少數(shù)民族優(yōu)惠政策探析

張 銳

(文山學(xué)院社會科學(xué)研究部,云南文山 663000)

當(dāng)今世界有大小 2000多個民族,民族國家只有

200多個,僅占世界各民族總數(shù)的 10%左右,而絕大多數(shù)民族則處于多民族的國家形態(tài)當(dāng)中。在統(tǒng)一的多民族國家中,世界各國政府都面臨著這樣一個重大的現(xiàn)實(shí)問題,即如何使各具不同語言、宗教、習(xí)俗、傳統(tǒng)的各民族有效地保持和發(fā)展文化傳統(tǒng)和民族特性,特別是使少數(shù)民族的基本權(quán)利和自由得到充分保障。自改革開放以來,特別是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,少數(shù)民族地區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)水平得到了不斷提高,從而使得我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策的實(shí)施出現(xiàn)了一些新問題、新矛盾,這就需結(jié)合當(dāng)前實(shí)際對少數(shù)民族優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整和完善,以解決當(dāng)前的問題和矛盾。

一、我國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策

我國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策是在民族平等的社會主義民族關(guān)系基本原則下,針對少數(shù)民族社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后,本身無力實(shí)現(xiàn)國家法律所賦予的各項(xiàng)權(quán)利的現(xiàn)狀,在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展等方面所給予的幫助及其優(yōu)惠。[1]而在國際法的視野中,民族優(yōu)惠政策實(shí)際上可以被視為針對少數(shù)人的特殊權(quán)利,它“可以定義為,提供適當(dāng)方法,包括差別待遇,以使少數(shù)人有別于人口大多數(shù)的特征和傳統(tǒng)得以保留”[2](P309)。

我國目前實(shí)施的少數(shù)民族優(yōu)惠政策主要是集體性優(yōu)惠政策,政策的內(nèi)容涉及教育、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、計(jì)劃生育、干部任命等諸多方面。在教育方面,我國實(shí)施的優(yōu)惠政策具有普遍性的特點(diǎn),即不同地區(qū)、不同民族、不同階層的少數(shù)民族學(xué)生都可以享受到教育優(yōu)惠。例如,在《2008年普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》中,邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)的少數(shù)民族考生可以降低 20分以內(nèi)的錄取分?jǐn)?shù)線;散居在漢族地區(qū)的少數(shù)民族考生,在與漢族考生同等條件下,優(yōu)先錄取?？梢?享受優(yōu)惠的基本條件是以民族來劃分的,即只要具有少數(shù)民族身份,就可以享受優(yōu)惠。在經(jīng)濟(jì)方面也有很多的優(yōu)惠政策,比如,國家優(yōu)先在民族自治地方安排資源開發(fā)和深加工項(xiàng)目,征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先安排在民族自治地方,建立對民族自治地方的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。①又如,對民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)貸款利率的優(yōu)惠政策。各國有商業(yè)銀行對民族貿(mào)易和民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的正常流動資金貸款利率實(shí)行比正常的一年期流動資金貸款基準(zhǔn)利率低 2.88個百分點(diǎn)的優(yōu)惠利率政策。②由此可見,從制度安排上來講,國家對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策是涉及多個領(lǐng)域的。

二、實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)原因

(一)實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的理論依據(jù)

實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的理論依據(jù)主要是民族平等的觀念。民族平等是馬克思主義民族觀的一個根本原則,也是黨和國家制定民族政策的一項(xiàng)總原則。民族平等是一個歷史性觀念,它引申了一般的平等觀念。我國的民族平等主張直接來源于馬克思主義的民族平等觀,其基本含義有三: (1)作為權(quán)利主體的各民族不論人口多少、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度高低、風(fēng)俗習(xí)慣異同,都在社會生活的一切方面,同等地依法享有相同的權(quán)利,履行相同的義務(wù),具有同等的社會地位。(2)作為法律客體的各民族的權(quán)利和義務(wù)都受到同等對待和保護(hù),對違法行為一律依法予以追究。(3)在社會生活中對少數(shù)民族的權(quán)利在一些方面實(shí)行特殊保護(hù),特別是在發(fā)展方面給予特殊幫助。[3]

列寧也曾說過:“首先通過革命實(shí)現(xiàn)各民族在法律上的平等,然后在社會主義制度下通過對于少數(shù)民族的各項(xiàng)優(yōu)惠政策,逐步實(shí)現(xiàn)各民族在事實(shí)上的平等?！盵4](P102-103)毛澤東在 1954年憲法的說明中指出:“少數(shù)民族問題,它有共同性,也有特殊性。共同的就適用共同的條文,特殊的就適用特殊的條文。”[5](P709)所謂共同性,就是少數(shù)民族和其他公民一樣依法享有平等的政治、經(jīng)濟(jì)和公民權(quán)利;而特殊性,就是考慮到少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的滯后性以及在語言文字、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和與國家主體民族相比較的特殊性。

另外,對實(shí)施優(yōu)惠政策的理論依據(jù)還應(yīng)從歷史原因進(jìn)行考察。我國在建國前,在民族歧視和民族壓迫的制度下,許多少數(shù)民族沒有平等可言,甚至有些少數(shù)民族地區(qū)的地名也帶有民族歧視和壓迫的含義,再加之自然環(huán)境等因素的影響,很大程度限制了少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展。建國后,我國的發(fā)展遵循:“允許一部分地區(qū)、一部分人先富起來,以先富帶動后富,整個社會走向共同富裕?！边@可以說是社會主義發(fā)展的客觀必然,更體現(xiàn)了黨和國家的方針政策。而為了更好更快地實(shí)現(xiàn)共同富裕,就有必要對落后的少數(shù)民族地區(qū)作出傾斜性的照顧扶持,以期實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。這樣的制度安排和政策優(yōu)惠并不構(gòu)成對處于多數(shù)和經(jīng)濟(jì)文化領(lǐng)先地位者的“反向歧視”。[6]

中國目前的少數(shù)民族優(yōu)惠政策是在尊重民族文化差異和重視民族發(fā)展差距的前提下,以群體平等為基礎(chǔ)的,這是由中國國情決定的,也符合現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)民族平等的需要。

(二)實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的現(xiàn)實(shí)原因

實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策的現(xiàn)實(shí)原因主要在于:第一,民族地區(qū)的整體發(fā)展滯后。和漢族地區(qū)相比,我國少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展表現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)性差異。因?yàn)槭芴厥獾淖匀?、社會、?jīng)濟(jì)環(huán)境的制約,致使少數(shù)民族地區(qū)在教育、文化、就業(yè)等方面的發(fā)展水平都相對低于漢族地區(qū)。第二,對族群關(guān)系的一種整體分析和思考。自近代以來特別是清末以來,中國民族關(guān)系呈現(xiàn)出緊張態(tài)勢。因此,作為一個統(tǒng)一的多民族國家,應(yīng)該立足民族關(guān)系實(shí)際,積極制定民族政策,引導(dǎo)民族關(guān)系的和諧發(fā)展,把實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié),促進(jìn)各民族共同發(fā)展納入制度范疇。第三,加快少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。根據(jù)黨的十七大、十七屆三中全會精神及國務(wù)院執(zhí)行民族區(qū)域自治法的規(guī)定:必須解決少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展困難,幫助少數(shù)民族地區(qū)改善發(fā)展條件,縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距,努力開創(chuàng)各民族和睦共處、和諧發(fā)展的新局面。

綜上所述,無論是對實(shí)施優(yōu)惠政策的理論依據(jù)進(jìn)行審視,還是對實(shí)施的現(xiàn)實(shí)原因進(jìn)行考察,都可以看出,這項(xiàng)政策的制定與實(shí)施對少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。

三、對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的反思與調(diào)整

(一)對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的反思

實(shí)踐證明,我國的少數(shù)民族優(yōu)惠政策自實(shí)施以來起到的積極作用是極為明顯的:從政治方面看,它有利于民族團(tuán)結(jié),維護(hù)族群關(guān)系的和諧穩(wěn)定;從經(jīng)濟(jì)方面看,它有利于提高少數(shù)民族的整體素質(zhì),促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展,縮小少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距;從文化方面看,它不僅保持了少數(shù)民族的文化多樣性,更是加強(qiáng)了民族之間的文化交流。當(dāng)然,少數(shù)民族優(yōu)惠政策的制定及實(shí)施應(yīng)隨著社會、政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及人們價值觀等的變化而發(fā)展變化。近年來,隨著社會經(jīng)濟(jì)、文化水平的提高以及民族間流動的加強(qiáng),優(yōu)惠政策帶來的問題日漸突出,受到社會公眾以及相關(guān)利益群體的高度關(guān)注。

目前,關(guān)于少數(shù)民族優(yōu)惠政策存在的問題主要是:第一,優(yōu)惠政策的指向?qū)ο蟠嬖凇耙坏肚小爆F(xiàn)象,目前一些少數(shù)民族的向上流動加強(qiáng),社會經(jīng)濟(jì)、文化水平得到了很大提高,對少數(shù)民族不加區(qū)分地予以照顧受到了廣泛質(zhì)疑。第二,應(yīng)該依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來制定優(yōu)惠政策。制定標(biāo)準(zhǔn)如若不當(dāng),不僅會使?jié)h族產(chǎn)生不滿,更會增加不同少數(shù)民族之間的矛盾,催生一些少數(shù)民族的不公平感。第三,優(yōu)惠政策在實(shí)踐中往往被異化。近幾年頻繁出現(xiàn)的篡改民族身份問題,招致了罵聲連連。如果把優(yōu)惠政策解讀成為國家給少數(shù)民族的 “好處”,但控制分配這些“好處”的就往往不是少數(shù)民族本身,這里既滋生了分配者的腐敗,更加劇了民族間的不和諧。

(二)對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的調(diào)整

少數(shù)民族優(yōu)惠政策是我國處理民族關(guān)系的重要政策,是最終實(shí)現(xiàn)民族平等與共同發(fā)展的主要載體。目前,族群間發(fā)展的不平衡還將長期存在,因此優(yōu)惠政策在一段時期內(nèi)的存在還是必要的和有積極作用的。針對優(yōu)惠政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題,主要是結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況作出調(diào)整和完善。

1.受惠對象的轉(zhuǎn)型——從普遍優(yōu)惠到分層優(yōu)惠

前已述及,目前我國針對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策具有普遍性特點(diǎn),但應(yīng)當(dāng)看到,實(shí)行優(yōu)惠的基礎(chǔ)是基于個人因素引起的個別性差異,此時若對所有人實(shí)行相同待遇,反而會顯失公平。隨著社會的發(fā)展,少數(shù)民族受惠群體在價值取向和自身發(fā)展上發(fā)生了變化,民族差異在橫向 (民族之間)和縱向 (單個民族內(nèi)部)上也發(fā)生了變化,社會分層和資源配置面臨著重新組合和分配。因此,應(yīng)建立和完善民族地區(qū)和非民族地區(qū)的教育資源配置的平衡體系。[7]例如,根據(jù) 2000年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),我國個別民族接受過高等教育的人口占到了該民族總?cè)丝诘?13.8%,而該比例在一些民族僅為 0.2%和 0.4%。[8](P508)可見,較大的差距也體現(xiàn)在各個民族間,如果對所有的少數(shù)民族實(shí)施相同的優(yōu)惠政策明顯也是不妥的。因此,優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)民族、地區(qū)、階段等因素進(jìn)行層級的劃分,以區(qū)分出不同的優(yōu)惠等級,實(shí)行分層優(yōu)惠。

2.樹立正確的價值取向

隨著社會的不斷發(fā)展和族群間融合的程度日益加深,人們對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的價值取向也有了不斷深化的認(rèn)識。因此,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下確立正確的價值取向,對少數(shù)民族優(yōu)惠政策的調(diào)整將有著重要的指導(dǎo)意義。在我們看來,應(yīng)該堅(jiān)持個體公平與群體公平相統(tǒng)一的少數(shù)民族優(yōu)惠政策的價值取向。正如馬戎教授所言:“要區(qū)別開族群整體性的結(jié)構(gòu)性差異和個人因素引起的個別性差異。”[9](P22)少數(shù)民族優(yōu)惠政策應(yīng)在尊重民族差異的前提下,以群體公平為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)整,既要考慮少數(shù)民族內(nèi)部的個體公平,又要考慮不同少數(shù)民族之間以及整個中華民族的群體公平,堅(jiān)持個體公平與群體公平的統(tǒng)一。

3.針對實(shí)施效果來調(diào)整優(yōu)惠政策

優(yōu)惠政策應(yīng)該是以實(shí)現(xiàn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)與共同繁榮發(fā)展為最終目標(biāo)。在此,優(yōu)惠政策實(shí)施的效果便成為一個重要的評判依據(jù)。正如齊美爾指出的,救濟(jì)窮人的意義就在于能夠盡可能延緩解決社會分化的某些極端現(xiàn)象,以便讓那種社會結(jié)構(gòu)能夠繼續(xù)建立在社會分化的基礎(chǔ)之上。[10](P383)對于中國來說,民族政策的意義不僅在于可以延緩社會分化的極端現(xiàn)象、維持社會結(jié)構(gòu),更是為了實(shí)現(xiàn)各民族真正的平等和民族間的共同繁榮發(fā)展?？偟膩碚f,隨著社會發(fā)展和族群間的融合加強(qiáng),優(yōu)惠政策實(shí)施的效果是明顯的,既保障了少數(shù)民族個體在權(quán)利自由方面的發(fā)展,也促進(jìn)了少數(shù)民族在社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)整體上的進(jìn)步。由此可見,從實(shí)施效果來評價民族優(yōu)惠政策并進(jìn)而進(jìn)行調(diào)整是我們所必須正視的,也是最有意義的。

注 釋:

① 國務(wù)院令第 435號,國務(wù)院實(shí)施《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》若干規(guī)定。

② 銀發(fā)〔2006〕315號,中國人民銀行關(guān)于“十一五”期間民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)貸款利率有關(guān)事宜的通知。

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