改革開放以來的長江港口體制機制改革

羅詩剛

(交通運輸部長江航務(wù)管理局,湖北 武漢 430014)

長江港口的體制機制改革,為長江港口業(yè)的繁興創(chuàng)造了良好條件,總結(jié)整理改革開放以來的這方面經(jīng)驗,對長江港口業(yè)的持續(xù)發(fā)展有積極意義。

一

長江港口自改革開放以來,共進行了三次比較大的體制改革。第一次是在 1984年,此前長江港口的管理體制是政府部門直接通過計劃,組織港口企業(yè)進行運輸生產(chǎn)。整個長江航運管理是托拉斯體制,按政企合一運作,長江干線港口由當(dāng)時的交通部長江航運管理局直接管理。

1984年,根據(jù)國務(wù)院批轉(zhuǎn)交通部的《關(guān)于長江航運體制改革方案的通知》(國發(fā)[1983]50號文件),長江港口進行了第一次港口體制改革,實行港航分管,把原長江航運管理局一分為二。其中長江航運企業(yè)部分成立長江輪船總公司,下設(shè)若干輪船公司,實行獨立核算。行政部分組建長江航務(wù)管理局,作為交通部派出機構(gòu),統(tǒng)一負責(zé)長江干線的航政、港政、航道管理、發(fā)展規(guī)劃等。長江干線港口由長江航務(wù)管理局代表當(dāng)時的交通部直接管理,初步實行了將長江航運政企分開,為長江航運走向市場經(jīng)濟邁出了第一步。

在第二次長江港口體制改革中,長江干線港口實行中央與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo),以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。因當(dāng)時的地方政府財力有限,不可能有大量資金投入港口建設(shè),港口建設(shè)等投資渠道仍以中央財政為主。這一管理體制對當(dāng)時港口的發(fā)展起到了較大的促進作用,同時也調(diào)動了地方政府建設(shè)和發(fā)展港口的積極性。

第三次長江港口體制改革是在 2002年至2005年,這次改革是根據(jù)國務(wù)院 [2001]91號文件進行的。原中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)的長江港口,改為全部下放給當(dāng)?shù)氐牡胤秸芾?。港口下放?原則上交由港口所在城市人民政府管理。按照一城一港一政的原則,實現(xiàn)政企分開,統(tǒng)一行政管理。原雙重領(lǐng)導(dǎo)的港口不再承擔(dān)行政管理職能,并按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,深化企業(yè)內(nèi)部改革,成為自主經(jīng)營,自負盈虧的法人實體。這種港口管理模式是符合國際慣例的,也符合市場經(jīng)濟的原則。

長江港口管理體制第三次改革,中央把長江干線 25個港口的管轄權(quán)下放給地方政府,并且實現(xiàn)政企分開。行政部分完全交由地方政府的港口行政管理部門,企業(yè)部分則劃歸港口生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)管理,由企業(yè)按照市場經(jīng)濟的原則負責(zé)港口的開發(fā)和運營,完全改變了過去各地港務(wù)管理局既管行政又管企業(yè)經(jīng)營的體制。

隨著權(quán)力的下放,港口企業(yè)按現(xiàn)代企業(yè)制度進行了改造,長江港口企業(yè)呈現(xiàn)大型化、集團化、民營化的發(fā)展新趨勢。重慶、蕪湖、南京港拿出優(yōu)良資產(chǎn)組建股份制公司。武漢、九江、安慶與上海集裝箱公司合作,分別成立集裝箱股份有限公司。其他港口如黃石、宜昌、馬鞍山也進行了不同形式的企業(yè)改制工作,使港口企業(yè)抗風(fēng)險能力有所提高。與此同時,長江港口民營化進程也有突破性進展,如江陰港和泰州港將本港國有資產(chǎn)賣給該港廣大職工,組建了民營化的有限責(zé)任公司;湖北公安港將國有資產(chǎn)全部賣給該港職工,重新組建了民營湖北通達有限責(zé)任公司,該公司除港口業(yè)務(wù)外,經(jīng)當(dāng)?shù)卣疁试S還經(jīng)營與港區(qū)相聯(lián)的陸上交通運輸業(yè)務(wù)。

二

根據(jù)中央的指示精神和沿江各地方政府的要求,長江港口逐步進行對外開放。第一步先對遠洋國輪開放,第二步對外輪開放。長江港口對外開港的時間,大體上是由東至西逐步推進的。南京港率先開辦國輪的外貿(mào)運輸業(yè)務(wù),向航行在世界各大洋的中國籍船舶開放。之后,隨著我國改革開放政策的進一步深入,長江港口逐步向外國籍船舶開放。張家港是長江第一個對外籍輪船開放的口岸。1983年 5月 7日,懸掛馬拿馬國旗的“日本商人號”貨輪,在我國領(lǐng)航員引導(dǎo)下,裝載木材 1.1萬立方米,靠泊張家港外貿(mào)碼頭,是長江口岸接待的第一艘外國籍船舶。之后,長江上的對外輪開放港口從下游的南通港一直延伸至上游的重慶港。

到 2009年底,長江干線對外開放港口 (一類口岸,對遠洋外輪開放的港口)共 20個。即:太倉、南通、常熟、張家港、江陰、泰州、鎮(zhèn)江、揚州、南京、馬鞍山、蕪湖、銅陵、池州、安慶、九江、黃石、武漢、城陵磯、荊州、重慶。其中,重慶港可直接開提單將貨物運往國外,但外貿(mào)遠洋船不可能直接航行到重慶。這是一種比較特殊的對外開放方式。

目前,長江對外輪開放的里程已達到 1331公里。長江對外國遠洋輪開放的里程,已超過美國的密西西比河,對我國的外貿(mào)遠洋運輸作出了很大的貢獻。

2008年 11月 4日,大陸海協(xié)會會長陳云林與臺灣?；鶗麻L江丙坤在臺北簽署了海峽兩岸海運協(xié)議,雙方現(xiàn)階段相互開放港口。大陸方面為 63個,其中海港 48個,河港 15個。15個開放河港均在長江,包括:太倉港、南通港、張家港、江陰港、揚州港、常熟港、常州港、泰州港、鎮(zhèn)江港、南京港、蕪湖港、馬鞍山港、九江港、武漢港、城陵磯港等。到目前為止,實際開通實現(xiàn)直航的已有 8個港口,分別為:太倉港、南通港、張家港、常熟港、江陰港、鎮(zhèn)江港、南京港、蕪湖港。臺灣方面對大陸開放的港口為 11個,包括基隆 (含臺北 )、高雄 (含安平 )、臺中、花蓮、麥寮、布袋 (先采專案方式辦理)等 6個港口,以及金門料羅、水頭、馬祖福澳、白沙、澎湖馬公等 5個“小三通”港口。雙方同意根據(jù)情況再增加開放港口。

三

改革港口建設(shè)的投融資體制。長江港口建設(shè)的投融資體制大致經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期的撥款投資,改革初期的貸款投資以及后期中央給予資金補助等多個時期。之后又發(fā)展到利用資本市場融資,包括建立股份制企業(yè)、發(fā)行股票和債券。近幾年來,積極開展招商引資和建立戰(zhàn)略聯(lián)盟,對加快長江港口的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),產(chǎn)生了非常積極而有效的作用。

目前,長江港口建設(shè)的主要投融資渠道有:(1)預(yù)算內(nèi)資金,中央和地方財政預(yù)算安排的資金;(2)專項資金,主要來源于政府征收的港口建設(shè)費等規(guī)費的專項收費;(3)國內(nèi)銀行貸款,這是長江港口建設(shè)的主要資金來源之一;(4)利用資本市場融資,包括設(shè)立股份制企業(yè),發(fā)行股票和發(fā)行企業(yè)債券等;(5)招商引資,包括外商直接投資、參股、國內(nèi)企業(yè)投資或參股。長江一些港口開始探索新的投資、融資體制和資本運作方式,盤活資產(chǎn)。通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓,置換、重新募集等多種方式吸引境內(nèi)外大企業(yè)、大貨主、大船東的法人資產(chǎn),參股或建設(shè)、經(jīng)營碼頭,把更多的與港口發(fā)展相關(guān)的投資主體聯(lián)合在一起,形成利益共同體,共謀發(fā)展。

長江港口最早利用資本市場融資發(fā)行股票的是重慶港。1999年 1月,重慶港務(wù)局與水路、公路以及鐵路交通領(lǐng)域的少數(shù)股東合作,投資成立新的合資公司——重慶港九龍坡股份有限公司。2000年 7月,重慶港九龍坡股份有限公司在上海證券交易所掛牌上市,籌集資金 6億多元。2003年 3月,繼重慶港之后,蕪湖港儲股份有限公司在上海證券交易所掛牌上市,募集資金 3億多元。南京港將其下屬的原第五和第六分公司資產(chǎn)重組,成立了南京港口股份有限公司,在深圳證券交易所成功上市。

近幾年,招商引資,尋找合作伙伴,建立戰(zhàn)略聯(lián)盟等,已經(jīng)成為解決長江港口基建設(shè)施資金不足的重要手段之一。上海港積極推進長江戰(zhàn)略,上港集團與長江沿線重要港口的合作取得成效,達到了互利雙贏的目的。

2003年,由武漢市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(股權(quán) 45%)與上海國際港務(wù) (集團)有限公司(股權(quán) 55%)聯(lián)合出資,組建武漢港務(wù)集團,緩解了多年困擾武漢港資金缺乏的問題,武漢港的建設(shè)從此大大提速。2006年,該港集裝箱吞吐量比上年增長 36%。

2005年,上海國際港務(wù) (集團)有限公司、南京港口集團、南京港股份有限公司、中遠集團共同組建合資公司,分別持有南京龍?zhí)都b箱公司的25%、50%、5%和 20%的股份。同年,上海國際港務(wù)集團與江陰港務(wù)集團股份有限公司共同組建了蘇南國際集裝箱公司。2007年 6月,上海國際港務(wù)集團出資 5.5億元,收購了九江港務(wù)集團92%的股份,新合資公司定名為上海集團九江港務(wù)有限公司,于 2008年 2月 18日在九江市正式揭牌。

早在 1994年,新加坡泛聯(lián)集團出資 10億元,與長江下游的常熟市政府聯(lián)合投資一個港口項目,包括水運、海事、港口及土地開發(fā)等。進入 21世紀以來,隨著沿江區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展,長江航運比較優(yōu)勢的顯現(xiàn)以及沿江各地投資環(huán)境的改善,境外戰(zhàn)略投資者紛紛涌入長江港口。1997年,香港注冊的中國基建集團與武漢陽邏開發(fā)區(qū)以及武漢港務(wù)局,共同組建了武漢國際集裝箱轉(zhuǎn)運公司,負責(zé)建設(shè)和經(jīng)營武漢港陽邏集裝箱碼頭,年吞吐能力 40萬 TEU。2005年 8月,香港上市公司保華集團出資 4.3億元,購置了南通港口集團公司 45%的股份。2007年 11月,保華集團表示愿意收購由國投交通公司持有的南通港口集團的 12.32%的股份。

2007年 12月,香港遠航集團與安慶市交通投資 (集團)有限公司出資,組建了中外合資企業(yè)安慶港遠航集團控股有限公司,注冊資金 3億元人民幣,投資建設(shè)了五里廟外貿(mào)集裝箱碼頭,馬窩港區(qū)散貨碼頭、長風(fēng)港區(qū)鐵水聯(lián)運以及安慶港口物流園區(qū)指揮中心等四大工程。同年,香港遠航集團又投資建設(shè)池州江口物流基地 (包括江口港區(qū)、江口物流園區(qū)和鐵路專業(yè)線),項目總投資 12億元。

以上境內(nèi)外大企業(yè)一系列的投資長江港口建設(shè),對長江航運、港口事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展起到了十分積極的作用。

四

由于長江港口從 1984年開始,進行了上述一系列的體制、機制改革,加快了港口建設(shè)的速度,促進了港口運輸生產(chǎn)的快速發(fā)展。目前,長江干線港口萬噸級泊位已達 298個,相當(dāng)于改革開放初期全國海港和內(nèi)河港口萬噸級泊位的總數(shù)。長江港口體制、機制改革 20多年來,除個別年份外,港口吞吐量基本上是逐年遞增。尤其是 2004年至 2009年,年遞增均達 1億噸以上,增加值等于80年代中期長江全部港口一年的吞吐量。長江上已有 4個億噸大港,2009年蘇州港完成貨物吞吐量 2.46億噸,南通港完成貨物吞吐量 1.36億噸,南京港完成貨物吞吐量 1.21億噸,江陰港完成貨物吞吐量 1.08億噸。

2008年,長江港航企業(yè)受國際金融危機的影響,從四季度開始有所下降,但由于我國積極應(yīng)對國際金融危機,采取有力措施擴大內(nèi)需,使 2008年的長江航運,仍然是增長較快的一年。全年長江港口吞吐量完成 10.15億噸,比上年增長 10.6%,集裝箱吞吐量完成 696萬 TEU,比上年增長26%。三峽斷面貨物通過量完成 6847萬噸,比上年增長 13%,其中三峽船閘貨物通過量完成 5370萬噸,比上年增長 15%,均創(chuàng)歷史新高。

2009年,世界的航運港口業(yè)繼續(xù)受國際金融危機的影響,仍然繼續(xù)下滑,但作為中國黃金水道的長江卻一枝獨秀,貨運量和吞吐量繼續(xù)保持增長態(tài)勢,貨運量完成 13.3億噸,比 2008年增長9%,港口吞吐量完成 11.3億噸,比 2008年增長11.7%,其中外貿(mào)吞吐量完成 1.44億噸,比 2008年增長 22%。目前長江已成為世界上運量最大的通航河流,是美國密西西比河的 2倍,歐洲萊茵河的 3倍。