派出機(jī)構(gòu)對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)：行政監(jiān)察體制改革的重大突破
——寫在《行政監(jiān)察法》修正案通過之際

陳宏彩

派出機(jī)構(gòu)對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)：行政監(jiān)察體制改革的重大突破
——寫在《行政監(jiān)察法》修正案通過之際

陳宏彩

《行政監(jiān)察法》修正案明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，這是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇。這項(xiàng)規(guī)定不僅使派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性乃至整個行政監(jiān)察工作取得實(shí)質(zhì)性突破，還將在某種程度上推動有中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立。為了使這一改革取得預(yù)期成效，還必須建立配套的保障性制度。

《行政監(jiān)察法》；行政監(jiān)察體制；監(jiān)察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)；權(quán)力制約

2010年6月25日，十一屆全國人大常委會第十五次會議通過了關(guān)于修改行政監(jiān)察法的決定。修改后的行政監(jiān)察法有一條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員對監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并報告工作，由監(jiān)察機(jī)關(guān)對派出的機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行統(tǒng)一管理?！边@條規(guī)定是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇，對于完善行政監(jiān)察體制、健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制等具有重要意義。

一、用法律規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位：基于歷史和現(xiàn)實(shí)的理性選擇

新中國成立以來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政監(jiān)察工作，各級紀(jì)委、監(jiān)察部門也在積極探索如何建立有中國特色的行政監(jiān)察體制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。用法律規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，是我國行政監(jiān)察體制改革的一次重大突破，也是對我國多年以來行政監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。

1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員?！碑?dāng)天通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規(guī)定，政務(wù)院下設(shè)人民監(jiān)察委員會。同年10月19日舉行的中央人民政府委員會第三次會議決定，成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。此后，根據(jù)中央人民政府組織法的規(guī)定，制定了各級人民監(jiān)察委員會的組織通則并經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施，各級人民監(jiān)察機(jī)構(gòu)得以正式建立。地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)分四個層級，即大行政區(qū)人民政府人民監(jiān)察委員會、省（市）人民政府人民監(jiān)察委員會、專員公署人民監(jiān)察處、縣（市）人民政府人民監(jiān)察委員會。各級監(jiān)察委員會接受該級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，并受上級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)。專員公署人民監(jiān)察處為省監(jiān)察委員會的派出機(jī)構(gòu)，受省監(jiān)察委員會和行政公署專員的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1993年初，根據(jù)黨的十四大關(guān)于加強(qiáng)黨的紀(jì)律和紀(jì)律檢查工作、加強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能的精神，黨中央批準(zhǔn)了《關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公和機(jī)構(gòu)設(shè)置的有關(guān)問題的請示》，中央紀(jì)委和監(jiān)察部正式合署辦公。合署后的行政監(jiān)察除機(jī)構(gòu)設(shè)置有較大變化，原有的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、職權(quán)范圍、權(quán)限設(shè)定、運(yùn)作原則等都沒有改變，只是又增加了一些新的內(nèi)容[1]。1997年5月通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》去掉了監(jiān)察機(jī)關(guān)在政府首長領(lǐng)導(dǎo)下管監(jiān)察工作的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。因此，從總體上講，我國的行政監(jiān)察體制是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制雖然有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)隨時了解和掌握所在行政區(qū)域、部門或單位的各種情況，及時收集信息和開展監(jiān)察工作，但也嚴(yán)重制約了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部的專門監(jiān)察機(jī)關(guān)，其職能的充分行使和發(fā)揮有賴于監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)能否及怎樣行使監(jiān)察職能，在很大程度上取決于上級領(lǐng)導(dǎo)、所在地人民政府及所駐單位的支持和配合。如果領(lǐng)導(dǎo)對某些情況或案件持寬容或包庇態(tài)度，監(jiān)察機(jī)關(guān)或派出機(jī)構(gòu)的工作則會受到阻礙；在有些情況下，領(lǐng)導(dǎo)本身就是案件的參與者或利益獲得者，更加會對監(jiān)察工作設(shè)置各種障礙。盡管監(jiān)察法明文規(guī)定監(jiān)察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)以上級監(jiān)察機(jī)關(guān)為主，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事、編制、經(jīng)費(fèi)、物資、福利等都主要?dú)w地方或所在部門管理，地方政府或所在部門在實(shí)際工作中對監(jiān)察機(jī)關(guān)與部門的制約性很強(qiáng)，加之上級監(jiān)察機(jī)關(guān)在人事任免方面通常尊重各級地方政府或政府部門的自主權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)更加不能擺脫所在政府或政府部門的影響與控制。因此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)際上已經(jīng)演變成所在政府或政府部門單方面領(lǐng)導(dǎo)的體制，只是在發(fā)生了大案要案的情況下，才會有上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制才會向另一方傾斜。這種體制最根本的困境在于：一方面，我們希望行政監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠?qū)Ω骷壵约罢块T進(jìn)行有效監(jiān)督；另一方面，又將監(jiān)察機(jī)關(guān)的人事安排和經(jīng)費(fèi)劃撥權(quán)交給各級政府和政府部門，期待他們支持和配合監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作。這樣，我們就在期待各級政府和政府部門使用善于監(jiān)督自己的人，并且通過增加經(jīng)費(fèi)和物資設(shè)備等增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的實(shí)力以便更好地監(jiān)督自己。顯然，這是現(xiàn)有行政監(jiān)察體制中的一個嚴(yán)重的悖論，在這一悖論中我們在期待過去沒有將來也不會有的事情。如果不改變行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的這種條塊管理的格局，不從實(shí)質(zhì)上增強(qiáng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，則行政監(jiān)察的職能始終難以得到應(yīng)有的發(fā)揮。

由于行政監(jiān)察工作的覆蓋面很廣，涉及眾多的領(lǐng)域和部門，為了保證監(jiān)察機(jī)關(guān)卓有成效地實(shí)施監(jiān)察，能夠做到經(jīng)常、及時、準(zhǔn)確地了解所監(jiān)察的部門和人員情況，自從2004年以來，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的決策部署，監(jiān)察機(jī)關(guān)改革和完善了工作體制，對重點(diǎn)領(lǐng)域、重要部門的派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)對派出他的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，不受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，具有開展工作的充分權(quán)限和獨(dú)立地位。派出機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，當(dāng)時產(chǎn)生了很大的“震動”效應(yīng)，所駐單位充分意識到黨中央、國務(wù)院反腐倡廉力度加大，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的威懾力、影響力發(fā)生了根本的變化。經(jīng)過多年實(shí)踐證明，派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理以來，監(jiān)督職能得到加強(qiáng)，查辦案件力度不斷加大，取得了明顯成效。這次修訂行政監(jiān)察法，就是要把已經(jīng)取得的這些工作成果、被實(shí)踐證明有效的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和推廣，并以法律形式固定下來。

二、行政監(jiān)察和權(quán)力制約機(jī)制的實(shí)質(zhì)性突破：派出機(jī)構(gòu)改革的功能

派出機(jī)構(gòu)法定地位的確定，從形式上看僅僅是將實(shí)踐上比較成熟的體制、方式用法律的形式固定下來，但從長遠(yuǎn)來看產(chǎn)生的影響將是廣泛而深刻的。它不僅使派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性取得實(shí)質(zhì)性突破，而且將使整個行政監(jiān)察工作取得實(shí)質(zhì)性突破，甚至?xí)谀撤N程度上推動有中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立。

當(dāng)法律地位和管理體制沒有完全明確時，派出機(jī)構(gòu)可能會處于比較尷尬的境地。一方面，他是監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，很多活動游離于監(jiān)察機(jī)關(guān)之外，無法全面接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面，他又不是所駐單位的組成機(jī)構(gòu)，所駐單位事實(shí)上不能領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)派出機(jī)構(gòu)的活動。因此，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制可能會演化成“雙弱領(lǐng)導(dǎo)”體制。從工作職責(zé)上講，他既要監(jiān)督所駐單位的活動，又缺乏行使職責(zé)應(yīng)該具有的足夠權(quán)限，工作很難開展。更何況，在與所駐單位有著千絲萬縷利益關(guān)系的情境下，從自身利益考慮，監(jiān)督到位未必給自身帶來更多利益，監(jiān)督疲軟未必有損自身利益，激勵機(jī)制明顯不足。《行政監(jiān)察法》修正案對行政監(jiān)察體制進(jìn)行了重大改革，明確規(guī)定派出機(jī)構(gòu)只對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，變雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單向負(fù)責(zé)制，在很大程度上克服了原有體制的弊端。派出機(jī)構(gòu)對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不再受所駐單位領(lǐng)導(dǎo)意志、人事安排、經(jīng)費(fèi)劃撥、福利保障等各種因素的影響，獨(dú)立性大大增強(qiáng)，完全可以大刀闊斧地開展工作。同時，派出機(jī)構(gòu)以一種獨(dú)立的姿態(tài)出現(xiàn)，有利于對所駐單位形成遏制違法犯罪活動的高壓態(tài)勢。它釋放出的信號是，監(jiān)察機(jī)構(gòu)有了獨(dú)立行使職權(quán)的法律地位和充分權(quán)限，對打擊違法犯罪活動不會有任何顧慮，任何圖謀違法犯罪活動的人都必須考慮監(jiān)察機(jī)構(gòu)的存在，違法的成本大大增加，風(fēng)險和難度也將成倍增長，這正是目前反腐倡廉所要達(dá)到的威懾效果。另一方面，派出機(jī)構(gòu)對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，將使派出機(jī)構(gòu)的工作壓力增強(qiáng)，思維方式和工作方式發(fā)生根本性變化。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下，派出機(jī)構(gòu)始終必須為所駐單位的工作開展保駕護(hù)航，有時甚至以“保駕護(hù)航”的名義弱化監(jiān)督監(jiān)察工作或掩蓋某些問題的存在。在單向負(fù)責(zé)體制下，派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)十分明確，績效考核也十分明確，能否卓有成效地開展監(jiān)督監(jiān)察工作，有效地防范和遏制違法犯罪行為的發(fā)生，將是評判派出機(jī)構(gòu)工作成效的最重要標(biāo)準(zhǔn)，甚至是唯一標(biāo)準(zhǔn)。派出機(jī)構(gòu)不能以任何理由或借口搪塞職責(zé)、推卸責(zé)任。這樣，派出機(jī)構(gòu)的工作壓力增強(qiáng)，使命感也得到強(qiáng)化。與此同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)的問責(zé)力度也會加大，派出機(jī)構(gòu)隨時要接受監(jiān)察機(jī)關(guān)的問責(zé)。所有這些，都是以法律的名義開展的，法律將以國家強(qiáng)制力為其提供堅強(qiáng)的保障。因此，派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性將會得到歷史性突破。

派出機(jī)構(gòu)是監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要組成部分?！缎姓O(jiān)察法》規(guī)定：“縣級以上各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，可以向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或者監(jiān)察人員?！笨梢?，中央、省、市、縣（市）四級監(jiān)察機(jī)關(guān)均可向政府所屬部門派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)，政府所屬部門數(shù)量龐大，派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量也很大，監(jiān)察機(jī)關(guān)大量的實(shí)際工作都需要通過派出機(jī)構(gòu)完成，監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作成效在很大程度上取決于派出機(jī)構(gòu)的成效。使派出機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，實(shí)際上也會使監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，只要派出機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立、權(quán)威、大膽開展工作，監(jiān)察機(jī)關(guān)的戰(zhàn)斗力、威懾力就會彰顯。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會向縱深方向發(fā)展，違法犯罪的復(fù)雜性、隱蔽性進(jìn)一步增強(qiáng)，更加需要增加派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量，提升其工作質(zhì)量，使違法犯罪分子無機(jī)可乘、無計可施。這樣，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)的指令，全面收集信息，全方位開展監(jiān)察工作，將是行政監(jiān)察工作有效開展的新格局、新模式。使派出機(jī)構(gòu)和行政監(jiān)察運(yùn)轉(zhuǎn)起來，也就是使權(quán)力監(jiān)督運(yùn)轉(zhuǎn)起來，派出機(jī)構(gòu)的管理體制改革必將對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制形成一定程度的沖擊。如果派出機(jī)構(gòu)的法定地位落實(shí)后運(yùn)轉(zhuǎn)成效顯著，在反腐倡廉形勢仍然十分嚴(yán)峻、人民群眾對政府廉政建設(shè)的呼聲依然很高的形勢下，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制將會進(jìn)行合理調(diào)適，以對上級監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)為主甚至單向負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制將會逐步形成。如果說派出機(jī)構(gòu)的體制改革是行政監(jiān)察體制改革邁出的關(guān)鍵一步，監(jiān)察機(jī)關(guān)的體制改革將是更為深遠(yuǎn)的一步，甚至可以說是行政監(jiān)察的“第二次革命”。當(dāng)這兩次“革命性變革”順利完成后，中國的行政監(jiān)察將出現(xiàn)歷史性、跨越式發(fā)展。

行政監(jiān)察是權(quán)力監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和重要方面。從長遠(yuǎn)看，行政監(jiān)察體制的深刻變革將會影響整個權(quán)力監(jiān)督體制的改革和發(fā)展，推動有中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制的建立。權(quán)力可以用來行善，也可以用來作惡，“一個人或一個階級的人，一旦發(fā)現(xiàn)他們手中有權(quán)力，這個人的個人利益或這個階級的獨(dú)有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性?！薄斑@就是建立在普遍經(jīng)驗(yàn)之上的、人們被權(quán)力所敗壞的普遍規(guī)律?！盵2]正如伯恩斯指出：“賦予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險的。它是如此危險，以致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君?！盵3]當(dāng)權(quán)力用來行善時，它可以成就人類最大的善業(yè)；當(dāng)權(quán)力用來作惡時，它又可能制造人類最大的惡。為了加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，最大程度地伸張權(quán)力的善性、抑制其潛在的惡性，自從政治生活產(chǎn)生以來，人類一直在進(jìn)行艱苦卓絕的努力，現(xiàn)代民主國家也都進(jìn)行了廣泛、深入的探討和實(shí)踐。經(jīng)過幾百年的探索，西方國家形成了權(quán)力分立與制衡機(jī)制，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立成為其權(quán)力制約機(jī)制的共同特色和典型特征。我國是社會主義國家，實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的議行合一的政治體制，我們堅決反對西方國家的三權(quán)分立體制及其民主制度，但現(xiàn)在面臨的問題是權(quán)力監(jiān)督體制疲軟，形形色色的腐敗現(xiàn)象和權(quán)力濫用現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。如何在現(xiàn)有體制框架內(nèi)另辟蹊徑，創(chuàng)建與西方國家三權(quán)分立有著本質(zhì)不同的有中國特色的權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，成為我國政治體制改革和政治文明建設(shè)的一大難題。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，我們克服了西方國家自由市場經(jīng)濟(jì)體制的根本缺陷，建立了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，取得了舉世矚目的偉大成就；在政治文明建設(shè)方面，如果我們能撇開三權(quán)分立體制，在社會主義政治體制框架內(nèi)建立有中國特色的權(quán)力分立與制衡機(jī)制，在權(quán)力監(jiān)督與制約方面取得與西方國家毫不遜色的成效，中國將為世界政治文明建設(shè)再次做出巨大貢獻(xiàn)。這條道路或許會比較漫長，但必須以改革創(chuàng)新的勇氣艱苦地探索和實(shí)踐。今天的派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，明天的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)體制改革，或許是這條道路上的必不可少的一步。只要一步一步地前進(jìn)，我們有理由相信，中國能創(chuàng)造世界政治文明建設(shè)的一大奇跡，正如我們創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡一樣；也只有一步一步地前進(jìn)，社會主義政治體制才能經(jīng)受住各種風(fēng)浪的考驗(yàn)，在西方敵對國家的敵視和國內(nèi)極端民主勢力的叫囂中站穩(wěn)腳跟。

三、建立配套的保障性制度：派出機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮的必然要求

用法律形式規(guī)定派出機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位和充分權(quán)限，解決了長期以來存在的體制沖突，為新的歷史時期行政監(jiān)察工作的全方位、深層次拓展創(chuàng)造了良好條件。但是，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的工作目標(biāo)，還必須建立一系列配套的保障性制度，必須合理吸收國外行政監(jiān)察的制度文明成果和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在問責(zé)制度、經(jīng)費(fèi)保障制度、人事制度、權(quán)力保障制度等方面取得更大的進(jìn)展。

按照《行政監(jiān)察法》修正案規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的委托，全面行使行政監(jiān)察工作，直接對行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。這里必須進(jìn)一步提出的問題是：派出機(jī)構(gòu)如何對監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)？如果沒有很好地履行監(jiān)察職能，所駐單位出了大案要案或者數(shù)量較多的違法違紀(jì)案件，如何對派出機(jī)構(gòu)問責(zé)？因此，必須出臺嚴(yán)格、具體的問責(zé)規(guī)定，當(dāng)派出機(jī)構(gòu)玩忽職守或明顯監(jiān)督監(jiān)察不力時，要對其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)?？紤]到有些違法犯罪案件潛伏期較長、時間跨度大，問責(zé)還必須實(shí)行跟蹤追究制，即所駐單位發(fā)生違法犯罪案件以后，案件主要發(fā)生在誰擔(dān)任派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的時期，就要追究誰的責(zé)任。不能因?yàn)闈摲陌讣]有被查處，就可以免除對派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的問責(zé)，從而防止領(lǐng)導(dǎo)人的僥幸心理和推卸責(zé)任。

經(jīng)費(fèi)保障是有效執(zhí)行行政監(jiān)察的物質(zhì)基礎(chǔ)。沒有充分的經(jīng)費(fèi)和物資保障，再好的制度也會落空?？赡苡绊懡?jīng)費(fèi)保障的一個重要原因是，政府內(nèi)部出于自身利益考慮，人為限制監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)的增加和實(shí)力的增長。為了克服這種現(xiàn)象，許多國家都將監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)決定權(quán)交給議會，或者由專門的法律予以強(qiáng)制性規(guī)定。例如，行政監(jiān)察專員制度是發(fā)達(dá)國家影響日盛、極具權(quán)威性和獨(dú)立性的監(jiān)察制度，為了保障行政監(jiān)察專員獨(dú)立行使職權(quán)，許多國家都規(guī)定由議會直接撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)[4]；以色列的國家審計署和英國審計委員會直接對議會負(fù)責(zé)，經(jīng)費(fèi)保障由法律專門規(guī)定，從而保障審計機(jī)構(gòu)獨(dú)立、權(quán)威地開展審計工作[5]。我國的行政監(jiān)察工作要邁上新臺階，也必須在體制改革的同時，在經(jīng)費(fèi)保障方面進(jìn)行大膽改革。除了要保障各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)，還要充分保障派出機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)，防止出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)充足、派出機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不夠的局面。

人事制度對監(jiān)督監(jiān)察工作的影響，國內(nèi)并沒有引起足夠的重視。從發(fā)達(dá)國家監(jiān)督監(jiān)察制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，合理的人事制度是推進(jìn)監(jiān)督監(jiān)察的有力保障。許多國家法官的嚴(yán)格篩選制和任期終身制，就是一個很好的例證。為了使派出機(jī)構(gòu)更好地履行監(jiān)察職責(zé)，在人事安排上首先必須對派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任職資格進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，如最好具有法律專業(yè)背景或法律工作經(jīng)歷或者是資歷較深的公務(wù)員，具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)或監(jiān)督監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，最關(guān)鍵的一點(diǎn)，派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人獨(dú)立開展監(jiān)督監(jiān)察工作，不因個案處理遭到解職，只在規(guī)定時期接受有關(guān)部門的信任投票從而決定去留，這也是發(fā)達(dá)國家的重要經(jīng)驗(yàn)之一。因?yàn)橹灰婕暗酱蟀敢?，或者背景非常?fù)雜的案件，當(dāng)事人總會通過各種途徑、發(fā)揮各種能量向案件偵辦人員施加壓力，很多案件可能因此流產(chǎn)或轉(zhuǎn)入潛伏狀態(tài)，如果派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人因個案查處遭到解職，根本無法保障其充分行使職權(quán)。相反，在規(guī)定時期對其進(jìn)行信任投票，則是對其監(jiān)察工作的整體性監(jiān)督，這種監(jiān)督通過合法的、集體的理性保證其公正性和合理性。人事安排的另一要求是派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)享有相對獨(dú)立的人事安排權(quán)，通過合理的人事調(diào)配保障其負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，派出機(jī)構(gòu)體制改革后，由于監(jiān)察人員在所駐單位沒有任何晉升空間，監(jiān)察機(jī)關(guān)及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門要重視對派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和監(jiān)察人員的職務(wù)晉升工作，使在派出機(jī)構(gòu)工作、在一線工作的監(jiān)察人員和在監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員具有同等甚至更多的晉升晉級機(jī)會，從而充分調(diào)動他（她）們的積極性和主動性。

《行政監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力做了比較明確的規(guī)定，例如：“要求被監(jiān)察的部門和人員提供與監(jiān)察事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料、財務(wù)帳目及其他有關(guān)的材料，進(jìn)行查閱或者予以復(fù)制”；監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查貪污、賄賂、挪用公款等違反行政紀(jì)律行為時，經(jīng)縣級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌單位和涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款，必要時可以提請人民法院采取保全措施，依法凍結(jié)涉嫌人員在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款；“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理違反行政紀(jì)律案件中，可以提請有關(guān)行政部門、機(jī)構(gòu)予以協(xié)助。被提請協(xié)助的行政部門、機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)提請協(xié)助辦理的事項(xiàng)和要求，在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助”，等等。應(yīng)該說，這些規(guī)定是非常必要的，但從監(jiān)察工作的實(shí)際看，關(guān)鍵是如何落實(shí)這些規(guī)定，如何讓監(jiān)察機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)在充分行使以上權(quán)力的過程中逐步提升自己的權(quán)威，從而在權(quán)力監(jiān)督中產(chǎn)生更大的影響力和威懾力。派出機(jī)構(gòu)是監(jiān)察機(jī)關(guān)派往所駐單位的代表，除了要進(jìn)行案件偵辦、行使上述各種權(quán)力，還有一項(xiàng)重要的職責(zé)：進(jìn)行事前監(jiān)督，防范案件的發(fā)生。在事前監(jiān)督、過程監(jiān)督中，派出機(jī)構(gòu)享有哪些權(quán)力？在有些國家，類似機(jī)構(gòu)權(quán)力是很大的，譬如監(jiān)察人員可以進(jìn)入政府部門的任何場所，參加各種會議包括秘密會議，查閱政府部門的任何記錄包括保密文件；監(jiān)察人員有權(quán)要求有關(guān)部門或人員接受其調(diào)查，必要時可以申請警察協(xié)助，或者對拒絕配合者予以罰款，等等[6]。派出機(jī)構(gòu)監(jiān)察人員的權(quán)力規(guī)定，有待于在實(shí)踐中進(jìn)一步明確和完善。

[1]中華人民共和國監(jiān)察部辦公廳.行政監(jiān)察工作文件選編[G].北京：中國方正出版社，1995：387.

[2][英]密爾.代議制政府[M].北京：商務(wù)印書館，1982：96.

[3][美]詹姆斯·M.伯恩斯，等.美國式民主[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1993：189.

[4]ABEDIN NAJMUL.The Ombudsman Institution and Conflict Resolution in the Contemporary[J].Third World Societies.Journal of Third World Studies.Spring（2006），222.

[5]DONALD C·ROWAT.The Ombudsman Plan[M].Toronto：McClelland and Stewart Limited，1973：161.

[6]BARBARA VON TIGERSTRON.The Role of the Ombudsman in Protecting Economic，Social and Cultural Rights[M].The International Ombudsman Yearbook，Volume2，1998：191－194.

責(zé)任編輯：何敬文

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2010－06－28

陳宏彩（1971－），男，湖南華容人，浙江行政學(xué)院公共管理教研部副教授，博士；杭州 311121