；依法行使質(zhì)詢、撤職、罷免等權(quán)力。代表會議制度逐步形成程序化和規(guī)范化；人大代表的素質(zhì)朝專業(yè)化和年輕化轉(zhuǎn)變；人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制日益科學(xué)化；基層人大的經(jīng)費(fèi)、辦公條件及地位得到了較大的改善。30年間，深圳市人大及其常委會勇于探索，“立法聽證”、“詢問案”、“個案監(jiān)督”、“對副市長工作打分”、“人大代表聯(lián)絡(luò)站的成立”……一個個充滿新意的名詞見諸媒體，使深圳的人民代表大會制度形成了一道亮麗的風(fēng)景線，對推進(jìn)深圳的民主政治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法治市起到了重要的作用。

以擴(kuò)大基層民主作為深圳民主建設(shè)的基石?；鶎用裰髦贫冉ㄔO(shè)被視為社會主義民主最廣泛的實(shí)踐形式。30年來，根據(jù)黨代會報告的精神和國家法律法規(guī)的要求，深圳在基層民主的制度化、程序化發(fā)展上積極探索，較好地構(gòu)筑了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為基本內(nèi)容的基層民主制度框架，取得了可喜成績。早在1999年，深圳地方政府的民主實(shí)踐就呈現(xiàn)出先行先試的特點(diǎn)。龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)以一種新的“三輪二票制”方式成功選舉了本鎮(zhèn)鎮(zhèn)長。這一基層民主選舉制度的改革突破了以“村民自治”為核心的基層民主發(fā)展的架構(gòu)，民主選舉制度被引入基層政權(quán)建設(shè)的層面，引起了各方高度關(guān)注。同時，以農(nóng)村村委會和社區(qū)居委會直選為標(biāo)志的“草根民主”如火如荼地發(fā)展。自2000年以來，深圳已進(jìn)行了四屆社區(qū)居民委員會選舉，并引入國際通行的“觀察員制度”。特別是在社區(qū)治理模式上進(jìn)行了探索，形成了具有特色、影響廣泛的兩種模式——“居站分設(shè)”的鹽田模式和“政黨嵌入”的南山模式。①值得一提的是2003年深圳區(qū)級人大代表換屆選舉中出現(xiàn)了一系列新鮮事，引起了國內(nèi)外輿論的廣泛關(guān)注。從貼“競選海報”的參選人的出現(xiàn)，到以“非正式候選人”身份當(dāng)選區(qū)人大代表，再到選民聯(lián)名要求罷免當(dāng)選不久的區(qū)人大代表事件，表現(xiàn)出深圳公民較強(qiáng)的政治參與熱情與能力。②越來越多的深圳人有了民主的意識，也越來越多享受到了自己的民主權(quán)利。深圳30年基層民主發(fā)展的主要價值體現(xiàn)在：保障了公民的合法權(quán)益，提高了公民參政議政的積極性；促進(jìn)了政府工作方式的改變，約束了干部的行為；改善了干群關(guān)系，化解了許多社會矛盾，保持了深圳社會的穩(wěn)定，并為推進(jìn)國家民主進(jìn)程提供了有益的借鑒。

積極探索特區(qū)黨內(nèi)民主發(fā)展的實(shí)現(xiàn)形式。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的30年，也是特區(qū)黨建不斷創(chuàng)新的30年。其主要特色是用改革的思路研究黨建的新情況新問題，用創(chuàng)新的辦法來破解黨建的難題。在實(shí)踐中，深圳市委緊緊抓住發(fā)展黨內(nèi)民主這一主線，在黨代會常任制和基層黨組織公推直選等方面進(jìn)行了有益的探索。2003年寶安區(qū)實(shí)行黨代表大會常任制，形成了頗具影響力的“寶安”模式，確立了黨代表閉會期間的主體地位和資格，實(shí)現(xiàn)了黨員民主參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效行使，增強(qiáng)了黨代表的榮譽(yù)感和責(zé)任感。同時，深圳積極探索在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、新社會領(lǐng)域以及機(jī)關(guān)黨組織進(jìn)行公推直選的試點(diǎn)，取得了擴(kuò)大黨內(nèi)民主的積極效果。同時，圍繞如何協(xié)調(diào)規(guī)范市委與人大、市委與政府、市委與政協(xié)等之間的關(guān)系等課題認(rèn)真研究，全面整體推進(jìn)。

（二）市場經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)的良性互動

在現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，法治化和市場化是兩條并行不悖的軌道，任何一方的滯后都會使得現(xiàn)代化之旅單軌前進(jìn)。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的30年，也是市場經(jīng)濟(jì)與法治建設(shè)良性互動的30年。

堅(jiān)持以立法促改革和發(fā)展。特區(qū)既是經(jīng)濟(jì)體制改革的“窗口”和“試驗(yàn)場”，同時也起到了法治“試驗(yàn)場”的作用。深圳從1992年起被授予立法權(quán)后，充分利用特區(qū)立法資源優(yōu)勢，創(chuàng)造性地開展立法。截至2008年深圳市人大和政府共制定法規(guī)、規(guī)章644件，現(xiàn)行有效的338件，其中1/3以上是先行性、創(chuàng)制性立法。1987年，深圳制定《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，以公開拍賣的方式有償轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，并引發(fā)了國家憲法關(guān)于土地制度的重大改革。在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中，1/3是在國家相關(guān)法律法規(guī)尚未制定的情況下，借鑒香港及國外優(yōu)秀法律文化先行先試的，如《國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《政府采購條例》、《股份有限公司條例》、《公民無償獻(xiàn)血和血液管理?xiàng)l例》、《改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》等。已經(jīng)形成了適應(yīng)深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，與國家、廣東省法律法規(guī)相配套的，與國際慣例相銜接的特區(qū)立法體系。

依法行政，構(gòu)建法治政府。深圳于1997年提出建立法治政府、實(shí)行政府工作法定化的目標(biāo)，1999年1月中共深圳市委做出了《關(guān)于加強(qiáng)依法治市工作，加快建設(shè)社會主義法治城市的決定》，決定在九個方面實(shí)行政府機(jī)構(gòu)和行為法定化?！熬艂€法定化”使依法行政的原則進(jìn)一步具體化和制度化，便于依法行政工作的開展，這在全國引起廣泛關(guān)注。為解決多頭檢查和重復(fù)處罰的現(xiàn)象，提高行政執(zhí)法效率和水平，1998年5月深圳市人大常委會做出決定，批準(zhǔn)在羅湖區(qū)進(jìn)行行政綜合執(zhí)法試點(diǎn)。2001年11月深圳市政府決定在全市范圍內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，在市、區(qū)兩級政府設(shè)立城市管理行政執(zhí)法局，作為市、區(qū)政府在城市管理方面集中行使行政處罰權(quán)的工作機(jī)構(gòu)，深圳市的行政執(zhí)法工作邁上一個新臺階。2006年，為實(shí)現(xiàn)基層管理的重心下移，出臺了《深圳市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》（市政府[2006]268號），在全市開展街道綜合執(zhí)法改革的試點(diǎn)，2007年3月1日在全市推開，取得了良好的效果。2008年率先在全國出臺了《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》，為打造法治政府提供了科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)司法體制改革。如何確保司法獨(dú)立與司法公正，真正做到司法為民，一直是深圳司法體制改革關(guān)注的焦點(diǎn)問題。深圳在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)進(jìn)行了大膽的探索，為國家的司法改革提供了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。如1988年成立全國第一個經(jīng)濟(jì)罪案舉報中心，率先立法破解法院執(zhí)行難。按照人民法院、檢察院改革綱要的精神，探索審判方式和檢察方式改革的新路，如大立案制度、小額錢債審判庭的設(shè)置、庭前交換證據(jù)制度、內(nèi)部督察督辦制度；庭長、審判長的公開競爭上崗、強(qiáng)化合議庭和獨(dú)任法官的職責(zé)；提高當(dāng)庭宣判率、增加審判透明度，公開法律文書；探索公益訴訟和方便當(dāng)事人訴訟等。改革和完善對訴訟活動的法律監(jiān)督制度，切實(shí)維護(hù)司法公正，保障人權(quán)。創(chuàng)新檢察工作機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為。完善檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，保障檢察權(quán)的正確行使，③為深圳的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了良好的制度保障。

二、深圳民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和面臨的挑戰(zhàn)

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)30年來，民主政治建設(shè)取得了豐碩成果，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要有三個方面：一是不能把民主政治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)割裂開來，民主政治建設(shè)始終圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個中心工作展開，無論阻力多大，都緊緊服務(wù)于這個中心而不能干擾和脫離。二是推進(jìn)民主政治建設(shè)是為了鞏固、發(fā)展和壯大社會主義民主，也就是人民民主。致力于保障人民真正享受和享有民主權(quán)利，主張民主參與的全面性和民主實(shí)踐的真實(shí)性。努力實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。④三是民主政治建設(shè)是在堅(jiān)持社會主義基本政治制度框架不變下的制度創(chuàng)新過程。必須以民主法治的制度創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)形式為著力點(diǎn)，使我國民主政治不斷地走向制度化、規(guī)范化和程序化，這是中國民主政治建設(shè)的基本實(shí)踐路徑。

與黨的十七大、省委十屆二次全會和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”）精神的要求相比，深圳的民主政治建設(shè)仍面臨不少挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在三個方面：

（一）如何進(jìn)一步擴(kuò)大民主，更好地保障公民權(quán)益問題

擴(kuò)大民主，必須有良好的制度安排。如何進(jìn)一步改革和完善深圳市人民代表大會制度，是深圳在民主制度創(chuàng)新方面應(yīng)該率先突破的重點(diǎn)。具體問題表現(xiàn)在：一是人大代表選舉制度的民主性和科學(xué)性有待進(jìn)一步完善。人大代表在會議期間和閉會期間發(fā)揮作用的機(jī)制還不盡科學(xué)。二是深圳人大的工作機(jī)制面臨改革，重點(diǎn)在于如何優(yōu)化人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，使人大常委會能夠更好地履行職責(zé)。三是如何完善深圳人大的立法和監(jiān)督制度，真正起到代表人民制定法規(guī)、監(jiān)督“一府兩院”的作用等。

（二）如何進(jìn)一步發(fā)展基層民主，擴(kuò)大公民的有序政治參與問題

一是如何進(jìn)一步健全深圳基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制（居民自治）。目前存在社區(qū)管理體制有待進(jìn)一步理順、業(yè)主委員會制度建設(shè)滯后、業(yè)主自律機(jī)制不完善和部分業(yè)主委員會運(yùn)作不規(guī)范、居委會建設(shè)有待加強(qiáng)等多方面問題。二是如何加強(qiáng)對公民民主法治意識、公民意識的教育與培養(yǎng)，充分調(diào)動居民參與社區(qū)管理的積極性，擴(kuò)大公民有序政治參與的途徑。

（三）如何進(jìn)一步推進(jìn)依法治市，率先建成社會主義法治城市問題

《深圳綜合配套改革總體方案》提出“積極推進(jìn)依法治市，率先建成社會主義法治城市”。然而，與世界先進(jìn)城市相比，深圳的法治底蘊(yùn)明顯不足。體現(xiàn)在：一是立法模式亟待調(diào)整。深圳以往的立法模式呈現(xiàn)粗放型，形式上往往表現(xiàn)為“大而全”，內(nèi)容上基本側(cè)重于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。二是政府的依法行政能力亟待提高。當(dāng)前，深圳市依法行政面臨的主要問題是如何堅(jiān)持以人為本，關(guān)注民生，通過并落實(shí)建立相關(guān)機(jī)制，提高政府行政執(zhí)行力。三是司法體制改革亟待深化。實(shí)踐中仍然存在執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑等問題，推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革的力度仍需加強(qiáng)。

三、前瞻：深圳民主政治建設(shè)的路徑選擇

（一）進(jìn)一步推進(jìn)深圳市人民代表大會制度的改革

1.人大代表選舉制度的改革思路及合法性分析

一是科學(xué)劃分選區(qū)。目前的選區(qū)劃得過大，選民之間相互不了解，不利于代表候選人的推薦和選舉。選區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是：“區(qū)直提名的候選人集中在機(jī)關(guān)單位選區(qū)，其他選區(qū)按照居住區(qū)或行業(yè)劃分，并提高選舉的競爭性?！边@種設(shè)想是合法的、可行的。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第五章選區(qū)劃分之第二十四條：“選區(qū)可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。選區(qū)的大小，按照每一選區(qū)選一名至三名代表劃分。”

二是按照行業(yè)對代表的結(jié)構(gòu)予以劃分，完善各級人大代表的功能界別劃分、比例和結(jié)構(gòu)。關(guān)于人大代表的功能界別目前法律上沒有明確規(guī)定，現(xiàn)有的代表分類很模糊，界別不清楚，且不符合經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要。深圳從2005年市人大換屆選舉開始，已經(jīng)不再按照傳統(tǒng)做法劃分代表結(jié)構(gòu)比例。除了保障有些界別的代表數(shù)量外，開始按照行業(yè)對代表的結(jié)構(gòu)予以劃分。將人大代表類別劃分為高新技術(shù)、現(xiàn)代物流、金融保險、文化、教育、法律、現(xiàn)代商業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會等九個方面，并且給非戶籍人口部分代表名額。實(shí)踐效果來看是行之有效的，應(yīng)該從制度上進(jìn)一步完善。

三是完善各級人大代表的產(chǎn)生方式，改革候選人的提名辦法。目前，《選舉法》賦予選民、各政黨、各人民團(tuán)體的提名權(quán)、差額選舉制以及介紹候選人制度都沒有得到真正落實(shí)，原因是缺乏具體的制度配套，深圳理應(yīng)在這些方面大膽突破。深圳提出的區(qū)人大代表實(shí)行直接選舉的思路，體現(xiàn)在《深圳市委市政府關(guān)于堅(jiān)持改革開放推動科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國特色社會主義示范市的若干意見》（以下簡稱《意見》）中，這完全符合我國的憲法規(guī)定。改革候選人的提名辦法，“屬于各界知名人士、行業(yè)代表的，由該行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行預(yù)備選舉，再由政黨提名參加選區(qū)選舉”。這種設(shè)計(jì)也完全符合相關(guān)法律的規(guī)定。《選舉法》詳細(xì)規(guī)定了選民（十人以上）、各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦候選人，差額選舉、預(yù)選制度以及介紹候選人制度等。

多年以來，無論在人大選舉的法律層面還是實(shí)踐層面，“競選”都是一個被回避的區(qū)域。候選人無法充分地讓選民了解其政治主張、履職能力等等，選民也無法在充分知情、充分比較的基礎(chǔ)上選擇自身利益的代言人?！兑庖姟诽岢龅母傔x制度和“加強(qiáng)選區(qū)候選人的自我宣傳介紹工作”，從法理上說是正當(dāng)合法的。2004年修改的《選舉法》第三十三條：“選舉委員會或者人民代表大會主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題。但是，在選舉日必須停止對代表候選人的介紹?！北M管仍未引入“競選”概念，但已顯現(xiàn)出建立互動式、競爭性選舉機(jī)制的發(fā)展方向。

2.深圳市人大工作機(jī)制的改革思路及合法性分析

一是建立深圳人大的部分常委和代表專職制度。這一改革設(shè)想雖然沒有法律上的明確規(guī)定，但實(shí)踐上有先例可循。2003年成立的十屆全國人大首次引進(jìn)了19名年富力強(qiáng)、具備專業(yè)背景的“特別常委”，因效果顯著，這一做法又被十一屆全國人大所沿襲。而在另一方面，深圳推出人大專職常委，也是為了破解現(xiàn)實(shí)困局。目前，人大許多兼職常委因分身乏術(shù)，難以全力投入人大議政和決策，而挑選部分有專長的人士擔(dān)任人大專職常委，顯然有助于扭轉(zhuǎn)這一局面。

二是實(shí)行人大重要決策的辯論制度。2000年出臺的《立法法》對“立法辯論”有相似的規(guī)定：“審議法律案時，根據(jù)需要，可以召開聯(lián)組會議或者全體會議，對法律草案中的主要問題進(jìn)行討論。”目前，通過征求公民立法意見、立法聽證、媒體開展立法討論等等，已經(jīng)為公民參與立法提供了廣闊的意見渠道。立法作為高層次的公共決策，面臨日趨激烈的矛盾和沖突，而辯論這一民主程序，恰恰為充分表達(dá)、公平博弈提供了最大空間，而在辯論基礎(chǔ)上達(dá)成的立法共識，是提高立法質(zhì)量的根本。

3.完善深圳人大的立法和監(jiān)督制度

一是在新形勢下，用好用足特區(qū)立法權(quán)，妥善解決“一市兩法”問題。特區(qū)立法應(yīng)該進(jìn)行更高層面和更深層次的改革試驗(yàn)，必須學(xué)習(xí)借鑒世界先進(jìn)城市立法經(jīng)驗(yàn)和立法成果，進(jìn)一步堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，依法推進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的創(chuàng)制性和探索性立法。深圳人大應(yīng)整合立法資源，試行立法專員制度，加強(qiáng)人員配備、統(tǒng)籌、銜接立法起草工作，以加快立法進(jìn)程。改進(jìn)立法方式，制定《深圳市立法程序條例》，建立法規(guī)規(guī)章多元起草機(jī)制，探索從制度上完善立法起草、咨詢論證程序的有效途徑。建立立法后評估和法規(guī)規(guī)章定期清理制度，健全立法聽證會等擴(kuò)大公民有序政治參與的制度和機(jī)制。

二是完善深圳人大的監(jiān)督制度。在監(jiān)督方面，“深圳人大每年選取一府兩院在財政預(yù)算、重大項(xiàng)目、重大決策及社會反映強(qiáng)烈的問題進(jìn)行詢問、質(zhì)詢、開展特定問題調(diào)查等多種形式。進(jìn)一步加強(qiáng)人大的計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督職能，政府的所有收入與支出都要納入人大的監(jiān)督范圍，重大的財政支出必須及時報請人大審查批準(zhǔn)。建立人大對政府計(jì)劃和預(yù)算支出決策失誤和造成浪費(fèi)的責(zé)任追究制度，切實(shí)提高人大計(jì)劃預(yù)算監(jiān)督的有效性”。上述改革設(shè)想符合《組織法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定。當(dāng)前，要出臺《深圳市人大關(guān)于落實(shí)〈監(jiān)督法〉的實(shí)施細(xì)則》，盡快制定出《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民代表大會監(jiān)督條例》，保證人大的各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。深化體制改革，建立更有效的監(jiān)督體制，宜在人大設(shè)立專門的監(jiān)督委員會并在新監(jiān)督體系中起到統(tǒng)攬全局的作用，以強(qiáng)化人大的監(jiān)督力度。要盡快制定和修改《選舉條例》、《組織條例》、《監(jiān)督條例》和《人大議事規(guī)則》等法規(guī)規(guī)章，完善重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法，以提高監(jiān)督實(shí)效。

（二）推進(jìn)以社區(qū)民主選舉和民主治理為重點(diǎn)的基層民主

城市社區(qū)是城市社會的基石，社區(qū)居委會民主自治制度是中國特色社會主義基本政治制度之一?！渡钲诰C合配套改革總體方案》提出要擴(kuò)大并規(guī)范社區(qū)居民參與社區(qū)管理的方式和渠道，加強(qiáng)基層民主建設(shè)。因此，進(jìn)一步推進(jìn)深圳民主法治建設(shè)，應(yīng)把社區(qū)民主選舉和民主治理放到重要位置，大力推進(jìn)社區(qū)基層民主的制度化水平。具體思路是：全面推行社區(qū)居委會直選制度、擴(kuò)大基層黨組織負(fù)責(zé)人直選范圍以及公推直選制度；完善商品住宅區(qū)業(yè)主委員會選舉制度；擴(kuò)大社區(qū)居民參與社區(qū)決策的途徑、方式及制度安排；推進(jìn)社會組織參與社區(qū)治理的方式和制度安排等。當(dāng)前，深圳在現(xiàn)有社區(qū)居委會民主自治基礎(chǔ)上，深入探索如何充分發(fā)揮社區(qū)居委會功能和作用的工作機(jī)制十分必要，要創(chuàng)新社區(qū)人大代表工作方式和相關(guān)配套制度。擴(kuò)大人大代表工作站的全市覆蓋范圍，推動人大代表進(jìn)社區(qū)活動。要在《深圳市社區(qū)建設(shè)工作試行辦法》、《深圳市社區(qū)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定的基礎(chǔ)上，盡快出臺社區(qū)建設(shè)的基本法——《深圳市社區(qū)建設(shè)條例》，以明確政府、社區(qū)和社會的權(quán)利義務(wù)與法律責(zé)任，有效規(guī)制社區(qū)工作站、居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)管理公司等社區(qū)組織的關(guān)系，強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)的法律剛性。

（三）完善建設(shè)法治政府的配套立法

一是完善深圳的行政立法。首先，為配合當(dāng)前行政管理體制改革的進(jìn)一步深入，應(yīng)盡快制定《深圳行政機(jī)關(guān)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等，規(guī)范和指導(dǎo)各級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理。其次，深圳應(yīng)根據(jù)《公務(wù)員法》的立法精神、原則和內(nèi)容，盡快制定配套立法，如公務(wù)員的分類管理?xiàng)l例、工資條例、懲戒條例、退休條例、錄用條例、回避條例、辭職辭退條例、問責(zé)條例等。最后，完善《政府信息公開條例》的配套立法，使政務(wù)公開規(guī)范化和法治化。

二是借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善深圳市的街道綜合執(zhí)法體制。制定《深圳市綜合執(zhí)法條例》，明晰綜合執(zhí)法的范圍與事權(quán)劃分。明確街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主體法律地位、職責(zé)的確定與調(diào)整、執(zhí)法權(quán)限、部門協(xié)調(diào)機(jī)制等，建立健全綜合執(zhí)法監(jiān)督考核體系。

三是完善和落實(shí)《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》?！吨笜?biāo)體系》共設(shè)置12個大項(xiàng)、44個子項(xiàng)、225個細(xì)項(xiàng)，作為深圳今后幾年法治政府建設(shè)的重點(diǎn)和考評指標(biāo)。目前要對各項(xiàng)具體行政行為的指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化和量化，嚴(yán)格考評與問責(zé)體系，以提高行政機(jī)關(guān)工作人員的依法行政能力。

四是完善行政問責(zé)的制度體系。制定《深圳市行政問責(zé)條例》，進(jìn)一步完善《深圳市人民政府關(guān)于健全行政責(zé)任體系加強(qiáng)行政執(zhí)行力建設(shè)的實(shí)施意見》及六個配套文件，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)用到哪里，監(jiān)督就到哪里。切實(shí)加強(qiáng)責(zé)任追究，保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。

（四）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)深圳司法體制改革

一是要按照新時期中央對政法工作提出的新任務(wù)、新要求，進(jìn)一步加強(qiáng)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定與完善《中共深圳市委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)政法工作的決定》、《進(jìn)一步加強(qiáng)深圳市人民法院、人民檢察院工作的若干意見》等文件。二是全面推進(jìn)司法系統(tǒng)的職業(yè)化、專業(yè)化改革，制定與完善《深圳市人民法院、人民檢察院職業(yè)化改革實(shí)施辦法》。三是制定與完善《深圳市人民陪審員工作條例》、《深圳市人民監(jiān)督員工作條例》，大力推進(jìn)司法公正。四是加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，制定與完善《深圳市人民代表大會對司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的若干辦法》，落實(shí)執(zhí)法巡視制度。五是完善深圳市司法調(diào)解機(jī)制，擴(kuò)大司法援助的覆蓋面，全面推進(jìn)輕微刑事案件快速處理機(jī)制，大力推進(jìn)司法為民。

（五）深入探索擴(kuò)大黨內(nèi)民主的多種實(shí)現(xiàn)形式

“以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧”——十七大報告的這一導(dǎo)向性論述，指出了實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義民主政治的基本路徑。黨內(nèi)民主的發(fā)展，對于深圳民主政治建設(shè)具有根本性、全局性的影響。

全面實(shí)行區(qū)級黨的代表大會常任制。在“寶安”模式的基礎(chǔ)上，研究制定深圳市關(guān)于實(shí)行黨代表大會代表任期制的相關(guān)配套文件，在深圳區(qū)級實(shí)行黨的代表大會年會制，進(jìn)一步拓寬黨代會閉會期間黨代表發(fā)揮作用的途徑和渠道。構(gòu)建黨代會（年會）作為最高決策和監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，使代表大會成為黨內(nèi)充分有效的權(quán)力機(jī)關(guān)和民主載體，提高決策的科學(xué)化、民主化水平。以改善黨代表組成結(jié)構(gòu)和參與能力為著力點(diǎn)，推行黨代表大會代表任期制度。

建立健全選舉機(jī)制，提高選人用人公信度。以擴(kuò)大差額選舉為手段，改革和完善黨內(nèi)選舉制度，使黨內(nèi)選舉更好地體現(xiàn)選舉人的意志，進(jìn)一步增強(qiáng)黨的生機(jī)和活力。主要思路一是完善《深圳市基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員公推直選暫行辦法》，在全市各類機(jī)關(guān)黨組織、社區(qū)黨組織和“兩新”組織黨組織換屆選舉中全面推行公推直選，逐步提高事業(yè)單位、國有企業(yè)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子公推直選比例。二是在黨代表選舉方面要改進(jìn)黨代表提名方式和選舉辦法，逐步擴(kuò)大公推直選試點(diǎn)范圍，把黨代表的提名權(quán)、選舉權(quán)直接交給廣大黨員，條件成熟后試行黨代表任期制下的黨代表直選制。進(jìn)一步改善黨代表構(gòu)成，適當(dāng)減少領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，增加基層和一線代表比例，擴(kuò)大代表覆蓋面，確保代表構(gòu)成具有廣泛性和堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。三是在一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上尋求新突破。如制定《規(guī)范市管局級領(lǐng)導(dǎo)干部初始提名辦法（試行）》，合理界定提名主體、嚴(yán)格程序、明確責(zé)任，使提名工作公開透明、陽光操作，增強(qiáng)選人用人公信度。

結(jié)束語

在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年的歷史節(jié)點(diǎn)上，汪洋書記在省委全會上給深圳出的“三道題”，拷問著深圳人的智慧和勇氣。通過對30年深圳民主政治建設(shè)的回顧與前瞻，應(yīng)該是破解三道題中的重要內(nèi)容之一。深圳將在黨的十七大精神和中央確定的政治體制改革基本原則的框架下，認(rèn)真落實(shí)《綱要》和《深圳綜合配套改革總體方案》精神，在建設(shè)“一區(qū)四市”的進(jìn)程中，樹立世界眼光、瞄準(zhǔn)世界一流，以非凡的膽識突破制約政治發(fā)展的體制機(jī)制性障礙，將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)打造成為中國民主政治建設(shè)的示范區(qū)。

注釋：

①陳家喜、黃衛(wèi)平：《深圳基層民主發(fā)展的回顧與總結(jié)》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2009年第1期。

②胡謀、熊哲文：《面對選舉，選民能做什么？》，人民網(wǎng)，2003年12月8日。

③熊哲文：《法治視野中的經(jīng)濟(jì)特區(qū)》，法律出版社，2006年5月版。

④初陽：《改革開放30年來中國社會主義民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和面臨的挑戰(zhàn)》，人民網(wǎng)，2008年10月15日。

（作者：深圳市委黨校法學(xué)教研部副主任、研究員）