行政訴訟調(diào)解制度構(gòu)建探討

陳 娟

(皖西學(xué)院政法系,安徽六安237012)

行政訴訟調(diào)解制度構(gòu)建探討

陳 娟

(皖西學(xué)院政法系,安徽六安237012)

和諧社會視野下行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建與創(chuàng)新,應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,立足中國國情,從基本原則、啟動者、適用范圍、法律效力、救濟(jì)措施等方面全面推進(jìn)。行政訴訟調(diào)解應(yīng)基于自愿和合法原則,由雙方當(dāng)事人合意而啟動,由法官居中主持,依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有終結(jié)訴訟的效力。當(dāng)然,對于無效和可撤銷的調(diào)解協(xié)議也應(yīng)當(dāng)提供必要的救濟(jì)。

和諧社會;行政訴訟調(diào)解;制度構(gòu)建

行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中由法官主持,原被告基于自愿和合意在不違法的前提下就訴訟標(biāo)的達(dá)成協(xié)議,從而終結(jié)訴訟的活動。近年來,行政訴訟調(diào)解問題成為行政訴訟法學(xué)理論和行政審判實(shí)踐的熱點(diǎn)問題,特別是和諧社會理念的提出,行政訴訟調(diào)解問題更引起人們高度關(guān)注。隨著研究的廣泛深入,對此問題應(yīng)不限于單純的理論論證,而應(yīng)當(dāng)把更多的精力放在具體制度構(gòu)建上。筆者在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,立足中國國情,擬從基本原則、適用范圍、法律效力、救濟(jì)措施等方面提出初步構(gòu)想。

一、行政訴訟調(diào)解應(yīng)遵循的基本原則

調(diào)解的基本原則貫穿于整個調(diào)解活動始終,它是法院和各方當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)遵守,調(diào)解活動順利進(jìn)行,調(diào)解協(xié)議發(fā)生法律效力的重要保障。學(xué)界關(guān)于行政訴訟調(diào)解原則的論述并不多,公認(rèn)的原則是自愿和合法原則。

在行政訴訟中,調(diào)解的自愿原則包含兩層含義:其一是調(diào)解利用上的自愿性,即程序上的自愿。只有雙方當(dāng)事人都同意采用調(diào)解方式解決爭議,調(diào)解程序才得以啟動。在整個調(diào)解過程中,自愿性始終伴隨著當(dāng)事人,一旦不再自愿,當(dāng)事人可以隨時退出調(diào)解。實(shí)踐中,人民法院可以提出調(diào)解建議,但調(diào)解的啟動應(yīng)充分尊重行政主體與相對人的意愿,人民法院不得強(qiáng)迫任何一方接受調(diào)解。其二是是否達(dá)成以及達(dá)成何種協(xié)議上的自愿性,即實(shí)體上的自愿。任何調(diào)解協(xié)議的達(dá)成,均需得到當(dāng)事人的認(rèn)同。即便調(diào)解人提出的調(diào)解方案完全正確、合法,也不能強(qiáng)迫當(dāng)事人接受。該協(xié)議對當(dāng)事人和法院均有約束力,一旦當(dāng)事人在根據(jù)該協(xié)議做成的調(diào)解筆錄上簽字,則其發(fā)生同生效判決相同的效力,不得隨意反悔;另一方面,只要當(dāng)事人的協(xié)議內(nèi)容不違反禁止性規(guī)定,不損害公共利益或他人利益,法院不得隨意否定當(dāng)事人的調(diào)解協(xié)議,調(diào)解發(fā)生終結(jié)訴訟并解決糾紛的法律效力。

行政訴訟調(diào)解的合法原則指的是:(一)調(diào)解的程序必須合法;(二)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體法的規(guī)定。調(diào)解必須在法律的框架內(nèi)進(jìn)行,通過協(xié)調(diào)解決行政爭議,并不是放棄對行政行為的合法性審查,而是要在查明事實(shí)、分清是非,不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下做好協(xié)調(diào)工作,否則,即違背了行政訴訟的初衷。

二、行政訴訟調(diào)解的啟動者

有的學(xué)者主張行政訴訟調(diào)解只能由原告提出,理由是行政訴訟的性質(zhì)決定了起訴的主體只能是行政相對人一方,相應(yīng)地,行政訴訟中調(diào)解的申請人也應(yīng)限于行政相對人。如果允許行政機(jī)關(guān)申請調(diào)解,則可能出現(xiàn)采取非法手段強(qiáng)迫行政相對人接受調(diào)解的情況。而將申請調(diào)解的權(quán)利賦予相對人,很顯然對行政機(jī)關(guān)毫無影響,行政相對人提出調(diào)解,行政機(jī)關(guān)最多不予接受而轉(zhuǎn)入審判,沒有必要去逼迫相對人放棄調(diào)解,因?yàn)槟菢幼龅慕Y(jié)果仍然是進(jìn)入審判,如此就可以最大限度地減少這種脅迫調(diào)解的現(xiàn)象[1]。而筆者認(rèn)為,行政訴訟調(diào)解是一種不同于行政訴訟的糾紛解決方式,更強(qiáng)調(diào)雙方的自愿和合意,只要雙方同意通過調(diào)解解決爭議,誰先提出調(diào)解建議不應(yīng)有所限制。再者,行政訴訟調(diào)解適用于行政訴訟程序,我國法律明確規(guī)定只有原告可以提起行政訴訟,這意味著在是否啟動訴訟程序解決爭議的問題上原告已行使過選擇權(quán),因此,行政訴訟調(diào)解的啟動不限于原告,被告提出經(jīng)原告同意同樣可以適用,在必要和可能時,法官也可以提出糾紛解決的方案供當(dāng)事人協(xié)商討論。只不過在具體操作中可以對法官的建議權(quán)做相應(yīng)限制。

與調(diào)解的啟動相關(guān)聯(lián)的還有第三人的介入問題。在行政訴訟調(diào)解過程中,極有可能涉及第三人的利益。在這種情況下,法院應(yīng)將調(diào)解的事項(xiàng)告知第三人,第三人可依申請或由法官依職權(quán)通知其參加到調(diào)解中來,在調(diào)解過程中,第三人有權(quán)充分表達(dá)自己的權(quán)利要求,以此來維護(hù)自己的合法利益。

此外,行政訴訟調(diào)解啟動的效力問題也是構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度需要考慮的。行政訴訟調(diào)解一旦啟動,就具有中止原訴訟程序的效力,調(diào)解期限不計(jì)入辦案期限內(nèi)。只有調(diào)解無法達(dá)成協(xié)議或者未能通過法院的審查的情況下,原訴訟程序才繼續(xù)進(jìn)行。

三、行政訴訟調(diào)解的適用范圍

行政訴訟調(diào)解有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益,節(jié)約成本,提高效率,但并非所有的行政訴訟案件都可以適用調(diào)解,目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)是行政訴訟調(diào)解的前提條件是當(dāng)事人尤其是行政主體對該公權(quán)力的行使具有處分權(quán)。誠然,行政訴訟中,由于一方當(dāng)事人是行使國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān),依法行政原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分其行政權(quán)力,這決定了行政訴訟的調(diào)解與當(dāng)事人自由處分實(shí)體權(quán)利的民事訴訟調(diào)解存在明顯區(qū)別,行政機(jī)關(guān)具有一定的處分權(quán)(自由裁量權(quán))是行政訴訟案件能否適用調(diào)解非常關(guān)鍵的考量因素,但絕不是唯一條件。筆者認(rèn)為,行政訴訟調(diào)解的適用范圍還與行政訴訟的受案范圍密切相關(guān)。目前,我國行政訴訟的受案范圍還很有限,行政合同、行政指導(dǎo)、行政補(bǔ)償?shù)刃袨檫€沒有納入行政訴訟的受案范圍,對這些行為的救濟(jì)也很有限,這造成了法院對這些行為進(jìn)行調(diào)解的障礙,事實(shí)上這些行為也有適用調(diào)解的余地[2]。此外,按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,法院只能對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,合理性審查還沒有被納入行政訴訟審查范圍,行政訴訟調(diào)解的適用以行政機(jī)關(guān)是否享有自由裁量權(quán)為前提在邏輯上是存在問題的。因此,“行政訴訟中法院促成原被告雙方‘和解’是否合法并不必然取決于被告是否享有自由裁量權(quán),而是取決于被告用以換取‘和解’的‘妥協(xié)’或‘讓步’是否合法,是否在被告的法定權(quán)限之內(nèi)”[3]。

行政訴訟調(diào)解適用范圍的確定,有待于對行政訴訟制度的全面研究,有待于相關(guān)法律法規(guī)的完善。基于上述理由,筆者在此不會具體列舉哪些案件可以適用調(diào)解,而是試圖通過概括歸納出行政訴訟適用調(diào)解的條件——在被訴的行政行為屬于行政訴訟受案范圍的前提下,行政訴訟調(diào)解的適用必須同時滿足以下兩個條件:第一,被訴行政行為僅涉及一般違法或是稍有瑕疵,對于無效或其他嚴(yán)重違法行為,由于其自始不發(fā)生效力則不可調(diào)解,否則會損害公共利益;第二,被告的“妥協(xié)”或“讓步”合法,在被告的法定權(quán)限之內(nèi),這一點(diǎn)有待實(shí)務(wù)中法官針對具體案件予以判定。

四、行政訴訟調(diào)解的模式及其適用階段

目前,在理論界,對法院調(diào)解的基本模式,主要有四種學(xué)說:一是調(diào)審合一說,即同一案件在同一程序里調(diào)解和判決并行運(yùn)行,沒有與審判截然分開的專門的調(diào)解程序;二是調(diào)解分離說,即將法院調(diào)解從審判程序中分離出來,作為解決糾紛的另一種訴訟方式。根據(jù)調(diào)解所處的位置不同,又可分為審前調(diào)解和庭上調(diào)解;三是調(diào)解分立說,即把法院調(diào)解納入獨(dú)立于訴訟程序外的調(diào)解程序,與審判并立。調(diào)解是訴訟程序的前置程序,案件不經(jīng)調(diào)解不得起訴,調(diào)解成立,調(diào)解協(xié)議具有生效判決的法律效力,調(diào)解不成立,則轉(zhuǎn)入訴訟程序,進(jìn)行審判;四是以訴訟和解代替法院調(diào)解說,這種觀點(diǎn)認(rèn)為,法院調(diào)解具有審理性質(zhì)和職權(quán)性,存在種種弊端,而訴訟和解可以彌補(bǔ)法院調(diào)解的缺陷,強(qiáng)化審判程序[4]。

與行政訴訟調(diào)解模式相對應(yīng),行政訴訟調(diào)解的適用階段也有如下學(xué)說:持調(diào)審合一說和以訴訟和解代替法院調(diào)解說的學(xué)者一般都主張調(diào)解的適用階段不應(yīng)有限制,在任何階段都可進(jìn)行,以便更好地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利。持調(diào)解分離說的學(xué)者會根據(jù)調(diào)解所處的位置不同分為審前調(diào)解和庭上調(diào)解兩種;調(diào)解分立說的學(xué)者無疑把調(diào)解的適用階段固定于審前,案件不經(jīng)調(diào)解不得起訴。

筆者較為贊同的是調(diào)審分離、庭上調(diào)解為主的模式,但鑒于我國目前的法治環(huán)境和行政訴訟調(diào)解尚處于探索階段的現(xiàn)實(shí),筆者建議對行政調(diào)解的適用階段作進(jìn)一步限制,即主要適用于法院對具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段,其理由:一、兩種不同性質(zhì)行為的程序上分離,避免了審判因?yàn)檎{(diào)解受到不良影響,防止審理行為出現(xiàn)瑕疵。分離模式下,調(diào)解的主持人一般不是案件主審法官。調(diào)解程序下的主持人或調(diào)解員,一般由當(dāng)事人選擇或者法院指定。如果調(diào)解沒有成功,在審理程序中的法官不會是主持調(diào)解的法官,能夠保持中立;二、案件經(jīng)過庭審,當(dāng)事人在法庭的主持下舉證、質(zhì)證、辯論,雙方信息溝通充分,更有利于協(xié)議的達(dá)成;三、行政訴訟與民事訴訟不同,合法性審查原則決定行政訴訟調(diào)解應(yīng)該建立在司法機(jī)關(guān)經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查、對行政行為合法性有了明確判斷的前提下。當(dāng)然,由于行政訴訟案件的復(fù)雜多樣性,也不能完全排除有些案件庭審前雙方在法院的努力下達(dá)成和解的可能性。

五、行政訴訟調(diào)解的效力及其法律救濟(jì)

在行政訴訟調(diào)解中,如果雙方當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議符合行政訴訟調(diào)解的適用范圍且不損害國家、集體或第三人的利益,該協(xié)議就具有終結(jié)訴訟的效力。至于通過什么形式終結(jié)訴訟,理論界卻存在較大的爭議。大體有兩種意見:第一種是突破行政訴訟法的現(xiàn)有規(guī)定,允許調(diào)解結(jié)案,將調(diào)解結(jié)案作為與裁判并列的法定結(jié)案方式;第二種是將原被告達(dá)成的調(diào)解協(xié)議作出筆錄,據(jù)此作為裁定撤訴結(jié)案的依據(jù)。準(zhǔn)許撤訴的裁定可以載明被告改變被訴具體行政行為的主要內(nèi)容及履行情況,并可以根據(jù)案件具體情況,在裁定理由中明確被訴具體行政行為全部或者部分不再執(zhí)行。目前,鑒于法律的禁止性規(guī)定,司法實(shí)踐中普遍采用的是第二種做法,但隨著行政訴訟調(diào)解制度在我國的確立,調(diào)解結(jié)案終將成為現(xiàn)實(shí)。

此外,有必要設(shè)立相應(yīng)的行政訴訟調(diào)解救濟(jì)規(guī)則。首先,對調(diào)解無效和可撤銷的情形作出明確的規(guī)定。合同法中關(guān)于合同無效及可撤銷的規(guī)定可以作為參考,但行政訴訟調(diào)解中牽涉到公共利益、國家利益致使調(diào)解無效及可撤銷的事由應(yīng)與民事合同有所區(qū)別;其次,賦予原告對無效或者可撤銷的調(diào)解協(xié)議的反悔權(quán)。反悔權(quán)是對當(dāng)事人合法權(quán)益予以救濟(jì)的一項(xiàng)重要途徑,但是處于優(yōu)勢地位的行政機(jī)關(guān)在行政訴訟調(diào)解中被脅迫、被欺詐的可能性較小,這種反悔權(quán)只限于原告行使;第三,原告如何實(shí)現(xiàn)這種救濟(jì)權(quán),是通過上訴來實(shí)現(xiàn),還是通過請求繼續(xù)審理,目前學(xué)術(shù)界存在分歧。筆者建議采用繼續(xù)審理的方式,并參考臺灣地區(qū)“行政訴訟法”的相關(guān)規(guī)定:和解有無效或得撤銷之原因者,當(dāng)事人得請求繼續(xù)審判。請求繼續(xù)審判,應(yīng)于三十日之不變期間內(nèi)為之。但無效或得撤銷之原因知悉在后者,自知悉時起算。和解成立后經(jīng)過三年者,不得請求繼續(xù)審判。但當(dāng)事人主張代理權(quán)有欠缺者,不在此限。

六、結(jié)語

行政訴訟調(diào)解是行政訴訟領(lǐng)域一種在法官的參與下合意式解決爭議、協(xié)調(diào)官民矛盾的新機(jī)制,但目前我國行政訴訟調(diào)解制度還處在探討階段,筆者不揣冒昧從基本原則、啟動者、適用范圍、法律效力、救濟(jì)措施等方面提出自己的初步構(gòu)想。這些制度設(shè)計(jì)上的考慮可以作為行政訴訟調(diào)解制度原則和規(guī)則的主干體系,許多具體細(xì)節(jié)和進(jìn)一步細(xì)化,還有待行政訴訟調(diào)解制度確立后,司法實(shí)踐的逐步發(fā)展和完善。

[1]陳誠.關(guān)于構(gòu)建我國行政訴訟調(diào)解制度的思考[J].社科縱橫,2004,(4):55-56.

[2]王星.行政訴訟中法院調(diào)解的適用范圍——以行政行為存在的法律狀態(tài)為角度[J].法制與社會,2006,(12):165 -166.

[3]金自寧.協(xié)調(diào)和解需先明確其合法性條件[N].法制日報(bào), 2007-04-22.

[4]朱?；?劉偉光.我國行政審判中調(diào)解制度的改革與完善[J].現(xiàn)代法學(xué),2002,(5):35-37.

On the Construction of an Administrative Litigation Mediation System

CHEN Juan
(Department of Politics and Law,West Anhui University,Lu’an237012,China)

Learned from the extra-territorial experiences and based on national conditions of China,it will be taken from the scopes of the basic principles,proposer,scope,legal effect,relief measures in order to construct and innovate an administrative litigation mediation system under the vision of harmonious society.In according with reconciliation agreement,administrative litigation mediation should be reached in conciliation proceedings with the end effect,based on voluntary and legal principles,started by both parties agreement,presided by the judge in the middle.It is necessary to provide the relief in accordance with null&void and revocable reconciliation agreement.

harmonious society;administrative litigation mediation;system construction

D915.1

A

1009-9735(2010)03-0082-03

2010-03-31

安徽省教育廳人文社科一般項(xiàng)目(2008SK270)。

陳娟(1978-),女,湖北武漢人,皖西學(xué)院政法系講師,碩士,研究方向:憲法與行政法。