試論如何更好地發(fā)揮我國(guó)政府采購(gòu)的政策功能①

河北化工醫(yī)藥職業(yè)技術(shù)學(xué)院 干冀春

河北科技大學(xué) 許永權(quán)

政府采購(gòu)的政策功能是指政府利用政府采購(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，在滿(mǎn)足采購(gòu)基本要求的前提下，實(shí)現(xiàn)政府的一些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)宏觀調(diào)控目標(biāo)。雖然我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)政府采購(gòu)政策功能做了明確的規(guī)定，但從政府采購(gòu)在我國(guó)的實(shí)施狀況來(lái)看，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮還不太明顯，制度優(yōu)勢(shì)和政策功能還沒(méi)有得到充分利用和最大限度地發(fā)揮。

我國(guó)政府采購(gòu)政策功能缺失主要表現(xiàn)為：

1 對(duì)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)力不足

我國(guó)在通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新方面作用發(fā)揮明顯不夠，未能有力促進(jìn)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)新。以政府采購(gòu)中的汽車(chē)購(gòu)買(mǎi)為例，中央國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)政府采購(gòu)中心公開(kāi)采購(gòu)的汽車(chē)中，自主品牌汽車(chē)所占的比例非常低。據(jù)有關(guān)資料，2004年全國(guó)政府采購(gòu)小汽車(chē)總規(guī)模為154.7億元，國(guó)產(chǎn)品牌占有率居第一位的紅旗轎車(chē)所占份額僅為2.28%。

2 促進(jìn)節(jié)能環(huán)保方面作用有限

政府采購(gòu)使用的是財(cái)政資金，盲目消費(fèi)現(xiàn)象普遍存在，采購(gòu)時(shí)主要考慮的是品牌、款式和價(jià)格，而不去考慮物品節(jié)能環(huán)保情況。此外，我國(guó)企業(yè)在國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)上經(jīng)常遭到綠色壁壘和其他政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的排斥無(wú)法長(zhǎng)久立足。雖然國(guó)家下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》，但是節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品項(xiàng)目較少，采購(gòu)方選擇余地小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足采購(gòu)需要。

3 對(duì)中小企業(yè)的保護(hù)力度不夠

盡管我國(guó)出臺(tái)了相關(guān)的法律鼓勵(lì)支持政府采購(gòu)向中小企業(yè)傾斜，但都比較宏觀，缺乏可操作性。在評(píng)標(biāo)時(shí)主要側(cè)重的是政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益因素，而對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，幾乎沒(méi)有任何考慮。政府評(píng)標(biāo)流程和機(jī)制對(duì)中小企業(yè)過(guò)于繁瑣和苛刻，在某些方面更是變相地排斥中小企業(yè)參與。

4 對(duì)民族產(chǎn)業(yè)保護(hù)不夠

我國(guó)政府采購(gòu)制度自推行以來(lái)，國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)一直缺失，通過(guò)政府采購(gòu)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；對(duì)采購(gòu)人違規(guī)采購(gòu)國(guó)外產(chǎn)品的行為，《政府采購(gòu)法》也缺乏對(duì)其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。2007年1月江西省高等級(jí)公路管理局路面設(shè)備招標(biāo)，涉及政府采購(gòu)資金約3000萬(wàn)元，但是在招標(biāo)公告中明確規(guī)定路面設(shè)備必須是“洋品牌”。

政府采購(gòu)政策功能缺失的原因分析：

4.1 思想認(rèn)識(shí)不足

一是對(duì)政府采購(gòu)的政策功能認(rèn)識(shí)不足。這主要是對(duì)政府采購(gòu)制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)或者存在認(rèn)識(shí)的誤區(qū)，把政府采購(gòu)只看作是節(jié)約財(cái)政資金、預(yù)防腐敗的一項(xiàng)制度創(chuàng)新而制約了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。二是對(duì)政府采購(gòu)制度重視程度不夠。有些部門(mén)、單位的領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)真按照要求和規(guī)定參加政府采購(gòu)或在采購(gòu)中指定品牌和供應(yīng)商，在一定程度上阻礙了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。

4.2 法律基礎(chǔ)缺失

一是我國(guó)政府采購(gòu)制度實(shí)施較晚，目前雖已形成初步的政府采購(gòu)法律體系，但與發(fā)達(dá)國(guó)家完善的法律基礎(chǔ)相距甚遠(yuǎn)；二是我國(guó)雖然已經(jīng)頒布實(shí)施了《政府采購(gòu)法》，但配套法規(guī)缺失，使政府采購(gòu)缺乏具體的可操作性規(guī)范。

4.3 采購(gòu)規(guī)模小

一是政府采購(gòu)規(guī)模小。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，一國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模在達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的30%、GDP的10%時(shí)，才能為政府采購(gòu)政策功能的實(shí)施營(yíng)造出必要的活動(dòng)空間。2006年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為3681.6億元，僅占當(dāng)年財(cái)政支出的14.9%、占GDP的1.8%。二是政府采購(gòu)結(jié)構(gòu)不合理。從采購(gòu)的品目看，政府采購(gòu)多集中在汽車(chē)、計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)、空調(diào)、醫(yī)療設(shè)備等大宗通用產(chǎn)品，一些技術(shù)含量高的非通用產(chǎn)品并未納入政府采購(gòu)范圍。另外，很多地方還未將工程采購(gòu)列入政府采購(gòu)范圍。

4.4 監(jiān)督機(jī)制不健全

一是供應(yīng)商資質(zhì)審核不規(guī)范。在實(shí)際運(yùn)作中，一些地方資格審查程序過(guò)于簡(jiǎn)單，還有的地方搞地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，達(dá)不到全面競(jìng)爭(zhēng)的效果；二是具體評(píng)標(biāo)、定標(biāo)程序不規(guī)范。一些地方人為因素過(guò)重，影響了政府采購(gòu)的客觀公正性；三是供應(yīng)商行為不規(guī)范，如存在暗箱操作、惡意競(jìng)標(biāo)等問(wèn)題。

5 充分發(fā)揮我國(guó)政府采購(gòu)政策功能的措施

5.1 提高對(duì)政府采購(gòu)政策功能的認(rèn)識(shí)

政府采購(gòu)具有多種政策功能，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍重視和采用的一種調(diào)控手段。實(shí)踐已經(jīng)證明，如果運(yùn)用得好，可以有效發(fā)揮政府采購(gòu)在宏觀調(diào)控中的作用，實(shí)現(xiàn)其他工具一時(shí)還難以體現(xiàn)的政策目標(biāo)。我國(guó)政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管者與調(diào)控者，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中諸如中小企業(yè)發(fā)展、民族產(chǎn)業(yè)保護(hù)、地區(qū)發(fā)展差距及環(huán)境等重大而緊迫的課題，必須更多地尋求市場(chǎng)手段去解決。各級(jí)政府、財(cái)政部門(mén)十分有必要對(duì)政府采購(gòu)這一高效宏觀調(diào)控工具給以高度關(guān)注，并積極主動(dòng)地加以運(yùn)用。

5.2 制定相應(yīng)措施，有步驟、有重點(diǎn)地發(fā)揮政府采購(gòu)的政策效能

對(duì)自主創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)惠措施：目前，我國(guó)對(duì)一般自主創(chuàng)新產(chǎn)品主要采用的是價(jià)格優(yōu)惠法，即明確規(guī)定一定的價(jià)格優(yōu)惠率；但是對(duì)于重要領(lǐng)域的自主創(chuàng)新產(chǎn)品或一些特殊產(chǎn)品，如自主高科技產(chǎn)品等，則可以通過(guò)制定強(qiáng)制性的規(guī)則購(gòu)買(mǎi)，也可以采用單一來(lái)源采購(gòu)或競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)的方法。

對(duì)綠色產(chǎn)品的優(yōu)惠措施：第一，對(duì)在政府采購(gòu)中優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)對(duì)環(huán)境有益產(chǎn)品的部門(mén)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；第二，對(duì)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)其在生產(chǎn)過(guò)程中技術(shù)與設(shè)備的投入；第三，在政府部門(mén)負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核或政績(jī)中適當(dāng)納入政府綠色采購(gòu)的指標(biāo)和結(jié)果評(píng)定，以此達(dá)到推廣和落實(shí)政府采購(gòu)制度的目的。

對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠措施：第一，可以通過(guò)在同等招標(biāo)報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)上，為中小企業(yè)規(guī)定一定的價(jià)格優(yōu)惠率，提高其產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力；第二，政府尤其是地方政府可以規(guī)定采購(gòu)方在其采購(gòu)的額度或份額中預(yù)留出一定的比例，專(zhuān)門(mén)向中小企業(yè)供應(yīng)商招標(biāo)。

對(duì)民族產(chǎn)業(yè)的保護(hù)措施：第一，對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的分級(jí)管理。對(duì)國(guó)內(nèi)已經(jīng)成熟的產(chǎn)品領(lǐng)域或一定金額以上的采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)禁止采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品，或禁止將合同授予外國(guó)供應(yīng)商；第二，規(guī)定某些政府采購(gòu)項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件。如果外國(guó)供應(yīng)商要參與一定限額以上的政府采購(gòu)項(xiàng)目，就需要在中國(guó)國(guó)內(nèi)設(shè)廠并且達(dá)到一定的產(chǎn)值或投資額，或者解決了一定就業(yè)；第三，提高中國(guó)企業(yè)中標(biāo)的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)實(shí)施細(xì)則明確制定一個(gè)報(bào)價(jià)的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，即在政府采購(gòu)報(bào)價(jià)中，我國(guó)企業(yè)報(bào)價(jià)即使高于國(guó)外供應(yīng)商，在限定幅度內(nèi)也必須優(yōu)先向本國(guó)企業(yè)采購(gòu)。

5.3 擴(kuò)大政府采購(gòu)的規(guī)模

第一，將行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織的所有辦公用品都納入政府采購(gòu)范圍；第二，繼續(xù)拓展政府采購(gòu)領(lǐng)域，把更多的工程項(xiàng)目和服務(wù)性項(xiàng)目納入政府采購(gòu)范圍；第三，在采購(gòu)模式上，繼續(xù)做好政府集中采購(gòu)工作，把政府集中采購(gòu)目錄做深做細(xì)。與此同時(shí)，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理和操作電子化，促進(jìn)政府采購(gòu)上規(guī)模。

5.4 完善對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)督機(jī)制

第一，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。采購(gòu)主管部門(mén)通過(guò)政府采購(gòu)政策原則、財(cái)政預(yù)算計(jì)劃以及反饋信息等對(duì)政府采購(gòu)職能部門(mén)的采購(gòu)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；采購(gòu)職能部門(mén)通過(guò)采購(gòu)合同以及實(shí)物管理方式對(duì)供應(yīng)商及采購(gòu)主體進(jìn)行監(jiān)督；第二，完善法律監(jiān)督機(jī)制。政府采購(gòu)制度的存在和有效運(yùn)行是建立在一整套完善的政府采購(gòu)法律體系之上，以法律形式規(guī)定政府采購(gòu)的范圍、方式、程序、政策和監(jiān)督管理事項(xiàng)等，由此形成剛性的法律監(jiān)督機(jī)制；第三，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。主要包括政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)透明、政府采購(gòu)需求信息透明、政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)透明、政府采購(gòu)過(guò)程公開(kāi)透明、政府采購(gòu)結(jié)果公開(kāi)透明、政府采購(gòu)信息發(fā)布公開(kāi)透明等。只有政府采購(gòu)的充分透明，才能使采購(gòu)當(dāng)事人特別是采購(gòu)人的行為置于監(jiān)督之下，從而提高政府采購(gòu)的效率，實(shí)現(xiàn)其巨大的政策功能。

[1]2005年全國(guó)政府采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)分析.

[2]徐煥東.運(yùn)用政府采購(gòu)杠桿、促進(jìn)自主創(chuàng)新[J].中國(guó)政府采購(gòu),2005,(11).

[3]張瑛.政府綠色采購(gòu)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(4).

[4]劉小川,中國(guó)政府采購(gòu)的政策功能及其定位[J].中國(guó)政府采購(gòu),2007,(10).