加強農(nóng)村土地綜合整治促進寧波城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
——對加快推進農(nóng)村土地綜合整治工作的建議

寧波市國土資源局 許軍輝

加強農(nóng)村土地綜合整治促進寧波城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展
——對加快推進農(nóng)村土地綜合整治工作的建議

寧波市國土資源局 許軍輝

農(nóng)村土地綜合整治是指以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，以城鄉(xiāng)結(jié)合部為重點，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各類涉農(nóng)資金和社會投入資金，對農(nóng)村田、水、路、林、村、房等采取綜合整治措施，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和村容村貌，推動新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。主要實現(xiàn)方式是：一是開展農(nóng)田整治。對耕地、宅基地和集體建設(shè)用地進行整理復(fù)墾，在新增加耕地的同時，做到田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排，建成集高效農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)和集約化農(nóng)業(yè)為一體的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。二是推進村落整治。對農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施一起規(guī)劃，一起建設(shè)，一起更新，建設(shè)現(xiàn)代新村。同時，又要防止大拆大建。三是發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在集體建設(shè)用地上，依法依規(guī)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。四是促進城鄉(xiāng)互補。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，增加了建設(shè)用地流量，使農(nóng)村一部分富余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，獲得的土地增值收益反哺農(nóng)村，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

開展農(nóng)村土地綜合整治，是中共中央十七屆三中全會作出的重大決策，是今后一個時期的重大任務(wù)。組織實施好農(nóng)村土地綜合整治，是大力改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、提高耕地質(zhì)量、嚴(yán)守耕地保護紅線、確保糧食安全的重大舉措，是提高農(nóng)民群眾生活質(zhì)量的重大民生工程、德政工程，是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。特別是在新形勢下，開展農(nóng)村土地綜合整治，對于繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，改善農(nóng)村民生，深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實踐，逐步實現(xiàn)同發(fā)展共繁榮的目標(biāo)具有重要意義。

農(nóng)村土地綜合整治是一項全新的工作，是一項需要政府主導(dǎo)、國土部門提供平臺、相關(guān)部門聯(lián)動推進的系統(tǒng)工程。目前寧波市雖然也下發(fā)了推進農(nóng)村土地綜合整治工作的文件，成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但有的部門仍然沒有足夠重視，相關(guān)配套制度和保障機制較為缺乏，工作合力還未形成，整體工作向前推進難度較大。為此，筆者結(jié)合工作實踐，對加快推進寧波農(nóng)村土地綜合整治工作談以下幾點粗淺的認識和建議。

一、提高思想認識，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作

農(nóng)村土地綜合整治是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，圍繞搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新平臺，以土地整理復(fù)墾開發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為抓手，引導(dǎo)、聚合各類涉農(nóng)資金，按照“用地集約、資源共享、設(shè)施配套、民生改善”的要求，采取綜合措施，實施對農(nóng)村田、水、路、林、村全面整治。開展農(nóng)村土地綜合整治，必須堅持以人為本、尊重民意，不搞強迫命令，不搞形式主義，真正讓農(nóng)民群眾得到實惠；必須尊重規(guī)律，堅持因地制宜，分類指導(dǎo)，突出整治重點，注重區(qū)域特色；必須堅持政府主導(dǎo)、社會參與，引入市場機制，實行政策激勵，調(diào)動和保護好各方面的積極性。各級政府和有關(guān)部門要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，深化認識，抓住機遇，積極開展農(nóng)村土地綜合整治工作，努力實現(xiàn)“耕地占補平衡有良方、土地節(jié)約集約有增量、農(nóng)民安居樂業(yè)有保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。

二、明確目標(biāo)要求，有序推進農(nóng)村土地綜合整治工作

農(nóng)村土地綜合整治工作要與社會主義新農(nóng)村建設(shè)有機結(jié)合，要按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”的要求，有計劃、有步驟地組織實施。

1、全域規(guī)劃。全面分析村鎮(zhèn)自然資源、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用結(jié)構(gòu)、農(nóng)民住宅、農(nóng)田水利設(shè)施、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)狀況，明確村鎮(zhèn)發(fā)展定位，科學(xué)編制集產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、農(nóng)田水利、環(huán)境治理等于一體的農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃，確定村鎮(zhèn)區(qū)域土地利用規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、土地綜合整治規(guī)劃布局和村莊建設(shè)規(guī)劃布局。

2、全域設(shè)計。依據(jù)土地綜合整治規(guī)劃，按照“以人為本、尊重民意，有利生產(chǎn)、方便生活，造價適中、彰顯特殊，配套完善、服務(wù)齊全”的設(shè)計原則，制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、農(nóng)田水利、環(huán)境治理等建設(shè)項目整體實施方案，明確各建設(shè)項目的目標(biāo)任務(wù)、區(qū)域定位、實施步驟、保障措施，整體推進農(nóng)村土地綜合整治。

3、全域整治。根據(jù)項目實施方案，著眼于整個村鎮(zhèn)區(qū)域土地利用的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和合理布局，在項目區(qū)內(nèi)對農(nóng)用地、宅基地、集體建設(shè)用地、未利用地進行整理復(fù)墾開發(fā)，宜墾則墾、宜整則整、宜耕則耕、宜建則建，對村鎮(zhèn)舊房改造、農(nóng)民新居、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施一起建設(shè)、一起更新，全面推進農(nóng)村土地綜合整治。

4、分步實施。全市三年內(nèi)（2010-2012年）開展120個農(nóng)村土地綜合整治示范項目，其中省級示范項目9個。每年年初將按照各縣（市、區(qū)）培育中心村建設(shè)任務(wù)，結(jié)合中心村數(shù)量和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，下達各縣（市、區(qū)）整治任務(wù)。各縣（市、區(qū)）要對農(nóng)村土地綜合整治示范項目進行具體排查，制定年度推進計劃。對納入今年全市50個整治項目，要盡早申報立項，加快組織實施。

三、強化工作措施，加快實施農(nóng)村土地綜合整治項目

1、科學(xué)編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃。堅持規(guī)劃先行，明確農(nóng)村土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、區(qū)域布局、實施計劃和保障措施。以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，由縣級人民政府組織國土資源、建設(shè)、規(guī)劃等相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，整合村莊建設(shè)、交通、水利、農(nóng)業(yè)等規(guī)劃，有計劃、有重點、有步驟地編制土地綜合整治項目規(guī)劃。項目規(guī)劃要加強與部門銜接，優(yōu)化資源配置，合理安排生產(chǎn)、居住和生態(tài)用地，統(tǒng)籌耕地保護、生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊建設(shè)、交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌文化、教育、衛(wèi)生、社會保障等公共事業(yè)發(fā)展。

2、加大土地綜合整治投入力度。各縣（市、區(qū)）要根據(jù)土地綜合整治項目的實際情況，在縣、鄉(xiāng)兩級人民政府的統(tǒng)籌下，按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，聚合土地整理開發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利等相關(guān)涉農(nóng)資金集中使用，充分發(fā)揮各項資金使用的疊加效益。加大財稅和金融支持，各級要根據(jù)財力情況逐步加大農(nóng)村土地綜合整治投入。金融機構(gòu)要創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房和農(nóng)村公益事業(yè)提供信貸支持。

3、加強城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)管理。農(nóng)村土地綜合整治經(jīng)驗收確認的各項指標(biāo)由國土資源管理部門建立臺帳，實行統(tǒng)一管理。城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)實行年度計劃管理，市政府將對各縣（市、區(qū)）掛鉤指標(biāo)進行適量統(tǒng)籌。農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余的城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)在城鎮(zhèn)使用的，土地出讓所得收益要返還項目區(qū)，用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)按市場價格進行有償調(diào)劑使用，所得收益應(yīng)專項用于農(nóng)村土地綜合整治項目?？缡?、縣（市、區(qū)）調(diào)劑指標(biāo)的，必須經(jīng)市、縣級人民政府同意。

4、鼓勵社會資金參與農(nóng)村土地綜合整治。支持鼓勵土地權(quán)屬所有單位和土地承包經(jīng)營者以及各類社會投資主體，自籌資金開展農(nóng)村土地綜合整治。各地每年要有計劃從土地綜合整治項目庫中選擇一部分項目，通過招投標(biāo)方式確定社會投資者。也可由社會投資者根據(jù)土地綜合整治規(guī)劃自行選擇綜合整治區(qū)域，按程序申報立項。項目所在地的農(nóng)辦要加強指導(dǎo)，并與其簽訂合同，明確整治區(qū)域和規(guī)模、內(nèi)容和期限、新增耕地面積和建設(shè)用地置換指標(biāo)、考核驗收、指標(biāo)回購和資金補助標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村土地綜合整治順利開展

1、加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任。各級黨委、政府要高度重視，統(tǒng)籌各方面力量，為推進農(nóng)村土地綜合整治提供組織保障。要抓緊組建農(nóng)村土地綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管農(nóng)業(yè)農(nóng)村和國土資源工作的領(lǐng)導(dǎo)任副組長，農(nóng)辦、國土資源、財政、發(fā)展改革、建設(shè)、交通、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、監(jiān)察、審計等部門負責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在農(nóng)辦，負責(zé)組織指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)工作?？h級人民政府作為農(nóng)村土地綜合整治工作的責(zé)任主體，要切實加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，確保項目實施統(tǒng)一步調(diào)，整體推進。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要抓好項目實施過程中的宣傳發(fā)動、組織協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等工作。

2、部門協(xié)作，形成合力。各相關(guān)部門要按照綜合整治的要求，各負其責(zé)，加強協(xié)調(diào)，形成合力，確保資金投入到位，技術(shù)指導(dǎo)到位，監(jiān)督管理到位。國土資源、規(guī)劃、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門要依托土地開發(fā)整理等技術(shù)力量，切實承擔(dān)規(guī)劃編制、技術(shù)指導(dǎo)、情況調(diào)度、考核驗收等日常工作。農(nóng)辦、財政、發(fā)展改革、交通、環(huán)保、水利、林業(yè)、監(jiān)察、審計等其他部門要按各自職能做好相關(guān)工作。必須始終把維護群眾利益、爭取群眾支持放在首位。對運作模式、規(guī)劃設(shè)計、耕地整理、舊房改造、新居建設(shè)和社會保障等各方面，全程吸收群眾代表參與，通過公告、聽證、公示、票決等方式，廣泛征求村民組織和農(nóng)民對土地整治的意見，每個項目必須得到村民會議三分之二以上的成員或三分

3、以人為本，依靠群眾。之二以上的村民代表同意才能實施。要創(chuàng)造條件，讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與土地整治工程建設(shè)，擴大農(nóng)民在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，確保群眾受益。

建立由監(jiān)察部門牽頭，農(nóng)辦、國土資源、財政、審計部門及當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c的項目監(jiān)督機制。進一步完善公示制度，充分尊重和保證群眾的知情權(quán)和參與權(quán)；建立完善群眾意見征集制度，盡可能滿足大多數(shù)群眾的合理要求；建立嚴(yán)密的資金審核制度和透明的資金撥付制度，對相關(guān)資金實行專賬專戶，專款專用。對政府組織的集中連片建設(shè)或改造的農(nóng)村住房及配套建設(shè)，必須進行工程招標(biāo)。

4、加強監(jiān)管，規(guī)范運作。