旅行社質(zhì)量保證金交納機制研究①

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院 鄭晶

旅行社質(zhì)量保證金交納機制研究①

北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院 鄭晶

作為旅游市場監(jiān)管的一項重要手段，旅行社質(zhì)量保證金的交納在其制度設(shè)計上必須達(dá)到兩個價值目標(biāo)：一是不能造成旅行社過重的經(jīng)營負(fù)擔(dān)；二是能夠充分保障消費者的合法權(quán)益。本文從我國旅行社質(zhì)量保證金的立法規(guī)定及有關(guān)爭議入手，通過對國內(nèi)外旅行社質(zhì)量保證金立法的比較研究，對旅行社質(zhì)量保證金交納制度的完善提出相應(yīng)的建議。

旅行社質(zhì)量保證金 履約擔(dān)保金 賠償基金

旅行社質(zhì)量保證金(下稱“質(zhì)量保證金”)是維護(hù)旅游者合法權(quán)益的專用款項，由于旅行社都有交納該筆資金并保證該項資金充足的義務(wù)，因此這構(gòu)成了旅行社的經(jīng)營成本，以至阻礙了部分投資者進(jìn)入旅行社市場。所以，對質(zhì)量保證金的交納數(shù)額、交納形式等問題進(jìn)行研究并使之合理化，是一個很重要的問題。

1 我國質(zhì)量保證金的交納制度及其爭議

1994年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對旅行社實行質(zhì)量保證金制度的復(fù)函》原則同意對旅行社實行質(zhì)量保證金制度，并要求國家旅游局加強對此項工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理。1995年1月1日，國家旅游局頒布了《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》，在全國范圍內(nèi)開始了質(zhì)量保證金的收繳工作。1996年10月15日，《旅行社管理條例》施行。在質(zhì)量保證金的問題上，該條例吸收了國家旅游局有關(guān)質(zhì)量保證金的規(guī)定，其中第8條規(guī)定：“申請設(shè)立旅行社，應(yīng)當(dāng)按照下列標(biāo)準(zhǔn)向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金：(1)國際旅行社經(jīng)營入境旅游業(yè)務(wù)的，交納60萬元人民幣；經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，交納100萬元人民幣；(2)國內(nèi)旅行社，交納10萬元人民幣。”該項資金只能用現(xiàn)金的形式交納，并存入旅游行政管理機關(guān)專門開立的銀行賬戶。自此，質(zhì)量保證金制度在行政法規(guī)的層面上得到了確認(rèn)。

但在質(zhì)量保證金制度具體實施過程中，針對該筆資金的交納對旅行社的經(jīng)營所造成的影響，存在著兩種不同的觀點：

贊同者認(rèn)為，旅行社質(zhì)量保證金制度的實施，使旅行社加速了新陳代謝、趨向優(yōu)化的過程。開辦旅行社的準(zhǔn)入程度提高，實力雄厚的投資者加盟到業(yè)內(nèi)，實力薄弱的投資者被迫退出舞臺和被拒之門外，這是一個典型的正反饋過程[1]。而且，這標(biāo)志著國家旅游局對旅行社實行行業(yè)管理的兩個重要轉(zhuǎn)變，其一是適應(yīng)國際旅游法制化管理的潮流，采取切實有效的措施保護(hù)旅游消費者的合法權(quán)益；其二是引導(dǎo)旅行社行業(yè)的發(fā)展由單純追求行業(yè)規(guī)模增長向追求企業(yè)素質(zhì)提升轉(zhuǎn)變，并希望通過這一轉(zhuǎn)變改善旅行社行業(yè)混亂的市場秩序[2]。

而反對者認(rèn)為：旅行社行業(yè)過高的交易成本和沉沒成本，不僅阻止了一批創(chuàng)業(yè)性的小旅行社的進(jìn)入，而且也加大了旅行社的退出成本。國際社(尤其是有經(jīng)營出境游業(yè)務(wù)的)的牌子就具有“殼資源”的價值，有的旅行社主要不靠自己經(jīng)營，而是設(shè)租尋租，只憑這部分租金就可獲得較大的回報[3]。因為旅游代理業(yè)本身就是一個進(jìn)入壁壘較低的行業(yè)。人為地通過投資規(guī)制、財務(wù)會計規(guī)制來提高其進(jìn)入壁壘，必將會使一部分投資主體徘徊于市場之外。一旦這些“欲退還進(jìn)”的“游資”想繞過這些非自然壁壘時, 違規(guī)操作的不正當(dāng)競爭就產(chǎn)生了[4]。

上述爭議表明，質(zhì)量保證金在規(guī)范旅游市場的同時，也確實給旅行社造成了比較大的經(jīng)營成本。也正是在上述背景下，2009年5月1日起施行的《旅行社條例》對質(zhì)量保證金的交納制度進(jìn)行了相應(yīng)的改革。

2 對《旅行社條例》相關(guān)規(guī)定的立法意義分析

《旅行社條例》對質(zhì)量保證金交納制度的改革主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，變更了質(zhì)量保證金的數(shù)額。根據(jù)《旅行社條例》，經(jīng)營國內(nèi)旅游業(yè)務(wù)和入境旅游業(yè)務(wù)的旅行社,應(yīng)當(dāng)存入質(zhì)量保證金20萬元；經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社，應(yīng)當(dāng)增存質(zhì)量保證金120萬元。設(shè)立分社則應(yīng)當(dāng)分別增存5萬元(國內(nèi)、入境旅游業(yè)務(wù))或30萬元(出境旅游業(yè)務(wù))的質(zhì)量保證金。

第二，增加了交存質(zhì)量保證金的方式。除原有的現(xiàn)金形式之外，增加了銀行擔(dān)保的方式，即由旅行社向旅游行政管理機關(guān)提交符合質(zhì)量保證金數(shù)額規(guī)定的銀行擔(dān)保證明。

第三，對質(zhì)量保證金采用動態(tài)管理的模式。首先，三年內(nèi)未因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機關(guān)罰款以上處罰的旅行社，其質(zhì)量保證金的繳存數(shù)額可以降低50%；之后旅行社如果因為侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機關(guān)罰款以上處罰的，則應(yīng)當(dāng)補足質(zhì)量保證金。

從上述立法規(guī)定來看，原先經(jīng)營國內(nèi)、入境旅游兩項業(yè)務(wù)的旅行社的質(zhì)量保證金降低了40萬元，同時“銀行擔(dān)?！钡慕患{方式使旅行社的流動資金不必被實際占用，其立法目的都在于降低因質(zhì)量保證金的交納而給旅行社造成的經(jīng)營成本。此外，動態(tài)管理模式不僅進(jìn)一步降低了旅行社的經(jīng)營成本，而且有助于激勵旅行社依法經(jīng)營，自覺維護(hù)旅游者的合法權(quán)益。

但是深入分析則不難發(fā)現(xiàn)，小企業(yè)似乎很難從上述規(guī)定中受益。在《旅行社管理條例》中，國內(nèi)旅行社是所需資金最少的企業(yè)，在成立時需要交納10萬元的質(zhì)量保證金；而《旅行社條例》所要求的質(zhì)量保證金數(shù)額最低為20萬元，即使降低質(zhì)量保證金的繳存數(shù)額也需要10萬元；且小企業(yè)從銀行獲得擔(dān)保的可能性有多大，還是一個需要市場考驗的問題。與此同時，出境旅游的質(zhì)量保證金由原先的100萬元增加到了120萬元。因此，《旅行社條例》雖然降低了原有的國際旅行社的經(jīng)營成本，但是卻增加了原有的國內(nèi)旅行社的經(jīng)營負(fù)擔(dān)，而且在出境旅游業(yè)務(wù)上提出了更高的資金要求。從這個意義上講，《旅行社條例》強化了質(zhì)量保證金的資金準(zhǔn)入門檻作用，但并沒有對質(zhì)量保證金的交納制度作出根本性的變更。

3 其他國家和地區(qū)的立法比較

考察其他國家和地區(qū)的立法，可以發(fā)現(xiàn)為數(shù)不少的國家和地區(qū)都有質(zhì)量保證金制度。在質(zhì)量保證金的交納上，各國家(地區(qū))基本上采取了兩種模式：一是要求旅行社繳納一定數(shù)額的履約擔(dān)保金，用該筆資金來保證該旅行社對旅游者履行合同；二是將各個旅行社所交納的款項集中為一筆基金，統(tǒng)一用來賠付旅游者的損失。

3.1 履約擔(dān)保金的交納方式

日本、冰島、我國的臺灣、澳門地區(qū)的立法采取的都是履約擔(dān)保金模式。

在交納方式上，除了貨幣之外，旅行社還可以用有價證券、銀行擔(dān)保等方式來交納履約擔(dān)保金。日本《旅行社法》第8條第6款規(guī)定，營業(yè)保證金可以用國債證券、地方債證券或者其他運輸省令所規(guī)定的有價證券代替[5]。澳門第48/98/M號法令第54條要求，提供擔(dān)保系透過以旅游局為受款人之銀行擔(dān)?；蜚y行存款為之[6]。

在交納數(shù)額上，或者按照旅行社的經(jīng)營范圍來確定，如臺灣要求綜合旅行業(yè)、甲種旅行業(yè)、乙種旅行業(yè)分別繳納不同數(shù)額的保證金[7]；或者按照旅行社的交易額來確定，如日本；或者采用綜合的計算辦法，冰島的旅游管理法規(guī)定了三個計算基準(zhǔn)，即營業(yè)額最高的連續(xù)兩個月的營業(yè)額的60%、營業(yè)額最高的連續(xù)四個月的營業(yè)額的35%以及年度總營業(yè)額的15%，其中數(shù)量最高的應(yīng)為法定計算基準(zhǔn)，同時保證金的數(shù)額不能少于100萬ISK[8]。并且，該數(shù)額還可以根據(jù)旅行社的經(jīng)營狀況進(jìn)行調(diào)整，例如，臺灣地區(qū)的《旅行業(yè)管理規(guī)則》第12條第(六)目規(guī)定，經(jīng)營同種類旅行業(yè)，最近兩年未受停業(yè)處分，且保證金未被強制執(zhí)行，并取得經(jīng)中央觀光主管機關(guān)認(rèn)可足以保障旅客權(quán)益之觀光公益法人會員資格者，得按(一)至(五)目金額十分之一繳納。由交通局觀光局發(fā)還原已繳納保證金的十分之九[9]。

3.2 賠償基金的交納和管理模式

我國的香港地區(qū)采取的則是賠償基金的模式?！断愀勐糜未砩谭ā返?2H規(guī)定：旅行代理商有法律責(zé)任以繳付征費方式，向賠償基金供款。賠償基金征費須就有關(guān)的旅行代理商所收到的每筆外游費而繳付……該款額參照一個百分率確定，而該百分率是由財政司司長藉在憲報刊登的公告，為施行本條而在當(dāng)其時指明的[10]。

加拿大安大略省規(guī)定，所有注冊人必須參加補償基金，旅行代理商和旅行批發(fā)商必須每年兩次向委員會繳納以下款項：(1)25元附加稅；(2)每1000元(或少于1000元)的銷售額需繳納0.25元附加稅[11]。

3.3 兩種形式的比較以及對我國立法的啟示

從立法的比較研究不難得出結(jié)論，履約擔(dān)保和賠償基金都是被普遍采用的方式，其在實施過程中各有優(yōu)劣。

履約擔(dān)保金是由旅行社直接交付的資金，因此對企業(yè)形成了一定的威懾力。但是，由于個體企業(yè)所交納的資金數(shù)額是有限的，所以履約擔(dān)保金對消費者的賠付能力有限，對企業(yè)而言容易造成資金壓力。

賠償基金雖然對企業(yè)普遍征收，但是因為其收取是根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營額確定,且單筆收取的金額數(shù)量較小，對企業(yè)而言不會形成資金壓力；同時，普遍收取的資金所形成的賠償基金數(shù)額是非常可觀的，可以有效地用于賠付消費者的損失。不過，由于賠償基金并非特定旅行社的財產(chǎn)，所以對旅行社的威懾力較弱，也有觀點認(rèn)為這是讓“好”企業(yè)為“壞”企業(yè)買單。

《旅行社管理條例》和《旅行社條例》采用的都是履約擔(dān)保金的方式。如果在今后的行業(yè)管理體制中繼續(xù)沿用這一模式的話，就需要對質(zhì)量保證金的交納數(shù)額作出合理的評估,例如科學(xué)地統(tǒng)計質(zhì)量保證金的使用頻率和使用數(shù)額，在此基礎(chǔ)上確定質(zhì)量保證金的交納數(shù)額，并考慮是否按照旅行社的經(jīng)營業(yè)績來確定質(zhì)量保證金的數(shù)額。

相對而言，如果在以后的立法中轉(zhuǎn)而采用賠償基金的管理模式，由管理機關(guān)按照企業(yè)的經(jīng)營收入來收取一定的費用，并統(tǒng)一進(jìn)行管理和使用，應(yīng)該是更好的管理模式。不過這對管理機關(guān)提出了很高的要求：有關(guān)質(zhì)量保證金的收取數(shù)額、使用范圍、使用數(shù)額必須公開，并接受相關(guān)的審計，否則這項制度的公信力便會遭到嚴(yán)重的質(zhì)疑。

[1]竇群.關(guān)于旅行社質(zhì)量保證金制度的回顧與思考[J].旅游學(xué)刊,1996,(4):26.

[2]杜江.中國旅行社業(yè)發(fā)展的回顧與前瞻[J].旅游學(xué)刊,2003,(6):34.

[3]張凌云.我國旅行社業(yè)垂直性分工的規(guī)制性障礙(下)[N].中國旅游報,2005-25-23.

[4]戴斌.論政府規(guī)制與旅行社業(yè)不正當(dāng)競爭[J].桂林旅游高等?？茖W(xué)校學(xué)報,1999,(1):47.

[5]殷作恒.日本旅游法律法規(guī)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2005.

[6]楊富斌,王天星.旅行社監(jiān)管法律制度研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2007.

[7]旅行業(yè)管理規(guī)則[EB/OL].http://admin.taiwan.net.tw/law/law_show.asp?selno=30&detailno=378.

[8]楊富斌,王天星.旅行社監(jiān)管法律制度研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2007.

[9]旅行業(yè)管理規(guī)則[EB/OL].http://admin.taiwan.net.tw/law/law_show.asp?selno=30&detailno=378.

[10]旅行代理商條例[EB/OL].http://translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_export.nsf/chome.htm.

[11]駐多倫多辦事處.加拿大旅游法規(guī)介紹[J].旅游市場,2004,(9):33.

F590

A

1005-5800(2010)10(c)-168-02

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