前進(jìn)，在改革中實現(xiàn)——訪中國人事科學(xué)研究院院長 吳江

本刊記者 鳳鳴

記者：吳院長，請您談一下自開始“大部制”以來，我國的政府職能前后對比有什么變化？

吳江：政府職能要真正轉(zhuǎn)變需要完善兩個條件：一是隨著市場經(jīng)濟(jì)越來越成熟，要把能交給市場的交給市場解決；二是隨著社會組織越來越成熟，發(fā)揮好中介組織、商會等在社會管理、公共服務(wù)方面的作用。要提高政府在公共服務(wù)和社會管理方面的能力水平，必然要在機(jī)構(gòu)和編制方面給予必要保障。其次，大部制后，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，將促使中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。

改革前的中央部門通常既管決策又管執(zhí)行，既要立法又要執(zhí)法。比如人事部門既要制定公務(wù)員法規(guī)政策，又要負(fù)責(zé)具體實施，還要管監(jiān)督檢查，缺少相應(yīng)的制約機(jī)制，影響了行政效率和決策的科學(xué)性。這次專門組建公務(wù)員局，就較好地解決了決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約又緊密配合的問題。以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。相比之下，此次大部制則側(cè)重通過職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開，這個目標(biāo)在以往的機(jī)構(gòu)改革中是沒有的。

改革后，中央部委更加強(qiáng)調(diào)決策的制定職能，這必然要求有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，這是大部制建立的一個重要內(nèi)容。隨著大部制的推進(jìn)，特別是“三定”規(guī)定的出臺，部委內(nèi)部原有的執(zhí)行職能也會逐步剝離出來。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)的專業(yè)性強(qiáng)，管理職能比較單一，便于管理特定領(lǐng)域。小政府不一定就要小到什么程度，關(guān)鍵是要合理、科學(xué)、效率。目前國際上也不再過分強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)模，比如英國經(jīng)過半個多世紀(jì)的大部制探索，除內(nèi)閣19個中央機(jī)構(gòu)外，還設(shè)有150多個執(zhí)行機(jī)構(gòu)。可以說，效能是對政府更高的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放以來，我國歷經(jīng)五次政府機(jī)構(gòu)改革，圍繞著精簡機(jī)構(gòu)到改變政府職能，政府做了很多努力。俗話說，窮則變，變則通，改革是發(fā)展前進(jìn)的動力，政府機(jī)構(gòu)也不例外。本刊記者帶著對大部制改革實行前后的問題，走訪了中國人事科學(xué)研究院院長、黨委書記吳江。

隨著探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部制不斷深入，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也會發(fā)生動態(tài)變化，一些機(jī)構(gòu)將隨大部制發(fā)展會越來越少，協(xié)調(diào)功能也將更多側(cè)重宏觀層面，重在部門首長之間的高層議事。

記者：和歷次的政府機(jī)構(gòu)改革相比，此次大部制改革方案對政府的工作效率有哪些特點和好的改進(jìn)，在解決政府部門職責(zé)交叉方面有沒有什么舉措？

吳江:探索性的大部制改革方案的三大特點是：（1）“三權(quán)分立”。加入“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，厘清“三權(quán)”、分立歸屬，而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同的部門加以合并或拆減。（2）部門合并。根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性、共性和重合性合并了一些部門，但并沒有把權(quán)力相互監(jiān)督和制約的部門融合到一個部門里。（3）徹底塑造公共服務(wù)型政府。通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，減輕各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀管理角色定位，利于徹底塑造公共服務(wù)型政府。

解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的具體成效，還要用制度和法規(guī)來理順職責(zé)關(guān)系，建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在各地方進(jìn)行改革探索的過程中，須警惕“工具理性”的誤導(dǎo)。比如，績效考核、問責(zé)制等管理創(chuàng)新，要立足于轉(zhuǎn)變政府職能，下放管理權(quán)限，提高政府公信力，但有的卻借改革之名為本部門擴(kuò)權(quán)爭利，考核評比滿天飛，基層苦不堪言，有違深化行政管理體制改革的大目標(biāo)。要避免類似問題再現(xiàn)，需盡快將部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系予以法制化。

改革的法制化程度不高，就很難穩(wěn)固改革成果。中央有一些硬性的規(guī)定，就可以降低地方的隨意性，如果進(jìn)一步出臺配套的機(jī)構(gòu)編制法等法律法規(guī)，就可以避免每次機(jī)構(gòu)改革都去制定“三定”規(guī)定。

地方機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)高度重視改革成果的連續(xù)性和可持續(xù)性，不要總是翻燒餅。各個地方的體制機(jī)制創(chuàng)新，凡是符合中央改革精神，符合地方實際，有利于轉(zhuǎn)變政府職能的都可以納入到新一輪的改革方案中去。

至于在部門間的交叉職能得以合并以后如何提高政府工作效率，我覺得很關(guān)鍵的是合并以后的這些大部門本身，它們怎樣搞好其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問題。過去部門之間的協(xié)調(diào)，除了有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以外，實際上我們協(xié)調(diào)的資源不夠。通過“大部制”整合之后，相對來說，內(nèi)部協(xié)調(diào)的資源就多一些，比如財政手段、經(jīng)費(fèi)手段，可進(jìn)行一些調(diào)整，還有干部任用、干部交流等。廣大群眾哪些方面最需要政府更加有效地提供服務(wù)產(chǎn)品，就應(yīng)該從這些相關(guān)部門來入手，這樣才能使我們的整合很快見效。這就需要加強(qiáng)宏觀管理職能和社會管理、公共服務(wù)的職能，即加強(qiáng)解決民生問題的職能。

記者：這次改革改變了以往很多機(jī)構(gòu)的工作模式，這樣的改變對于今后的改革是否有一個標(biāo)桿作用？

吳江：以前的改革模式是，在行政體制運(yùn)行到第四年的時候，來審視存在的問題，然后基于這四年的成效評估和今后五年的黨和政府提出的任務(wù)進(jìn)行調(diào)整，到換屆前拿出改革方案。這種模式自改革30年來基本運(yùn)行至今。由于服務(wù)于五年的任務(wù)，改革是漸進(jìn)式動態(tài)的，是跟黨的工作新任務(wù)、新判斷和經(jīng)濟(jì)社會五年規(guī)劃相適應(yīng)所提出的適應(yīng)性改革方案。這樣行政體制改革體現(xiàn)了服從性和服務(wù)性，即服從于和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、民主政治建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展這些大的國家目標(biāo)。

它的積極作用，是適應(yīng)快，短期內(nèi)有效果，機(jī)構(gòu)改完就能工作。不足之處是整個體制運(yùn)行是致力于今后五年的工作來調(diào)整關(guān)系與優(yōu)化結(jié)構(gòu)，不可能考慮很長遠(yuǎn)，它就是為組建本屆政府服務(wù)的，下屆還需要再改?？梢哉f，改革30年來行政體制改革從來沒有總體目標(biāo)和總體方案，沒有管10年至20年的東西。我們的機(jī)構(gòu)編制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)都是服務(wù)于五年任務(wù)的變化。

但黨中央、國務(wù)院所提出的落實科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會的任務(wù)，更好發(fā)揮市場基礎(chǔ)性作用這些長遠(yuǎn)目標(biāo)，至少是建立在今后10年和15年這個時間上的。對于這些長遠(yuǎn)目標(biāo)，原有行政體制改革模式很難做長遠(yuǎn)的回應(yīng)。這樣導(dǎo)致改革時管眼前多看長遠(yuǎn)少。另外相對來說大家缺少預(yù)期，不夠穩(wěn)定，政府能力在漸進(jìn)中很難穩(wěn)步提高，改革出現(xiàn)反復(fù)現(xiàn)象，也就是老百姓說的改革怪圈。

記者：政府的主要工作是社會管理和公共服務(wù)，請您詳細(xì)談一下大部制改革中對于這方面的設(shè)想。

吳江：此次地方政府機(jī)構(gòu)改革的首要側(cè)重點，是轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)地方提供社會管理與公共服務(wù)的能力。這是要求地方政府職能轉(zhuǎn)變與中央保持同步。其內(nèi)涵之一，是要地方政府進(jìn)一步下放管理權(quán)限，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。

地方政府機(jī)構(gòu)改革切忌簡單化，切忌職能轉(zhuǎn)變上下一般粗，機(jī)構(gòu)設(shè)置上下一定對口。要突出不同層級政府履行職責(zé)的重點，形成各級政府職能相互銜接、分工合理的職能體系。不同層級政府職能的差異性，要求通過改革有的職能要弱化，有的職能必須加強(qiáng)，對于基層政府特別需要加強(qiáng)社會管理與公共服務(wù)職能。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，要從各地實際出發(fā)因地制宜確定，有條件的地方可加大整合力度，大部制的探索步子可以快一點，特別是城市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置要充分發(fā)揮城市功能一體化的管理特點。地方政府在強(qiáng)化社會管理、公共服務(wù)職能的同時，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的職責(zé)要點也被進(jìn)一步厘清：省級重在統(tǒng)籌和調(diào)控，市、縣、鄉(xiāng)重在提供具體的管理和服務(wù)。

此前的改革往往將整體功能過于理想化，忽略了不同層級、不同地區(qū)的市縣要因地制宜發(fā)揮個體功能。此次地方政府機(jī)構(gòu)改革中央不“一刀切”，這種分層次分職能進(jìn)行的系統(tǒng)性改革，有利于發(fā)揮整體與個體兩個效益、中央與地方政府之間的良性互動。

記者：以往的政策出臺都是“九龍治水”的模式，此次改革有沒有針對這方面做一些工作？

吳江:與按政府專業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的“小部門體制”不同，“大部門體制”的特點是把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部門管轄，部門權(quán)限隨之?dāng)U充。但是，如果沒有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的相對分離與制約，就沒有真正的大部門體制。大部制改革要真正把決策、執(zhí)行分開，做到相互制約、相互監(jiān)督，否則容易變成大壟斷。這也是防止“大部門體制”改革產(chǎn)生權(quán)力膨脹的關(guān)鍵。這次改革首次將以往的機(jī)構(gòu)精簡變成轉(zhuǎn)變理順職能，而且沒有設(shè)定時間表，也不再是“翻燒餅”式的改革。

要之，大部制改革是政府改革的一個重要組成部分，也是由傳統(tǒng)體制下的政府向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。但是，并非通過大部制體制改革，政府改革就徹底完成。應(yīng)該說，大部制改革只是在結(jié)構(gòu)上完成了對政府功能的精簡，但是要形成符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)要求的政府管理模式，還需要在機(jī)制上增強(qiáng)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，完善對政府的分權(quán)與監(jiān)督，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)用的制衡。更重要的是，要把政府自身改革置于國家整體法治建設(shè)和憲政框架的構(gòu)建中，在透明中接受全體國民的參與和監(jiān)督。惟其如此，才能完整地建立起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制相匹配的現(xiàn)代政府管理體制與機(jī)制，切實提高政府管理水平，更好地服務(wù)于全體公民。