淺談大型冶金建設項目的超投資審計

蔡明杰

(湖北工業(yè)大學 湖北 武漢:430068)

工程投資管理主要包括可行性研究、初步設計、工程施工、工程驗收等階段。在各個管理階段,分別形成建設項目的投資估算、初步設計概算、施工圖預算、完工結(jié)算、竣工決算。按行業(yè)的常規(guī),計劃投資即為經(jīng)過審查和批準的初步設計概算。我們所說的超計劃投資即為工程完工結(jié)算額超過計劃投資。

超投資審計就是以批準的計劃投資為檢查評價標準,對比分析工程完工結(jié)算額和計劃投資的差異,全面評價實際發(fā)生的設備費、建安費和其它費是否合規(guī)真實準確。它是以評價投資控制真實性和效果為目的,對建設項目各個管理階段的投資控制過程進行的一種事后審計。

開展建設項目超投資審計,是落實企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要舉措,也是進一步加強投資控制的必然要求。通過查找問題,提出修訂和完善制度建議,促進項目管理規(guī)范化、制度化、精細化,為企業(yè)發(fā)展提供制度保證

1 大型冶金建設項目投資控制的特點

近年來,隨著鋼鐵工業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的步伐不斷加快,一批新的技術(shù)改造項目已完工或正處于建設階段。工程投資控制是項目管理三大任務之一。由于行業(yè)的特殊性,投資控制明顯區(qū)別于政府投資項目,具體表現(xiàn)在:

(1)投資巨大。冶金建設項目因工藝復雜,生產(chǎn)流程較長,配套設施多,一個完整生產(chǎn)車間的投資動輒幾億元,多則幾十億元;

(2)控制周期長。一般來說,一個大型冶金建設項目從立項、可研、初步設計、施工到完工結(jié)算需要2～3年,甚至達到5年以上。在此期間,因政策變化、材料價格波動、自然條件變化等,產(chǎn)生了大量引起合同糾紛的不利因素;

(3)“三邊”工程多,投資難以控制。政府投資項目通常在施工圖審查完畢后組織招標,但冶金工程一般在初步設計完成后,根據(jù)初步設計概算組織招標。也就是說,在“邊決策、邊設計、邊施工”的“三邊”條件下的招標發(fā)包,必然給控制投資帶來不確定性;

(4)合同價款結(jié)算方式多樣。由于鋼鐵企業(yè)管理模式不同,選擇結(jié)算方式的方法也不盡相同,因此,各個項目的工程合同價款確定的方式也多種多樣。如概算切塊包干方式、初步設計指標清單報價方式、施工圖包干方式、固定總價方式等;

(5)技術(shù)進步快。新材料的研制、新技術(shù)的創(chuàng)新、新工法的推廣,包括企業(yè)內(nèi)部管理的變革,都增加了投資者的對投資確定與控制的信息對稱難度。

2 開展超投資審計的必要性

鋼鐵企業(yè)在上述不利投資控制的條件下,往往要求施工單位“搶工期、抓質(zhì)量、早投產(chǎn)”。這勢必削弱工程投資控制的力度。在這樣特殊的建設背景下,因主觀原因造成的增加投資往往被掩蓋在客觀條件的外衣下,給少數(shù)施工單位、設備材料供應商提供了獲取不當利益的機會,也給少數(shù)項目管理者提供了違規(guī)操作的借口,導致部分工程超過投資計劃。

開展建設項目的超投資審計,是企業(yè)加強管理的必然需求,其作用體現(xiàn)在:

(1)能夠客觀真實反映超投資的原因,為相關管理部門提供調(diào)整投資的決策依據(jù);

(2)可以對項目責任人的投資控制成效進行評價,為項目管理者績效考核提供依據(jù);

(3)通過查找投資管理中存在的問題,對因管理不善、內(nèi)部控制薄弱、把關不嚴等人為因素造成的投資損失給予披露,引起相關部門和責任人的重視,促進進一步完善和修訂管理制度;

(4)為以后開展類似工程投資控制和審計積累數(shù)據(jù),為開展項目后評估提供依據(jù);可以審減不當投資支出,為企業(yè)投資管理提供增值服務。

3 大型冶金建設項目超投資的主要原因

通過建設項目超投資審計,促進建設項目投資控制,推廣國外先進管理理念,提升項目管理水平,是開展工程審計的一個重要內(nèi)容。認真分析超投資項目管理中存在的主要問題,有針對性地確定審計重點,可以提高審計效率,提升審計水平。項目超投資主要原因有:

(1)初步設計概算審查不嚴。設計概算是控制投資規(guī)模和工程造價的主要依據(jù),且經(jīng)過批復后的投資概算作為投資撥款的重要依據(jù)。由于審查人員專業(yè)力量不夠,以及各種外來干預的原因,造成設計單位人為壓低概算等簡單化方式處理,同時,概算編制漏項、數(shù)量不足、指標偏低等原因造成建設投資估算失真,給概算批復埋下了超概算的隱患。

(2)超概算開工。經(jīng)批復的概算投資本應該作為建設項目總造價的最高限額,并據(jù)此對工程造價進行嚴格的控制,不得任意突破,必須突破時應重新報批。但實際操作中,在概算超估算、預算超概算時,未能對設計圖紙重新修正,其結(jié)果必然是超概算。造成超概的原因,除了客觀的漏項、物價上漲等估計因素不足外,也有前面幾點所帶來的直接后果所致。但在搶工期的要求和管理機制的約束下,一些項目仍然開工建設。

(3)“三邊工程”的存在。部分項目在“邊決策、邊設計、邊施工”的條件下,出現(xiàn)前期工作粗糙,論證不充分,導致施工過程設計變更頻繁、設備選型和使用不合理的現(xiàn)象,造成很大浪費。個別項目初步設計審批嚴重滯后,此時項目初步設計審批已完全失去意義。

(4)投資控制意識不強和經(jīng)驗不足。很多項目經(jīng)理既沒有精力全身投入項目管理,也缺乏投資控制經(jīng)驗,同時也沒有針對項目特性建立一套行之有效的項目造價控制責任制,造成投資增加,具體表現(xiàn)在:在建設內(nèi)容及標準方面隨意性大,不經(jīng)批準擅自增加工程內(nèi)容、擴大建設規(guī)模、提高建設標準時有發(fā)生;有的設計變更、施工簽證等缺乏依據(jù),手續(xù)不完備經(jīng)常發(fā)生。

(5)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管力度不夠。許多部門往往從各自業(yè)務出發(fā),缺乏對工程投資的有效約束。許多問題往往在工程后階段才出現(xiàn),平時發(fā)生的許多超概算問題都未能及時發(fā)現(xiàn)與糾正,最終結(jié)果是“腳踩西瓜皮,踩到哪里滑到哪里”,投資過程控制嚴重失靈。

(6)造價審查失誤。主要表現(xiàn)在信息不對稱、工程造價確定與控制背離市場,工程造價部門與其它環(huán)節(jié)管理脫節(jié)及內(nèi)部授權(quán)不清,造價管理人員工作失職、失誤等。

上述風險因素的控制直接影響投資控制效果,也是開展超投資審計應關注的重點事項。

4 按照全面投資控制范式,指導超投資審計

2001年,原國家計委、國家外專局、中國項目管理研究會等單位先后通過各種方式,將美國、英國等西方國家現(xiàn)代項目管理知識體系(PMBOK)在國內(nèi)進行推廣,正式拉開了我國項目管理和項目投資管理由傳統(tǒng)管理范式向現(xiàn)代管理范式轉(zhuǎn)換的序幕。全面投資管理是現(xiàn)代管理范式的一個重要內(nèi)容之一,其核心內(nèi)容是按照基于活動的方法做好投資的確定和控制。全面投資風險控制是做好投資的確定和控制的關鍵技術(shù)。按照其風險識別方法,投資控制主要風險事件如下:

(1)項目決策風險事件。指在建設項目全過程的各個決策點上,由于決策制訂者的失誤所帶來的項目投資控制風險事件;

(2)項目技術(shù)風險事件。指在建設項目的勘探、設計和施工中,所使用的技術(shù)方法中所存在的技術(shù)成熟性等方面問題所帶來的風險事件;

(3)項目組織管理風險事件。指在建設項目實現(xiàn)過程中,由于項目組織的管理不善或失誤所帶來的項目風險事件;

(4)項目外部環(huán)境風險事件。這是由于建設項目的外部環(huán)境發(fā)生變化所帶來的風險事件;

(5)項目全團隊管理風險。指由于項目業(yè)主、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、分包商、供應商等各方面組織構(gòu)成的建設項目全團隊成員之間的合作關系出現(xiàn)問題所帶來的風險;

(6)交易市場不規(guī)范風險事件。主要指工程建設領域市場交易不規(guī)范、權(quán)錢交易、商業(yè)賄賂等腐敗風險事件。

5 工程超投資審計的主要內(nèi)容

5.1 收集與投資相關資料文件,系統(tǒng)了解項目投資控制全貌

主要資料有:項目立項批準書;初步設計及概算書、初步設計審查會議紀要、投資計劃審批文件;工程管理部門提交的超投資分析報告及結(jié)算匯總明細清單;項目總平面布置圖、施工圖設計圖紙目錄、施工圖預算;設備采購清單;建安工程合同清單、施工圖結(jié)算清單;其它費支出清單;工程監(jiān)理會議紀要、工程施工管理會議紀要、施工組織設計等。對引進設備還應了解關稅減免、海關手續(xù)費等情況。

5.2 認真分析超投資的客觀原因,核實對項目投資有重大影響事項的真實性

項目的初步設計在項目建設中起著統(tǒng)攬全局、指導項目管理各階段建設的重要作用。它系統(tǒng)編制了項目的設計依據(jù)、產(chǎn)能、工藝布局、設備配置、主要建筑物和構(gòu)筑物的結(jié)構(gòu)形式、裝修標準、概算指標等,是我們開展超投資審計的重要依據(jù)。對比初步設計和超投資分析報告,我們開展以下審計工作:

(1)檢查是否建立了與項目投資控制相適應的管理辦法;機構(gòu)人員職責分工是否明確;控制指標是否分解落實到責任人;

(2)檢查是否存在擴大產(chǎn)能,超越總體規(guī)劃的現(xiàn)象;

(3)檢查建設項目功能、利用率和設備檔次、裝飾標準等進行對比檢查,關注設計是否嚴格控制在概算之內(nèi);

(4)初步設計概算編制是否存在內(nèi)容不完整,漏列、少列或未細化分項指標等現(xiàn)象;

(5)檢查是否存在因設計不合理、設備選型不當、施工管理失誤等原因,造成的投資損失浪費現(xiàn)象;

(6)檢查新技術(shù)、新工藝、新材料應用是否達到預期目的;

(7)檢查以設計總包形式發(fā)包的專項承包范圍是否完全實施,各項功能考核指標是否達到合同約定的要求;總包合同價款調(diào)整是否合規(guī)合理;

(8)檢查重大工藝布局變更是否經(jīng)過審批。

5.3 檢查設備費采購控制情況

在冶金工程投資中設備費約占工程造價的50%～70%以上。加強設備費控制是投資控制的關鍵。但因冶金設備特種性較強、產(chǎn)品生產(chǎn)廠家單一、采購時效性明顯、設備種類繁多等多種因素影響,很多項目設備費存在超計劃現(xiàn)象,但因人為因素造成的增加投資時有發(fā)生。

(1)檢查是否按規(guī)定進行了招投標;不具備招標條件采購事項是否經(jīng)過審批;招標文件、合同文本等主要條款是否一致;

(2)檢查采購依據(jù)是否完整充分,如設備采購清單、招投標資料及技術(shù)附件、合同評審、合同文本等; (3)檢查設備采購合同價格水平是否異常變化; (4)設備到貨入庫、開箱檢驗記錄是否完整真實;

(5)設備“修配改”責任劃分是否明確,是否發(fā)生因現(xiàn)場丟失、毀損、型號不符、質(zhì)量不合格、數(shù)量不足等重復采購現(xiàn)象;

(6)檢查大宗運雜費方案是否合理,費用支付是否經(jīng)濟;

(7)引進設備是否進行了適當?shù)拿舛惢I劃,是否發(fā)生海關滯報金等。

5.4 檢查建安費控制情況

(1)檢查工程發(fā)包與分包情況。檢查有無未經(jīng)批準直接發(fā)包工程現(xiàn)象;有無超越初步設計范圍發(fā)包工程的現(xiàn)象;檢查總包單位是否有違法分包和轉(zhuǎn)包工程;檢查勞務分包單位是否辦理了備案手續(xù);

(2)檢查施工圖結(jié)算情況。檢查招標文件與施工承包合同的主要條款是否一致。施工內(nèi)容、清單單價、定額套用、費用計取、材料供應、質(zhì)量標準、工期進度、安全施工、結(jié)算方式、質(zhì)保期限、違約責任等;檢查結(jié)算資料是否經(jīng)過監(jiān)理、建設方代表審查確認,竣工圖是否與結(jié)算審查圖紙一致,是否全部按圖施工完畢等;檢查清單單價套用是否與合同一致、協(xié)商確定的單價是否合理。屬套用定額結(jié)算的,還須抽查定額套用、費用計取是否準確;檢查鋼材補差計算方式是否合理,電纜、照明燈具等是否嚴格執(zhí)行招標價格,開口材料定價資料是否完備、價格是否合理,是否重復計算“甲供材”費用;抽查工程量計算是否準確;檢查是否有效降低了“設備轉(zhuǎn)建安”項目的結(jié)算價格。

(3)檢查工程變更的控制情況。檢查是否按照工程變更簽證管理制度、簽證程序以及相關人員的職權(quán)和分工嚴格控制變更;檢查變更簽證的手續(xù)是否完備,變更要有建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位共同到現(xiàn)場核實簽名和進行必要的技術(shù)分析;檢查變更的必要性和合理性,關注是否存在虛假的、不必要的變更;檢查變更價款是否合理,特別要注意施工單位有無以低價中標,以地形、地貌、地質(zhì)設計圖或施工圖列示不明等為借口,在施工過程中變更設計高價索賠的行為;檢查因變更造成的施工材料凈損失是否真實。

(4)檢查現(xiàn)場簽證控制情況。檢查是否按隱蔽工程驗收制度、現(xiàn)場簽證程序嚴格執(zhí)行簽證確認手續(xù);檢查建設方、施工方、監(jiān)理共同到現(xiàn)場查看驗收確認資料是否完備;對地基處理工程,檢查地基驗槽報告、施工方案和工程結(jié)算資料是否一致;檢查地基處理工程量是否存在交叉重疊;檢查是否存在因前期場平標高不到位重復發(fā)生土方挖運的現(xiàn)象;檢查是否重復計算大型機械費用和常規(guī)方案措施費用。

5.5 檢查其它費控制情況

在冶金建設工程中,常見的其它費有拆遷還建費、場平、建設方大臨設施、規(guī)定可發(fā)放的獎金、開辦費、聯(lián)動試車費、勘察設計費、軟件編程費、出國人員培訓費、監(jiān)理費、檢試驗費、環(huán)境評審費、貸款利息等。

在超投資項目的審計中,重點檢查拆遷還建費用是否真實;建設方發(fā)生大臨設施費用的可變現(xiàn)殘值是否沖抵工程投資;獎金提取是否合規(guī);勘察設計合同履行是否全面,對因勘察設計失誤造成的損失是否進行了考核和索賠;出國人員培訓是否必須;貸款利息的計算是否合乎財務規(guī)定;增值稅退稅是否及時,有無因管理原因造成的少退稅情況;檢查是否存在不應由本工程支付的費用等。

5.6 檢查建設資金支付情況

檢查財務部門是否嚴格執(zhí)行基建財務審批制度,檢查票據(jù)管理規(guī)范性和嚴肅性,檢查資金支付是否超過限定的進度款撥付總額。引進設備匯率折算是否準確;銀行手續(xù)費是否享受優(yōu)惠政策。

[1] 戚安邦,孫賢偉.全面造價管理基本原理和方法[M].天津:天津人民出版社,2006.