農(nóng)田水利:體制改革與組織合作的斷裂

邢成舉

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢430079)

農(nóng)田水利:體制改革與組織合作的斷裂

邢成舉

(華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北武漢430079)

水利工程管理單位、基層水利管理部門和村社組織三方的有效合作是農(nóng)田水利正常運行的基本保障。建國以來,四種用水方式的歷史演變清晰地顯示了農(nóng)村基層組織在水利供求事務(wù)中的逐步退出,這種退出引發(fā)的合作斷裂導致了村莊范圍普遍性的水利困境。研究發(fā)現(xiàn),由于沒有牢固把握鄉(xiāng)村水利的準公共性和準公益性的特征,使得水利體制改革造成水利供求當中組織合作的斷裂。在稅改后國家退出農(nóng)村的背景下如何大力加強分散農(nóng)民的組織與合作,從而使鄉(xiāng)村水利有序運行,成為一個亟須解決的問題。

水利困局;體制改革;組織合作斷裂

2010年發(fā)生在西南地區(qū)的大范圍干旱,使得我們對當前鄉(xiāng)村水利建設(shè)現(xiàn)狀極為擔憂,同時也開始反思自改革開放以來我國水利體制的改革過程。干旱固然有天災(zāi)的原因,但是基層組織如果可以維護好現(xiàn)有的基礎(chǔ)水利設(shè)施,則可以最大程度地降低本次大旱的損失?！霸斐蛇@種狀況的原因除國家政策因素外,還有村莊層面的諸多因素。在荊門稻作區(qū),原先完善的渠系已破壞殆盡,連接主渠與農(nóng)田的毛渠消失在村民的責任田中?！盵1]這一觀點與筆者調(diào)查得出的結(jié)論是一致的。筆者在2010年1月對湖北荊門農(nóng)田水利進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)村基層組織已經(jīng)基本從水利的供給與組織協(xié)調(diào)工作中退出,以往密切合作的水利工程管理單位、水利基層管理部門與鄉(xiāng)村基層組織如今已經(jīng)難以繼續(xù)合作,組織間的合作已經(jīng)斷裂。

羅興佐將已有的鄉(xiāng)村水利研究歸結(jié)為兩種主要觀點:“一種是資源取向的政策研究,這種觀點認為,當前鄉(xiāng)村水利供給不足緣于資源短缺,如水利設(shè)施老化、新建項目少等;另一種是產(chǎn)權(quán)取向的經(jīng)濟學研究,這種觀點主張將鄉(xiāng)村水利看做可以私人化的物品,主張通過拍賣、租賃、承包等方式來建構(gòu)一個市場化的水利投資與管理機制。”[2]在他看來,這兩種觀點均存在不足:前者的潛在判斷是只要水利設(shè)施完善,農(nóng)業(yè)灌溉問題就迎刃而解;后者認為市場化是作為解決鄉(xiāng)村水利供給與管理的普適性策略。其實,筆者也不認同以上關(guān)于鄉(xiāng)村水利研究的結(jié)論,本文強調(diào)水利的公共性質(zhì)及其順利發(fā)展的組織基礎(chǔ)。

一、農(nóng)田用水方式的階段性演變

筆者以農(nóng)田水利的供給主體和使用水資源的組織單位為分類標準,對建國之后的農(nóng)田用水供給方式進行四階段的劃分。

(一)國家供給、國家組織模式(1956-1979年)

從供給的角度來說,在政治革命中取得勝利的中國共產(chǎn)黨所建立的政社合一的人民公社體制被證明是克服舊中國農(nóng)村社會一盤散沙局面的最佳選擇,它的高度集權(quán)保證了它的高度組織性與強大的動員能力。全盤一致、系統(tǒng)規(guī)劃的水利設(shè)施建設(shè)與農(nóng)田用水的計劃性配給都由縣人民委員會—公社管委會—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊的科層化體系統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)。

從需求組織的角度說,農(nóng)村人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊,因而關(guān)于農(nóng)田用水需求的計劃是從生產(chǎn)小隊逐級上報。換句話說,最基礎(chǔ)的需求單位是土地等生產(chǎn)資料歸其所有,勞動收益由集體決定如何“按勞”分配的生產(chǎn)隊。

這一時期的農(nóng)田用水無需付費,農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟的一大部類納入了國家的計劃經(jīng)濟體系并給予了相當?shù)闹匾?。同時,出于對戰(zhàn)爭和饑荒的應(yīng)對,農(nóng)業(yè)是一種戰(zhàn)略安排,產(chǎn)量成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要指標。相應(yīng)地,水利建設(shè)在這一時期成為國家整個戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分。

有強大的國家權(quán)力作后盾,這一時期的農(nóng)田用水保持著良好、穩(wěn)定的狀態(tài)。在公社內(nèi)部以生產(chǎn)大隊為單位的用水會議上,各生產(chǎn)大隊的書記能夠在公社書記的主持下根據(jù)地理位置、水源條件達成特定的用水規(guī)則、放水時間等。

(二)國家供給、村社組織模式(1980-2002年)

分田到戶之后,公社原管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)隊解體,先后實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。這一時期農(nóng)田用水的供給仍是由國家負責,農(nóng)田用水設(shè)施的維護、水資源的管理和調(diào)配仍是由水利工程單位和水利管理部門共同進行。這些單位屬于國家的事業(yè)單位,其工作人員都是由國家財政來供養(yǎng)。

從水源的需求組織單位看,這一階段的基本組織單位是村社自治組織。這個時期明顯地體現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。其“分”的方面在于農(nóng)田經(jīng)營權(quán)已經(jīng)下放給各農(nóng)戶,農(nóng)戶可以自主安排農(nóng)田的種植作物、種類和面積,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上有不小的自由決定權(quán);同樣,也體現(xiàn)了“統(tǒng)”的方面,即村委會對農(nóng)戶征收共同生產(chǎn)費、村提留并組織農(nóng)戶進行“義務(wù)工”“積累工”等工作。農(nóng)戶生產(chǎn)用水的費用,從村委會征收的共同生產(chǎn)費和村提留中支出。每年春播之前,村支書到水庫干渠的管理段去開會,上報用水量和用水時間,以便管理段給多個村莊排出用水的次序。

在這個時期,農(nóng)田用水具有了明顯的貨幣化特征。供給和需求方依賴貨幣進行交換,但是這種交換并不是純粹的市場經(jīng)濟行為。農(nóng)戶用水要交錢,但是用水價格是由國家的物價部門和水利部門制定的。這樣的定價帶有明顯的行政指令性。從其初衷來看,這樣的定價明顯地偏袒了水資源的需求方。稅費改革之后,因為水利工程單位的運行困境和基層水利管理部門性質(zhì)的轉(zhuǎn)換,這種模式開始解體。

(三)市場供給、村組組織模式(2003-2005年)

在上個階段的后期,水利供給方的運行遇到了嚴重危機。其原因是水價偏低,加上政府承諾的經(jīng)費不能及時到位,同時村委會不能及時收取水費形成大量的水利債務(wù)等,農(nóng)田用水的國家供給模式困難重重,無以為繼。

稅費改革的同時,國家也醞釀著水利管理體制改革。2002年國務(wù)院體制改革辦公室發(fā)布了《水利工程管理體制改革實施意見》,水利體制改革全面開始。其核心思想是:農(nóng)業(yè)用水應(yīng)當進一步商品化,農(nóng)業(yè)灌溉要走市場化道路。經(jīng)過這場改革,湖北荊門的水利工程單位由企業(yè)管理型事業(yè)單位變成了自負盈虧的準企業(yè)單位;水資源由準公共品變成了商品;稅費征收成為一種純粹的市場經(jīng)營行為。“市場化取向的農(nóng)田水利改革,由于其著眼點在水利工程本身的經(jīng)營機制上,忽視了這一機制得以運行的其他相關(guān)條件,從而使這種單兵突進式的改革遭遇到難以避免的尷尬?！盵3]水利體制的市場化改革帶來了諸多問題。

改革之后,農(nóng)田用水的供給者是水庫、泵站等水利工程的承包人,這種供給性質(zhì)的轉(zhuǎn)變使得承包人以最小的水利供給成本和最高的水利經(jīng)營收益為目標。為了減輕水利工程的經(jīng)濟負擔,水利工程單位將水庫等水面的養(yǎng)殖權(quán)出租,這樣就出現(xiàn)了水利設(shè)施的保障性功能與經(jīng)濟效益性功能的沖突。從組織方看,這一階段仍有集體組織收取水費的情況,但是這個集體組織變?yōu)榱舜迕裥〗M。村民小組內(nèi)10多戶至30多戶的規(guī)模降低了集體收取費用的難度,也最大程度上拉小了農(nóng)戶之間農(nóng)田用水量的差異。也有村出面組織用水的,但這樣的情況很少見。一般是在遇到比較明顯的旱情時,村干部才在全村范圍內(nèi)組織收費和調(diào)水。這一模式,隨著2005年底村民小組長的撤銷而宣告退出。

(四)市場供給、農(nóng)戶自組織模式(2006年以后)

稅費改革之后取消了“兩工”、禁止征收村莊共同生產(chǎn)費用和村提留,所以以往模式中強制性的水費征收辦法是行不通的,如果要維持的話,只能依靠農(nóng)戶的主動和自愿。原本每年還組織的渠道維修和養(yǎng)護工作也終止了,村干部對村民的動員是無力的。各種稅費取消后,村干部的補貼則來自上級財政的轉(zhuǎn)移支付,合村并組的本意是減輕農(nóng)民負擔,但是沒有了小組長卻多了不少的信息員?！稗r(nóng)業(yè)稅免除后,廣大鄉(xiāng)村干部一下子從原來高度緊張的征稅收費的環(huán)境中進人閑暇無事的工作狀態(tài),大多數(shù)鄉(xiāng)村干部產(chǎn)生了失落感和不適應(yīng)感:正常的工作秩序被打破,習慣的思維方式失去作用,倍感茫然,無所適從?！盵4]由于農(nóng)戶田地都是“插花田”,地塊的位置、保水性和地勢的差異,使得農(nóng)戶之間的利益難以協(xié)調(diào)。村民要達成自發(fā)的合作相當困難,需要很嚴格的前提條件?；谏鲜龈鱾€方面的原因,這一階段農(nóng)田用水的供給方仍然是水利工程的承包人,而需求一方則成了分散的個體農(nóng)戶或是個別農(nóng)戶之間的聯(lián)合。

二、體制改革:水利供求中的組織合作到組織合作斷裂

縱觀建國以來湖北荊門存在的四種用水方式,我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)田灌溉的健康運行是需要組織間融洽合作的。這里的組織主要是基層政府及其水利管理部門、水利工程管理單位和用水的村社。分析用水方式的歷史演變,我們可以看到組織間的合作是逐漸斷裂的。從最初的組織間各方的通力合作到最后的某一組織單方面的期望合作,從一個層面上說明了村莊用水困難的成因。賀雪峰、仝志輝強調(diào)“從村莊社會關(guān)聯(lián)的角度,即從村民可以具體建立起來的關(guān)系及這種關(guān)系應(yīng)對事件能力的角度觀察村莊,會有很多意想不到的收獲”[5]。受這一觀點的啟發(fā),筆者從組織社會關(guān)聯(lián)及其相互間合作的角度討論村莊用水方式的演變,會有更深入的認識。

(一)國家供給、國家組織模式:組織間的緊密合作(1956-1979年)

這一階段,農(nóng)村實行的是人民公社的體制。人民公社是政社合一的制度,它最顯著的特征在于,村社也是國家政權(quán)的一級單位,是政權(quán)體系中的最基層單位。當時的水利建設(shè)和水利事業(yè)都是舉國體制,很明顯地帶有全民所有制的性質(zhì)。當時基層政府及需要用水的村社在行政上是上下級的隸屬關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是人民公社而同時水利工程管理單位也是政府水利部門即人民公社直接管轄的工程單位。這個時候農(nóng)田用水是不需要農(nóng)民掏錢的,實行的是集體生產(chǎn)。在這樣的背景下,基層政府及其水利管理部門、用水的村社和水利工程管理單位都是受政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào),農(nóng)用水資源也是統(tǒng)一調(diào)配,所以組織間的合作是很緊密的。這種合作帶有明顯的政治色彩,也是國家行政權(quán)力協(xié)調(diào)的結(jié)果。這種合作給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水帶來了便利,也保證了糧食的增收。

(二)國家供給、村社組織模式:組織間合作開始松散(1980-2002年)

十一屆三中全會后,我國農(nóng)村開始實行“統(tǒng)分結(jié)合,雙層經(jīng)營”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。人民公社體制下國家供給和國家組織的用水方式開始解體,人民公社被撤銷,代之而起的是鎮(zhèn)人民政府。原來歸公社管理的水利工程管理單位現(xiàn)在則由鎮(zhèn)水利站統(tǒng)一管理。水利工程管理單位管轄權(quán)的變更并沒有帶來性質(zhì)的變化,水庫、泵站等仍屬于國有事業(yè)單位,工作人員由國家財政供養(yǎng)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包中的“統(tǒng)”就包含我們這里所討論的農(nóng)田水利,這個是由國家供給的,但是作為用水方的則成為了村民自治組織。通過“分”,集體土地分給了各家各戶經(jīng)營,但是農(nóng)田用水卻是由村級組織按照農(nóng)戶家土地畝數(shù)統(tǒng)一征收水費的。這個時候,農(nóng)田用水就必須由農(nóng)民出錢了,農(nóng)田水利開始了貨幣化運作的過程。

發(fā)展到這一階段,基層政府及其水利管理部門已經(jīng)從上一階段的三方合作中慢慢淡出了。政府對水利管理單位的行政干預(yù)和指導較上一個階段減少了,而村社和水利工程管理單位之間的接觸變多了。盡管基層政府還是會在個別時候要求水利工程管理單位放“政治水”“穩(wěn)定水”(為了保持農(nóng)村穩(wěn)定,為了政治上的正確而在農(nóng)民上訪或是爭搶水的時候由政府出面協(xié)調(diào)從水利工程單位放出的農(nóng)田用水),但是水利工程單位已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃朴谏a(chǎn)社會財富的企業(yè)。同時村莊的債務(wù)也急劇上升,導致“一方面不少村民對村莊生活的未來預(yù)期很差,進而搬出了村莊;另一方面?zhèn)鶆?wù)也導致村干部工作熱情和責任感明顯降低”[6],鄉(xiāng)村水利的供給困難重重。因為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實踐中,我們對“分”強調(diào)得多,而對“統(tǒng)”強調(diào)得少,因而個體化用水方式在這一階段開始出現(xiàn)。政府對水利工程管理單位的投資也經(jīng)常不能按時到位,加上20世紀90年代中后期農(nóng)民對稅費負擔過重的群體反映和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)物資價格的上漲,村級組織統(tǒng)一征收水費交給水利工程管理單位的用水方式不再可行。

(三)市場供給、村組組織模式:組織間合作的解體(2003-2005年)

“在農(nóng)村稅費改革前,主要為農(nóng)業(yè)用水而收取的共同生產(chǎn)費,也大多集中在村集體手中,甚至有部分被鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市乃至中央和省級政府在出現(xiàn)水旱災(zāi)害時,也習慣動用行政力量來干預(yù)農(nóng)業(yè)用水,用一切可用辦法來解決農(nóng)業(yè)用水。這就給農(nóng)民一個在他們自己不能達成關(guān)于農(nóng)業(yè)用水這一公共物品的協(xié)議時,上級會想辦法解決的期待?！盵7]然而現(xiàn)實情況是,稅費改革后上級沒有了這樣的行動能力,也缺乏這樣的資源。

2002年開始進行農(nóng)業(yè)稅費改革,同時還啟動了水利管理體制改革。農(nóng)業(yè)稅費改革的重要成果就是取消了農(nóng)業(yè)稅費、“兩工”并進行了合村并組。水利管理體制改革的重要方向就是:農(nóng)田用水的商品化,實行水利工程單位的承包或是拍賣,以市場經(jīng)濟的思路完善和發(fā)展用水市場。同時也對基層的水利管理部門進行改革,大量裁撤工作人員,水利站由政府單位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣乃?wù)中心。水資源變成了商品,水費由行政事業(yè)性收費變?yōu)榻?jīng)營性收費項目。稅費改革取消了村級組織收取任何費用的權(quán)力,原來以共同生產(chǎn)費名義收取的水費不能再收了,所以村級組織也退出了農(nóng)田用水的組織事務(wù)。其退出還有另一個原因——村級組織沒有了任何多余的資源可以組織村民進行農(nóng)業(yè)基本建設(shè),無力與水利工程管理單位進行合作了。從水源地到各個村組的渠道,以前是要由村里組織村民來修的,但如今已無人修繕。村民組長被取消后,用水在村莊層面就沒有了組織的載體。水利體制改革的結(jié)果是農(nóng)田用水的供水者變成了水庫、泵站等的承包人,而農(nóng)田水利的需求方則是一家一戶的農(nóng)民。對于承包者來講,“只要有人買水,哪怕是一戶我也放水,我只要放水出去就行了,至于能不能到農(nóng)戶的田地,這我就不管了”(被訪談?wù)咚?。盡管這個階段同樣要面臨放“政治水”“穩(wěn)定水”的情境,但是基層政府有時候也無法跟水利工程的承包者協(xié)調(diào),一般都是通過政府拿錢來解決。

當前,湖北荊門的用水方式就走到了市場與農(nóng)戶直接對接的階段。通過對上面三個階段的分析,我們可以清晰地看到,三個階段的改革使得基層政府、水利管理部門、水利工程管理單位和村社(或是村組)逐步取消了原有的組織合作狀態(tài)下對鄉(xiāng)村水利的供給。這讓我們不得不思考,體制改革給農(nóng)田用水供給與需求方的組織合作斷裂帶來的深刻影響。

三、結(jié)語

農(nóng)田用水模式的歷史演變顯示:灌溉用水的供給方從國家變?yōu)槭袌?用水方也從村社集體轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕駛€人。同時,我們也看到基層組織逐步從用水的供給與組織事務(wù)中退出。供需雙方的個體化,使得彼此的交易成本急劇升高。以往作為水利供求重要保障的組織間的合作如今已斷裂解體,剩下的只是與水利市場直接對接的分散的個體農(nóng)戶。

鄉(xiāng)村水利的困境與水利相關(guān)組織的合作斷裂密切相關(guān),而組織合作是鄉(xiāng)村水利健康運轉(zhuǎn)的組織基礎(chǔ)。如果沒有了這個基礎(chǔ),水利自上而下的鏈條就不能對接了,更沒人可以組織村莊范圍內(nèi)的水利配套設(shè)施對接了。組織合作的斷裂使我們看到,體制改革對鄉(xiāng)村水利相關(guān)組織的合作產(chǎn)生了不利的影響。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的片面實行使得組織間的合作被人為地忽視,而稅費改革則導致組織合作當中村社組織的合作能力受到嚴重削弱。此外,水利工程管理單位的市場化改革則使得水利工程單位成為了準商業(yè)的經(jīng)營單位,以往可以進行的賒賬式用水運行不再可能?！皢栴}是,離開了鄉(xiāng)和村,村民能否在村民小組范圍自主收取和使用主要用于抗旱排澇的共同生產(chǎn)費?！盵8]更何況是在基層組織治理能力弱化的情況下。水利供給中的組織合作在這樣的條件下就更是不可缺少的了。

鄉(xiāng)村水利困境的解決不僅要有水利基層設(shè)施的配套完善,更要有水利供求當中的多方組織密切合作?！霸诋斚轮袊?由于農(nóng)民特殊的公正觀,鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)村水利公共物品供給領(lǐng)域后,農(nóng)村很可能普遍出現(xiàn)由村莊強人出面組織農(nóng)戶進行灌溉的均衡或形成以微型水利灌溉為主的均衡的糟糕局面。因此,農(nóng)村公共物品供給,必須以國家強制力為保障,形成國家與村莊之間合作與互補的供給機制?！盵9]在鄉(xiāng)村水利的供給上就更是要由國家組織和村莊之間合作了。

鄉(xiāng)村水利的組織合作斷裂與建國以來的相關(guān)體制改革對水利建設(shè)重視不足密切相關(guān)。鄉(xiāng)村水利的組織合作斷裂,是因為相關(guān)改革并沒有對鄉(xiāng)村水利和水利事業(yè)形成統(tǒng)一的認識。在這里筆者要強調(diào)的是,鄉(xiāng)村水利和水利事業(yè)具有準公共性和準公益性,市場化的水利改革道路是行不通的。準公共品和準公益性的特點使得水利供求必須要有“公”身份的組織來進行協(xié)調(diào),也要避免純粹以市場化的路徑來滿足農(nóng)戶的水利需求。只有明確了鄉(xiāng)村水利的性質(zhì),我們的相關(guān)改革才可以始終把握好方向和底線,否則鄉(xiāng)村水利的改革只能陷入困境。

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C912.82 文獻標志碼:A 文章編號:1671-9476(2010)04-0011-04

2010-05-20

邢成舉(1984-),男,河南洛陽人,碩士研究生,研究方向為農(nóng)村社會學與中國鄉(xiāng)村治理。