群體性事件處置中的地方政府角色困境分析＊
——以H縣“84元”事件為例

王郅強(qiáng) 文 宏

群體性事件處置中的地方政府角色困境分析＊
——以H縣“84元”事件為例

王郅強(qiáng) 文 宏

社會轉(zhuǎn)型期我國地方政府面對群體性事件頻發(fā)的壓力和挑戰(zhàn)在不斷增加。在處置群體性事件中，我國地方政府面臨著實(shí)際權(quán)限相對明確性與政府行為選擇空間有限性之間的角色困境。走出這種角色困境必須把“以人為本”作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的核心指導(dǎo)思想，在保證改革的公正性的基礎(chǔ)上推進(jìn)整體改革，注重在改革中形成合理的社會利益分配格局，改革發(fā)展必須以建立相關(guān)的制度作為保障，培育社會的理性精神。

社會轉(zhuǎn)型；和諧社會；群體性事件；地方政府角色

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期。這場社會轉(zhuǎn)型的最大特點(diǎn)是將市場化、工業(yè)化與現(xiàn)代化和社會主義制度的改革三類社會轉(zhuǎn)型濃縮在同一歷史時代，這一特點(diǎn)決定了社會轉(zhuǎn)型在把現(xiàn)代性注入中國社會的同時也容易引發(fā)種種社會矛盾，成為社會發(fā)展不確定性——社會風(fēng)險的主要來源。這一時期社會矛盾在表現(xiàn)方式和體現(xiàn)程度上，呈現(xiàn)出群體性事件日漸增多、發(fā)生頻率度不斷增快、對抗性程度明顯增強(qiáng)、危害性影響不斷增加等態(tài)勢，對我國構(gòu)建和諧社會提出了十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文選取H縣在處置因部分企業(yè)退休人員養(yǎng)老保險過程中引發(fā)的“84元”事件，從政府角色切入，通過對地方政府資源獲取與責(zé)任權(quán)限的分析，闡明地方政府處置過程中的諸多限制因素，分析地方政府面臨的“實(shí)際權(quán)限的相對明確性以及政府行為選擇空間的有限性”之間的矛盾，提出如何走出困境的對策建議，以期進(jìn)一步提升我國地方政府應(yīng)對各種群體性事件的水平和能力。

一、角色分析：認(rèn)識地方政府處置群體性事件的新視角

近年來，日益增多的群體性事件逐步引起學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門的高度關(guān)注。圍繞這個問題，行政學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等從不同的學(xué)科角度，對群體性事件中的行動參與者做了較為詳盡的分析，但對群體性事件中另一個重要主體——政府的研究卻相對較少，且多是就地方政府在處置群體性事件過程中的作用與角色定位進(jìn)行分析。從研究內(nèi)容看，以前主要以政府責(zé)任為基點(diǎn)，集中于從政府的應(yīng)然舉措為切入點(diǎn)，多是以理性批判角度剖析政府在群體性事件處置過程中的制度、決策和行為；在研究方法上，通常將政府作為一個整體看待，注重闡述群體性事件處置的普遍性原則，忽視地方政府在經(jīng)濟(jì)、地域、文化、道德等方面的特殊性，從而忽視了群體性事件處置主體與對象的獨(dú)特性。這造成了理論研究與現(xiàn)實(shí)問題的契合度不高，其主要原因是當(dāng)前研究大多數(shù)基于這樣一種理論預(yù)設(shè)，即政府有能力、有義務(wù)、有資源處置現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的群體性事件，在處置過程中過分倚重群體性事件處置中的政府責(zé)任與實(shí)施能力，忽視了不同層級的政府在面對層出不窮的群體性事件時存在權(quán)限、資源的種種客觀限制。這樣的研究成果影響了我們對地方政府處置群體性事件研究的客觀性和解釋力，因而對群體性事件的研究需要有多元化的分析視角，應(yīng)該在各自真實(shí)的世界中提煉和概括貫穿群體性事件處置過程中的癥結(jié)與啟示，然后再把這種普遍性的癥結(jié)與啟示放回現(xiàn)實(shí)世界中，以求實(shí)踐上的指導(dǎo)和驗(yàn)證。

地方政府實(shí)際權(quán)限的相對明確性以及地方政府選擇空間的有限性，是理解群體性事件處置過程中地方政府角色的一個關(guān)鍵變量。在中國的語境下，地方政府角色定位不是一個單純的角色調(diào)適的確立，在很大程度上是一個權(quán)力和利益的多元博弈，指的是擁有相對確立權(quán)限結(jié)構(gòu)的地方政府在既定的制度環(huán)境下，如何在多變復(fù)雜具體的行政事務(wù)中依據(jù)現(xiàn)有資源限制選擇具體行政作為的過程。具體來說，一方面，地方政府必須貫徹執(zhí)行上級的指令或要求，管轄所轄區(qū)域的行政事務(wù)，履行某一地域行政事務(wù)的組織與管理職能，以自己的名義作出決定，并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任和法律后果。一般而言，地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)力，大多是中央政府通過法律和政策明確授權(quán)的。雖然地方政府在某些方面可以對地方職權(quán)進(jìn)行自我擴(kuò)張，即地方政府通過對中央的博弈有可能超越自身權(quán)限、突破政策界限，獲取中央政府沒有賦予的權(quán)限，然而這種超越權(quán)限、違反法律和政策設(shè)定邊界的行為一旦出現(xiàn)，地方政府特別是其主要官員就不得不面對可能承擔(dān)由此引發(fā)的相應(yīng)責(zé)任或政治風(fēng)險。另一方面，在繁雜多變的行政環(huán)境中，地方政府必須執(zhí)行中央的政策、履行好基本職能，在這一過程中又受到自身擁有的公共資源限制。從地方政府角色的演變過程看，在傳統(tǒng)的集中體制下，地方政府在上級和中央政府面前扮演的是一個下級執(zhí)行者的角色，其行為必須嚴(yán)格服從上級的指示和要求。改革開放政策實(shí)施以后，地方政府服從、執(zhí)行上級決策和政策的地位并未改變，變化的只是在執(zhí)行上級政策、決策同時，可以自主領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展，由過去單純、被動的絕對執(zhí)行者變?yōu)樽灾鞯膱?zhí)行者。地方政府在制度變遷的過程中雖然增加了執(zhí)行決策的活動空間，但對于上級政府已經(jīng)明確的政策與目標(biāo)，下級政府必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)予以維護(hù)。從觀念上看，由于我國有著兩千多年中央集權(quán)的歷史，現(xiàn)代公共行政理念尚未完全樹立，受傳統(tǒng)思維理念的困擾，形成了一種全能主義和權(quán)威主義的行政文化，不僅公眾對官員存在一種依賴心理，而且地方政府對中央政府也存在依賴心理，民主集中制在實(shí)踐中變成了單向度的地方服從中央、下級服從上級。

這一問題雖然已經(jīng)引起了一些學(xué)者的關(guān)注，但對于地方政府角色的研究總體上還不足。目前很多著述都是根據(jù)地方組織法進(jìn)行白描式的研究，尚未有完整系統(tǒng)的分析，缺少對實(shí)際問題的深入探討，這與政府尤其是地方政府在構(gòu)建和諧社會建設(shè)中的重要性存在較大差距。因此，從總體上及時準(zhǔn)確地把握當(dāng)前我國群體性事件總體狀況和政府使命，緊緊抓住我國正處于社會轉(zhuǎn)型這一宏觀時代背景，結(jié)合當(dāng)前群體性事件的諸多特征，實(shí)施一定的政府干預(yù)和社會行動，將群體性事件控制在一定“秩序”范圍內(nèi)，是實(shí)現(xiàn)社會民主、和諧和現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。對群體性事件處置中的地方政府角色分析，就是以地方政府為主體，以政府權(quán)限與掌控資源為邏輯起點(diǎn)，涵蓋政府的角色定位和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，分析清楚地方政府在處置群體性事件過程中“服從中央及上級政府的政策精神”與“解決地方實(shí)際問題”之間的關(guān)系以及由此產(chǎn)生的沖突。只有這樣，才能根據(jù)不同時期、不同地區(qū)的實(shí)際情況，做到歷史與現(xiàn)實(shí)、理論與實(shí)踐、制度安排與行為操作之間的有機(jī)結(jié)合，更加全面客觀地對地方政府處置群體性事件進(jìn)行研究。

二、“84元”群體性事件處置過程與地方政府角色變化

H縣位于黑龍江省東南部，地處黑龍江省亞經(jīng)濟(jì)圈腹地，行政區(qū)域面積8816平方公里，總?cè)丝?3.6萬，以工業(yè)為主，企業(yè)退休人員較多，且多數(shù)企業(yè)經(jīng)營困難。1993年至2000年8月期間，在國家政策沒有明確規(guī)定統(tǒng)籌外項(xiàng)目不允許從社?；鹬兄Ц稌r，H縣政府針對該縣自身國有企業(yè)比重大、退休職工比較多、家庭收入比較低等實(shí)際問題，考慮到部分企業(yè)退休金難以全額發(fā)放到位，在政府財政十分困難的情況下，將本應(yīng)由企業(yè)負(fù)責(zé)支付的部分項(xiàng)目統(tǒng)一由社會保險機(jī)構(gòu)從社?；鹬袚芨?，這個措施在當(dāng)時贏得了比較好的社會反響。然而，在2000年情況發(fā)生了變化，上級政府對此有了明確的新的規(guī)范性要求，導(dǎo)致H縣不得不做出相應(yīng)政策調(diào)整。國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放和國有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發(fā)[2000]8號），要求各地政府“對基本養(yǎng)老金計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)要認(rèn)真進(jìn)行清理，凡屬國家規(guī)定統(tǒng)籌項(xiàng)目內(nèi)的基本養(yǎng)老金，必須保證足額發(fā)放；統(tǒng)籌項(xiàng)目外的，應(yīng)由企業(yè)根據(jù)效益情況自行確定”。同時，黑龍江省勞動廳、財政廳《關(guān)于進(jìn)一步做好企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險工作的通知》（黑勞發(fā)[2000]79號）也做出了進(jìn)一步的類似要求。2000年9月，H縣按照上級政策精神，對文件規(guī)定的不在黑龍江省21項(xiàng)基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌項(xiàng)目內(nèi)的4項(xiàng)，即原屬于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌內(nèi)發(fā)放的書刊費(fèi)、洗理費(fèi)、肉菜煤補(bǔ)貼、御寒津貼等項(xiàng)目共計“84元”進(jìn)行了清理。

然而，這項(xiàng)政策的出臺，直接涉及H縣企業(yè)退休職工3000余人的切身利益，部分企業(yè)退休職工對此反響十分強(qiáng)烈，他們表示不理解、不認(rèn)同，認(rèn)為工資只有上漲、不能下降，部分企業(yè)退休人員開始上訪。雖然當(dāng)?shù)卣畱B(tài)度一開始就很積極，H縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門做了大量細(xì)致的解釋、說服與協(xié)調(diào)工作，如H縣主要領(lǐng)導(dǎo)先后多次與企業(yè)退休職工代表逐條逐項(xiàng)研究政策，六次帶領(lǐng)職工代表到國家勞動和社會保障部及省有關(guān)部門進(jìn)行政策咨詢，得到的答復(fù)均是H縣政府清理規(guī)范企業(yè)退休職工養(yǎng)老保險是正確的，但因?yàn)槠髽I(yè)退休職工勞資問題時間跨度大、情況很復(fù)雜（涉及1978年以來的11個文件，這些文件環(huán)環(huán)相扣、互相交織，單看某個文件不能完全說明清理問題），說服工作效果甚微。個別企業(yè)退休職工在沒有吃透文件精神的情況下進(jìn)行片面宣傳，致使一部分退休職工達(dá)成了錯誤共識，結(jié)成了利益共同（群）體，最終爆發(fā)了“84元”群體性事件。

1.出現(xiàn)群訪和越級上訪。2001年9月17日，200余名企業(yè)退休人員到H縣委、縣政府集體上訪，縣五大班子領(lǐng)導(dǎo)出面共同接待了上訪人員，并與之進(jìn)行了集體對話；9月26日，縣委書記和縣勞動和社會保障部門與上訪人員代表對話長達(dá)一天；9月28日開始，退休人員近400人連續(xù)3天圍堵縣委、縣政府大門和H縣主干道，導(dǎo)致縣委、縣政府3天不能正常辦公?？h委、縣政府在再三勸說無效的情況下，按照國家有關(guān)規(guī)定，對上訪人員進(jìn)行了依法疏散。同時，H縣盡力做好政策引導(dǎo)工作，積極協(xié)調(diào)黑龍江省勞動和社會保障廳以正式文件答復(fù)了上訪人員提出的異議。期間，黑龍江省勞動和社會保障廳以黑勞社函[2001]61號文件對有關(guān)問題做出了明確答復(fù)，認(rèn)為H縣是在執(zhí)行國家、省的政策，H縣清理規(guī)范統(tǒng)籌項(xiàng)目的做法和清理范圍是正確的，進(jìn)一步明確在清理規(guī)范統(tǒng)籌項(xiàng)目中不得將國家未統(tǒng)一規(guī)定基本養(yǎng)老金之外的福利性補(bǔ)貼納入基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌項(xiàng)目，不得增加統(tǒng)籌項(xiàng)目和計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，并對關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休職工統(tǒng)籌項(xiàng)目待遇發(fā)放問題是企業(yè)責(zé)任作了明確答復(fù)，要求各地勞動部門對此類問題據(jù)此辦理。隨后，H縣人民政府以H政函[2001]44號文件，對清理企業(yè)退休人員統(tǒng)籌外項(xiàng)目問題進(jìn)行了說明與答復(fù)。

2.行政復(fù)議和法律訴訟。部分企業(yè)退休人員認(rèn)為黑勞社函[2001]61號文件與國家相關(guān)文件精神不符，要求行政復(fù)議。H縣政府法制辦進(jìn)行了立案，并按照行文程序，由上級政府簽發(fā)某政呈[2002]29號文件，請示省政府對黑勞社函[2001]61號文件進(jìn)行審查。2002年10月22日，黑龍江省政府法制辦以黑政法發(fā)[2002]42號文件進(jìn)行了答復(fù)，指出“省勞動廳黑勞社函[2001]61號文件的主旨是符合國家有關(guān)文件精神的”。H縣政府依據(jù)答復(fù)意見，做出了“維持被申請人關(guān)于基本養(yǎng)老金發(fā)放的具體行政行為”、“申請人如不服復(fù)議決定，可以在收到本復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向H縣人民法院起訴”的復(fù)議決定。退休人員代表對復(fù)議決定仍然不服，于2002年11月向H縣人民法院起訴H縣勞動和社會保障局行政不作為，并要求法院進(jìn)行立案，H縣法院認(rèn)真研究政策并多次向上級市中級人民法院、黑龍江省高級人民法院請示匯報，得到的答復(fù)是：在企業(yè)改革和社會保障制度建立過程中出現(xiàn)的群體性糾紛案件由政府協(xié)調(diào)處理，法院不應(yīng)受理審理，也不能出具不予立案的裁定。

3.部分人的走訪與繼續(xù)上訪。在法院訴訟沒有結(jié)果的情況下，退休人員選擇繼續(xù)到縣政府上訪。其間，縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)代表政府向退休人員承諾：如果退休人員代表去北京咨詢，由政府支付旅差費(fèi)；如果選擇繼續(xù)訴訟，政府提供聘請律師費(fèi)用，政府對司法訴訟不予干預(yù)。2003年，由H縣出車，H縣相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)退休人員代表走訪周邊縣市，對其統(tǒng)籌外項(xiàng)目是否由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放進(jìn)行實(shí)地考察，了解到周邊縣市并沒有發(fā)放。然而，在行政復(fù)議、法律訴訟、主要領(lǐng)導(dǎo)接待后，部分退休人員仍不理解，繼續(xù)上訪。2004年6月14日，總計109位企業(yè)上訪人員還集體到省政府進(jìn)行了上訪。期間，黑龍江省勞動和社會保障廳雖對H縣清理統(tǒng)籌項(xiàng)目做法給予了基本肯定，但同時黑龍江省委、省政府又要求H縣黨政班子必須妥善處理好因清理“84元”而產(chǎn)生的群體性事件問題，維持H縣穩(wěn)定局面，處理結(jié)果將直接與H縣的政績考核成績直接掛鉤，并實(shí)行一票否決。這使得地方政府在處置“84元”事件時投鼠忌器，始終無法在職權(quán)范圍與掌控資源之間，給予統(tǒng)一且明確的答復(fù)；而政策調(diào)整涉及人員的利益訴求也一直未得到全部滿足，每逢“兩會”及重大事件，關(guān)于“84元”事件的越級上訪仍然在不斷上演，這使得當(dāng)?shù)卣萑胍环N十分尷尬的境地。

三、“84元”群體性事件處置過程中地方政府角色困境分析

H縣政府成功地運(yùn)用了思想教育、法理解釋、協(xié)商說服、行政復(fù)議等非強(qiáng)制力的方式比較有效地應(yīng)對了此次群體事件，將沖突控制在“秩序”的范圍之內(nèi)，非常形象地給我們展現(xiàn)了地方政府在處理類似事件中的角色變化及其背后的困境。

首先，地方政府的權(quán)威性資源調(diào)控空間與發(fā)散性責(zé)任之間存在矛盾。當(dāng)前地方政府，特別是中西部、東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的資源獲取能力有限，而地方政府不管資源獲取能力大小，其所承擔(dān)的責(zé)任近乎相同，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、市場化程度不夠的欠發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。由于諸多因素的制約，這些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制約，政府整體上屬于“吃飯財政”，有些還承擔(dān)著當(dāng)?shù)貒筇潛p所帶來的包袱。“84元”事件所以歷時將近十年，經(jīng)歷多個階段，從單純的經(jīng)濟(jì)問題演變?yōu)樯鐣栴}，從政策的不理解期求到合理政策咨詢，再演變?yōu)榇笠?guī)模的越級群訪，有部分企業(yè)退休職工不理解或曲解政策問題，有部分企業(yè)自身經(jīng)營不善沒有能力發(fā)放統(tǒng)籌外項(xiàng)目問題，也有基層政府對政策的宣傳不夠、工作不實(shí)、方法簡單等問題，但更重要的是由于地方政府在政策服從與處置類似群體性事件中角色模糊、職責(zé)不清、操作空間狹小，導(dǎo)致地方政府經(jīng)常處于有限的權(quán)威性調(diào)配空間與發(fā)散性責(zé)任要求之間的困境狀態(tài)。

其次，地方政府完成上級要求與滿足轄區(qū)民眾訴求之間有時存在沖突。面對轄區(qū)民眾強(qiáng)烈的發(fā)展要求，地方政府扮演著維護(hù)秩序、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增進(jìn)福利等多種角色。一方面，地方政府必須不折不扣地執(zhí)行中央、上級的法規(guī)、政策和指令，履行政府管理職能，維護(hù)其自身存在的合法性；另一方面，地方政府在執(zhí)行和實(shí)施這些法規(guī)、政策和指令時，又必須體現(xiàn)和滿足轄區(qū)民眾的合理利益需求，因?yàn)橹挥袧M足了他們的合理性需求，才能真正體現(xiàn)執(zhí)政為民的宗旨精神。而現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，這兩種角色并非天然契合，地方政府時常面臨“合理性訴求和合法性滿足”之間的困境，即來自中央、上級的法規(guī)、政策和指令可能與轄區(qū)民眾的具體需求產(chǎn)生矛盾沖突?！?4元”群體性事件中，H縣企業(yè)普遍困難，當(dāng)?shù)刎斦蝿菀脖容^緊張，如果將社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌外項(xiàng)目部分完全交歸企業(yè)負(fù)責(zé)并根據(jù)企業(yè)效益自行確定，一個必然的后果就是大部分退休人員暫時或長期得不到足額發(fā)放，勢必影響他們的生活水平和質(zhì)量。由此，地方政府依據(jù)中央、上級的文件精神執(zhí)行具體政策，與部分企業(yè)退休人員合理的利益需求形成難以調(diào)和的矛盾。

再次，貫徹中央和地方政府政策與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行能力及環(huán)境有時難以協(xié)調(diào)。中央和地方政府的政策制定通常都經(jīng)歷了充分調(diào)研、嚴(yán)格論證及周密安排。然而，我國幅員遼闊、國情復(fù)雜，不同地區(qū)的具體情形相差太大，中央和地方政府的公共政策在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中往往會遭遇不同的執(zhí)行難題。在“84元”群體性事件中，當(dāng)?shù)卣媾R著如何才能更好體現(xiàn)中央、上級政府的政策精神，又要滿足部分企業(yè)退休人員合理的利益需求的問題。一方面，地方政府要從維護(hù)大局著眼，嚴(yán)格執(zhí)行中央與上級的指示，認(rèn)真清理當(dāng)?shù)仄髽I(yè)退休人員社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌外項(xiàng)目，從中清理書刊費(fèi)、洗理費(fèi)、肉菜煤補(bǔ)貼以及御寒津貼等不符合國家規(guī)定的補(bǔ)貼，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)退休人員的社會保險統(tǒng)籌支出管理，實(shí)現(xiàn)全縣企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金全部實(shí)行社會化發(fā)放的政策目標(biāo)；另一方面，又必須考慮H縣國有困難企業(yè)比重較大、虧損嚴(yán)重、退休職工較多、社會養(yǎng)老保險資金缺口較大的現(xiàn)實(shí)。再加上省委省政府將“84元”群體性事件的處理結(jié)果直接與H縣的政績考核成績直接掛鉤并實(shí)行一票否決，更使得H縣政府陷入貫徹政策精神與具體執(zhí)行阻礙的困境中。

最后，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé)與社會服務(wù)職能之間有時無法妥協(xié)。我國是一個后現(xiàn)代發(fā)展國家，遵循的是一種“趕超式”的現(xiàn)代化模式，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主導(dǎo)特征十分突出。當(dāng)前，地方政府迫于發(fā)展壓力，普遍使用的招商引資、“重工輕農(nóng)、重商輕農(nóng)”的趕超型戰(zhàn)略往往是擺脫財政壓力的現(xiàn)實(shí)選擇。對財力薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府來說，吸引投資、培植稅源也是實(shí)現(xiàn)超越發(fā)展的有效途徑，而服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)又客觀要求地方政府職能轉(zhuǎn)變，必須從越位的事務(wù)中解脫出來，于是就存在著政府角色的錯位?！?4元”群體性事件中，一方面，地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，從退休工人給予當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出的重大貢獻(xiàn)考慮，不斷增進(jìn)國有企業(yè)員工社會福利，為社會提供足夠的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)并進(jìn)行正當(dāng)?shù)胤峙?，以維系整個社會效率與公平的協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，必須保證地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平穩(wěn)運(yùn)行，減輕國家社會養(yǎng)老保險的資金缺口壓力，進(jìn)一步壓縮政策外的財政開支，將更多的資金投向經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的基礎(chǔ)設(shè)施等硬件建設(shè)方面，以期實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。地方政府職責(zé)與職能的多樣與復(fù)雜，使得地方政府角色定位不清。

四、如何走出地方政府處置群體性事件的角色困境

從上述分析可以看出，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展與公眾維權(quán)意識的興起，我國群體性事件會越來越多，處置此類事件中地方政府的角色困境將會愈發(fā)凸顯。對于群體性事件處置中地方政府的角色困境，回避與掩蓋都不是好辦法，如果不加以重視，此類困境將愈發(fā)嚴(yán)重。在政府強(qiáng)大的動員能力與秩序掌控能力充足的情形下，當(dāng)前群體性事件大多得以暫時平息，沒有造成太大的社會沖擊，但具體案例的暫時平息并未實(shí)現(xiàn)相關(guān)制度的改善。在充滿風(fēng)險又迫切需求和諧的社會發(fā)展背景下，作為處置此類問題的“前線部隊(duì)”，地方政府如何擺脫角色困境，成為當(dāng)前必須解決的迫切問題?！?4元”群體性事件并非孤立個案，其發(fā)生根源于現(xiàn)實(shí)的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等環(huán)境，而且即使現(xiàn)在仍對當(dāng)?shù)夭糠制髽I(yè)離退休人員有一定的心理影響，H縣的責(zé)任并不可能完全徹底消失。如何走出地方政府的這種角色困境？本文從地方政府角色困境進(jìn)一步拓展這個問題，并延伸出更加普遍性意義的結(jié)論。

（一）把“以人為本”作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的核心指導(dǎo)思想?，F(xiàn)代化建設(shè)需要良好的秩序與平穩(wěn)的制度環(huán)境。我國的現(xiàn)代化進(jìn)程順利與否，在很大程度上取決于政府解決、處理群體性事件的能力與方法。H縣“84元”群體性事件作為轉(zhuǎn)型期群體性事件頻發(fā)的具體實(shí)例充分說明：政府解決、處理群體性事件的能力與方法的要素關(guān)鍵在于是否將“以人為本”作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的核心指導(dǎo)思想。要做到這一點(diǎn)，必須從具體措施上解決經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展問題，保證社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，始終貫穿以人為本的思想，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。在確保經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，關(guān)注容易引發(fā)矛盾沖突的社會環(huán)境，加快收入分配體制改革，重建社會信用，建立公開的利益博弈機(jī)制；注重社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性及有序性，增加醫(yī)療衛(wèi)生投入，完善醫(yī)療衛(wèi)生制度，推動教育體制改革，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的公平性。重點(diǎn)解決好改革過程中歷史遺留下來的國有企業(yè)老職工的欠賬問題，做好相關(guān)群體的利益保障工作，擴(kuò)大醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險金的覆蓋面，強(qiáng)化公共財政在社會保障、養(yǎng)老保險資金虧損的補(bǔ)貼力度，建立可靠的社會保障資金來源，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會保障制度，以期降低社會保障管理成本。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)，在現(xiàn)代化建設(shè)過程中維護(hù)經(jīng)濟(jì)困難群體的利益，加大利益平衡力度，進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙。

（二）在保證改革的公正性的基礎(chǔ)上推進(jìn)整體改革。經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵是保證市場領(lǐng)域如何將效率發(fā)揮到極致。同時，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還應(yīng)注重社會領(lǐng)域的公平性，采取措施保證改革的公正性，擴(kuò)大改革的受益面。H縣“84元”群體性事件告訴我們，在進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，必須注重對整個公共管理部門進(jìn)行全面的綜合配套改革，使政府的宏觀管理和調(diào)控建立在規(guī)范的制度約束基礎(chǔ)上，從根本上改進(jìn)和完善政府的決策和執(zhí)行機(jī)制，形成政府與市場的良性互動。特別應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前改革應(yīng)該在繼續(xù)重視效率的同時，把公平放在更加突出的位置，國家應(yīng)立足于維護(hù)分配過程和機(jī)會的公平，推進(jìn)收入分配體制改革。除通過公平就業(yè)緩解收入差距外，應(yīng)重點(diǎn)整頓和規(guī)范收入分配秩序，切實(shí)解決利用公權(quán)、動用公共財力、依靠特許經(jīng)營獲得的壟斷利潤被少數(shù)人占有的問題，強(qiáng)化建立規(guī)范的公務(wù)員工資制度，嚴(yán)格規(guī)范職務(wù)消費(fèi)，完善收入分配規(guī)則，控制壟斷性行業(yè)收入水平等。與此同時，建立健全個人收入申報制度，強(qiáng)化個人所得稅征管，進(jìn)一步消除改革的隱患，采取理性的手段，增強(qiáng)改革的動力，圍繞利益關(guān)系進(jìn)行體制協(xié)調(diào)和政策疏導(dǎo)，保證在維護(hù)公正性的基礎(chǔ)上推進(jìn)改革。

（三）注重在改革中形成合理的社會利益分配格局。當(dāng)前我國正處于全面建設(shè)小康社會的攻堅階段，面臨深層次的利益調(diào)整。改革必須采取有效措施，著眼于增量改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整來改善利益格局和利益關(guān)系，最大限度地調(diào)動一切積極因素推進(jìn)改革。在改革過程中必須運(yùn)用合理的制度安排，兼顧各方面的正當(dāng)要求，合理分配利益，形成廣大社會成員得以可持續(xù)發(fā)展的利益保障機(jī)制。只有立足于此，改革才能夠不斷向前推進(jìn)。H縣“84元”群體性事件提醒我們：社會保障是人們應(yīng)對生存風(fēng)險的基本手段，也是防止社會動蕩的有效屏障，國家必須立足于維護(hù)全社會成員基本生存權(quán)利，推進(jìn)社會保障體系建設(shè)。要深化財政體制改革，使財政收入和支出結(jié)構(gòu)充分反映現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大變化和要求，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的覆蓋范圍，切實(shí)解決離退休人員、進(jìn)城務(wù)工人員等弱勢群體的社會保障問題；繼續(xù)完善城市居民最低生活保障制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，逐步探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度；加快城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會救助體系建設(shè)；完善失業(yè)保險制度，建立失業(yè)保險與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動機(jī)制。

（四）改革發(fā)展必須建立相關(guān)的制度作為保障。能否協(xié)調(diào)社會各階層的利益，整合社會資源，維護(hù)社會穩(wěn)定，盡可能地擴(kuò)大執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，構(gòu)建一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會，是當(dāng)前黨和政府的時代課題和重要目標(biāo)。當(dāng)前我國正處在利益日益分化的時代，利益的訴求與表達(dá)已經(jīng)成為日常生活中的常態(tài)，而利益訴求及表達(dá)的需求總是產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突之時，為達(dá)到爭取利益目標(biāo)而采取的施加壓力的利益表達(dá)方式往往意味著沖突，以諸多利益矛盾為基礎(chǔ)的表達(dá)行動往往會以不可控的方式和力度沖擊試圖為它提供空間的體制，利益矛盾便會因?yàn)榈貌坏浇鉀Q而醞釀出更嚴(yán)重的危機(jī)，造成社會的動蕩。建立有效的利益表達(dá)和利益均衡機(jī)制，不僅對于化解市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益矛盾，而且對于社會的長治久安，都是有重大意義的。H縣“84元”群體性事件的成功應(yīng)對很大程度上取決于危機(jī)應(yīng)對措施得當(dāng)。然而，政府只是事后的妥協(xié)以及知錯就改或是成立臨時的處置機(jī)構(gòu)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是要建立各方參與的協(xié)商機(jī)制，構(gòu)建公眾參與監(jiān)督的平臺，形成政府與民眾良性互動關(guān)系，這樣才能防止下一次類似事件發(fā)生。為此，我們必須注重在改革發(fā)展中建立利益表達(dá)和利益均衡機(jī)制，以便有效容納和規(guī)范利益矛盾。

（五）培育社會的理性精神。重構(gòu)社會理性可以提高整個社會解決矛盾和化解沖突的能力，并由此實(shí)現(xiàn)利益關(guān)系趨于均衡的社會。當(dāng)前我國社會發(fā)展進(jìn)入了高風(fēng)險區(qū)域，改革發(fā)展進(jìn)入深水區(qū)，各階層和群體之間利益分化也必然擴(kuò)大，這種分化超出公平底線則將在各個階層和各個群體間形成鴻溝和對立。這不僅有損社會公正，還將影響社會和諧，成為社會不穩(wěn)定甚至動蕩的根源，使得所有人的利益得不到保障。H縣“84元”群體性事件體現(xiàn)出轉(zhuǎn)型期社會理性不夠的現(xiàn)實(shí)，H縣企業(yè)離退休人員作為公民，應(yīng)采用合法方式表達(dá)自己的訴求，不能采用非法過激、破壞社會公共秩序、放棄法定義務(wù)的方式來解決問題。當(dāng)前社會迫切需要重構(gòu)社會理性，培育社會成員遵紀(jì)守法的理念，自覺尋求合法渠道來表達(dá)自己的合理訴求。一方面，政府及官員在處理群體性事件中要將社會問題與政治問題相剝離，采取柔性民主的方法，遵循法治軌道加以化解；另一方面，社會群體要提高利益表達(dá)的理性化程度，養(yǎng)成從權(quán)利配置來自我解決群體性事件的習(xí)慣，讓每一個公民都發(fā)展成為權(quán)利自足的公民，都成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主體、文化活動的主角，成為政治參與的主人。

責(zé)任編輯：何敬文

D625

A

1008－410X（2010）05－0045－06

2010－06－25

王郅強(qiáng)（1974－），男，四川仁壽人，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后；長春 130025

文 宏（1981－），男，湖南張家界人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院副教授，博士；蘭州 730000

＊本文系2008年北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“后奧運(yùn)時代北京市社會群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制研究”（批準(zhǔn)號08AbKD061）和2009年中國博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目“和諧秩序與利益協(xié)調(diào)：轉(zhuǎn)型期我國社會矛盾治理研究”（批準(zhǔn)號20080440044）的階段性研究成果。