《保安服務管理條例》貫徹實施中面臨的問題與對策*

□胡永正

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

《保安服務管理條例》貫徹實施中面臨的問題與對策*

□胡永正

（浙江警察學院，浙江 杭州 310053）

《保安服務管理條例》的頒布實施，在為保安業(yè)的改革和發(fā)展提供有力的法律保障和難得的機遇的同時，面臨著公安機關監(jiān)管力量薄弱、可操作性不強、原有市場主體與新的市場要求不相適應等問題。對此，建議成立保安業(yè)改革領導小組，切實加強對保安業(yè)改制工作的領導；加強立法，完善保安業(yè)管理法律法規(guī)體系；建立健全保安監(jiān)管機構，完善監(jiān)管工作體制、機制；積極穩(wěn)妥地做好保安公司的產權改革工作，確保平穩(wěn)過渡；充分發(fā)揮保安協(xié)會的作用，促進保安業(yè)和諧發(fā)展。

《保安服務管理條例》；保安工作；問題；對策

保安工作是社會治安工作的重要組成部分，是新的歷史條件下公安工作中的專門工作與群眾工作相結合、與社會力量相結合的集中體現(xiàn)。保安服務企業(yè)和保安隊伍是維護社會穩(wěn)定、維護公共安全和治安秩序的重要社會治安力量和輔助警察力量。2010年1月1日由國務院頒布施行的《保安服務管理條例》（以下簡稱《條例》），使我國現(xiàn)有的保安管理體制得到了重大調整。該《條例》的實施，在為保安業(yè)的改革和發(fā)展提供了有力的法律保障和難得的機遇的同時，也面臨著許多亟待解決的問題。為此，我們要從有利于維護社會安全穩(wěn)定的角度，加快保安業(yè)改革和發(fā)展的速度，推動保安工作又好又快地發(fā)展，以滿足人民群眾對安全防范的需求和構建和諧社會的新期待。

一、當前《條例》貫徹實施中面臨的困難和問題

在黨中央、國務院方針政策的正確指引下，在各級公安機關的指導、監(jiān)督下，經過廣大保安人20多年的共同努力，我國保安業(yè)得到了快速發(fā)展，目前全國已有保安服務企業(yè)近3000家，從業(yè)人員達350萬。①就浙江省而言，全省現(xiàn)有保安公司118家，從業(yè)人員19.7萬人，其中屬保安公司的保安員為8.3萬人，公安機關輔警保安8.4萬人，納入監(jiān)管的單位自行招用保安3萬人（大部分單位自行招用的保安尚未納入監(jiān)管，至少在20萬人以上）。隨著保安服務市場化進程的加快，制約我國保安業(yè)發(fā)展的體制性、機制性、保障性問題日益凸顯，公安機關監(jiān)管工作中也面臨著諸多困難和問題。

（一）公安機關監(jiān)管力量薄弱，與繁重的監(jiān)管任務不適應。《條例》賦予了公安機關對保安業(yè)的行業(yè)管理職能，而且根據(jù)《條例》的要求，公安機關要在今年完成大量繁重的新舊制度的銜接工作，如自行招用保安員單位的備案工作，現(xiàn)有的保安公司、保安培訓單位的重新審核發(fā)證工作和已經從事保安服務的保安員的考試、審查、留存指紋、發(fā)證等工作。此外，要將龐大的輔警保安和自建保安納入監(jiān)管范圍，任務十分艱巨。

現(xiàn)有的保安公司是根據(jù)公安部的有關規(guī)范性文件的規(guī)定，由各市、縣公安機關自己創(chuàng)辦，并形成了各市、縣公安機關自行管理的格局，存在著管理機構不夠健全、警力配備嚴重不足的問題。如浙江省除省公安廳治安總隊內設保安科，配備3名專職民警外，11個省轄市公安局雖在治安支隊設置保安管理大隊（或辦公室），但有6個市是一套人馬兩塊牌子，與其他機構合署辦公?？h級公安機關只有嘉興市有4個縣（市、區(qū)）在治安大隊設立了保安管理中隊，其余只是在治安大隊設一名兼管民警。由于公安機關的保安業(yè)監(jiān)管機構不健全，監(jiān)管人員數(shù)量少，還有相當一部分民警身兼數(shù)職，很少有精力對保安業(yè)進行監(jiān)管。目前的狀況是既缺乏一支貫穿省、市、縣可以承擔對應職能的監(jiān)管隊伍，又缺乏一整套市場監(jiān)管機制，加之一些公安機關和公安民警囿于自身的局部利益，對保安業(yè)改革持消極觀望態(tài)度，工作缺乏主動性，難以適應保安業(yè)市場化后對公安機關提出的越來越高的監(jiān)管要求。

（二）《條例》的一些規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，有的標準設置太低，可操作性不強。《條例》的出臺，改變了我國保安服務活動無法可依的局面，對于打破原有的行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷，改革和依法加強保安業(yè)管理，依法規(guī)范保安服務市場秩序，促進我國保安業(yè)健康發(fā)展，具有劃時代意義。但《條例》還存在一些不夠完善之處，如一些規(guī)定過于原則籠統(tǒng)，有的標準設置過低等等。《條例》的配套規(guī)定如《公安機關實施保安服務管理條例辦法》（公安部第112號令）也未作出具體細化的規(guī)定，實際執(zhí)行比較困難。一是開辦保安公司設立的限制條件太少、標準太低?！稐l例》第八條規(guī)定了申請設立保安公司必須具備的五個條件，盡管《公安機關實施保安服務管理條例辦法》對保安公司法定代表人和總經理、副總經理等主要管理人員的任職條件進行了限定，但其中注冊資本不低于100萬元的條件，對于經濟發(fā)達的東部地區(qū)門檻太低，而且也沒有辦公經營場所方面的剛性要求。由于開辦保安公司投資少、見效快、風險低，開放保安服務市場后，看好保安業(yè)的國內社會力量和國外知名保安公司會迅速涉足，積極組建新公司。大量新組建的公司為了搶占市場份額，有的會不遵守市場規(guī)則，高薪挖取其他保安公司的人才；有的為了搞垮競爭對手，不顧經營成本，甚至虧本搶占保安市場，打惡性價格戰(zhàn)。開放度較大的廣州、深圳等地已有此類現(xiàn)象發(fā)生，極易造成惡性競爭、無序競爭，影響我國保安業(yè)的健康發(fā)展。為了降低聘用保安的成本和加強保安的忠誠度，一些治安復雜的娛樂場所可能會自行設立保安公司、自行派駐保安，極易滋生“黑惡勢力”，給社會治安構成現(xiàn)實威脅。二是《條例》第四十條規(guī)定的“國家機關及其工作人員不得設立保安服務公司，不得參與或者變相參與保安服務公司的經營活動”，過于原則。立法的本意是防止國家機關及其工作人員利用職權搞不正當競爭，或者執(zhí)法犯法，包庇、縱容違法犯罪行為。由于公安部沒有更具體、細化的對國家機關工作人員的配偶、子女、直系血親、三代以內旁系血親以及近姻親關系的人員開設保安公司的禁止性規(guī)定，難以達到立法的預期效果。三是備案條件過于簡單?！稐l例》第十二條、二十三條規(guī)定對設立分公司和跨地區(qū)開展保安服務，只需在所在地的設區(qū)的市級人民政府公安機關備案即可，《公安機關實施保安服務管理條例辦法》也沒有對其作出更詳細的限制性規(guī)定。對武裝押運等高風險經營項目和對關系國家安全、涉及國家秘密等治安保衛(wèi)重點單位的保安服務項目，沒有特別的備案要求。既不符合確保重點的原則，不利于保安服務對象、目標的安全，也加大了公安機關對此項業(yè)務的監(jiān)管難度。四是行政許可與監(jiān)管任務相脫節(jié)。《條例》第九、十二、十六、二十三條規(guī)定行政許可項目審核、備案和保安員證管理等工作由設區(qū)的市級公安機關負責，在信息資源尚不能實時共享的情況下，大量繁重的日常管理由不知情的縣級公安機關、派出所負責，容易導致監(jiān)管工作的盲目性和低效率。

（三）原有的市場主體與新的市場要求不適應，改制中涉及的問題多、難度大。一是投資主體不合法。目前，全國95%以上的保安公司都是由國家或代表國家的行政主管機關——公安機關投資開辦的，企業(yè)的性質是“國有獨資公司”，與《條例》規(guī)定的國家機關不得開辦保安公司的要求相抵觸。如浙江省118家保安公司，除省押運公司和麗水押運公司由社會資本參與，符合條件外，其余116家保安公司都屬于投資主體不合法，必須進行改制。但怎樣改，怎樣防止國有資產流失，沒有明確的政策規(guī)定和可借鑒的經驗。二是國有保安公司改制中在職民警和行政、事業(yè)編制職工的去留、安置問題。浙江省在保安公司任職的民警有近300人，公司管理人員中占用公安專項編制的行政職工230余人，事業(yè)職工150余人，其他職工近3000人。改制勢必涉及這些人員的去留、安置、工資福利待遇和退休人員的待遇等問題，以及員工工齡買斷補貼、享受社會保險、住房公積金等勞動補償問題。這些問題如果解決不好，勢必影響改制工作，甚至可能引發(fā)矛盾糾紛和群體性事件。三是國有保安公司改制中保安員的安置補償問題。由于歷史的原因，國有保安公司大多用工不規(guī)范，沒有及時、足額發(fā)放保安員的加班工資，也沒有給大部分保安員交保險金，改制中涉及的這種勞動補償問題很難解決。此外，還有一些曾為保安事業(yè)的發(fā)展作出貢獻的老保安，由于年齡偏大，改制后再就業(yè)將比較困難，如果解決不好這些問題，也將引發(fā)不安定事端。四是改制后聯(lián)網報警用戶的安全保障問題。改制前用戶的聯(lián)網報警，包括治安保衛(wèi)重點單位和黨政領導住宅等都是由保安公司負責的，由于治安保衛(wèi)重點單位和黨政領導住宅聯(lián)網報警涉及信息保密問題，事關黨政領導的人身安全和國家安全、國家利益，改制中如何保證這些特殊用戶的安全，也需要慎重考量。五是公安機關與保安公司的關系問題?！稐l例》實施前，因為保安公司都由公安機關組建，公安機關與保安公司之間存在事實上的領導與被領導的關系，公安機關在警力、經費緊張的情況下，可以充分、有效地運用保安資源，特別是在大型活動保衛(wèi)和群體性事件處置等公益保衛(wèi)方面，能夠很好地起到補充公安機關警力不足的作用。《條例》實施后，公安機關與保安公司之間領導與被領導的關系將不復存在，保安力量在補充警力不足方面的作用將難以發(fā)揮。

二、積極探索保安業(yè)監(jiān)管新路徑，推動保安業(yè)跨越式發(fā)展

面對《條例》實施后保安業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題，各級公安機關要掃除思想和觀念上的障礙，突破思維上的定勢，切實按照公安部孟建柱部長提出的“各級公安機關要認真學習十七大精神，全面落實科學發(fā)展觀，高度重視保安工作和保安隊伍建設，把保安工作作為一件大事來抓，努力推動保安事業(yè)又好又快地發(fā)展”②和公安部劉金國副部長提出的“保安服務業(yè)的特點決定了公安機關必須加強監(jiān)管，這也是國際上的通行做法。保安工作再怎么改革，發(fā)展再快，由公安機關監(jiān)管的要求不能變”的指示精神，積極應對，加強監(jiān)管，以保證公安機關對保安隊伍“調動得了，指揮得動，控制得住，為社會所用，不成社會所害?！?/p>

（一）成立保安業(yè)改革領導小組，切實加強對保安業(yè)改制工作的領導。鑒于當前貫徹實施《條例》工作涉及監(jiān)管隊伍建設、公司改制、人員安置、經費保障等諸多復雜問題，應成立由政法委、公安、工商、稅務、勞動和社會保障、國資委等部門聯(lián)合參加的領導小組。要充分認識到貫徹實施《條例》對我國警務改革、社會穩(wěn)定的重要性緊迫性，高度重視并切實加強對保安業(yè)體制改革的領導，按照統(tǒng)籌考慮、分步推進的原則，認真研究解決保安企業(yè)改制和保安業(yè)改革中遇到的各種問題。

（二）加強立法，完善保安業(yè)管理法律法規(guī)體系。

完善保安業(yè)立法，是社會主義法制建設的組成部分，是保安業(yè)改革發(fā)展的必然要求。近年來，在黨中央、國務院和各級黨委、政府特別是公安機關的高度重視下，保安業(yè)法制建設取得了令人矚目的成績，頒布了一系列的法規(guī)和行業(yè)標準。如2005年11月23日公安部部長辦公會議通過，2006年3月1日實施的《保安培訓機構管理辦法》；2006年1月5日公安部發(fā)布，2006年6月1日實施的 《保安服務操作規(guī)程與質量控制》；2006年11月勞動和社會保障部、公安部頒布，并于2007年1月1日實施的《保安員國家職業(yè)標準》。特別是國務院于2009年10月13日頒布，并于2010年1月1日實施的《保安服務管理條例》和2010年2月3日公安部頒布施行的《公安機關實施保安服務管理條例辦法》，為依法管理保安業(yè)奠定了基礎。但毋庸諱言，保安業(yè)立法方面仍然存在法律規(guī)定不夠系統(tǒng)完整、法律空白尚存、一些法條過于原則籠統(tǒng)等問題，有必要對現(xiàn)有的法律規(guī)定特別是最基本的法律規(guī)定——《條例》和《公安機關實施保安服務管理條例辦法》進行修訂完善。如為防止開辦保安公司過多、過濫，產生無序競爭，或搞虛假資金注冊、開皮包公司等現(xiàn)象的發(fā)生，要提高申請開辦保安服務公司的門檻?？筛鶕?jù)各地經濟發(fā)展狀況，大幅上調注冊資金數(shù)額，并規(guī)定注冊資金要進入專門賬戶，不得轉移；要有足夠的辦公經營場地，提供房屋所有權證或五年以上租賃合同，并且注冊地和經營地必須一致；明確規(guī)定國家機關工作人員及其親屬不得開辦保安公司等。此外，還要制定一些相關的配套規(guī)定，如為保證錄用的保安人員有較高的政治、文化和業(yè)務素質，把好進人關，應制定《保安人員基本素質標準和考試錄用規(guī)定》，要有特別鼓勵大學生到保安公司就業(yè)的規(guī)定，既保證了保安員的素質要求，又增加了大學生的就業(yè)機會；為培育規(guī)范、誠信的保安市場，保證保安企業(yè)誠信經營，應制定《保安業(yè)信用等級管理辦法》；為保證保安服務管理信息系統(tǒng)的正常運行，應出臺《保安服務監(jiān)督管理信息系統(tǒng)管理規(guī)定》，明確各級公安機關監(jiān)管部門的職責；由于輔警保安具有公益性和不可替代性，故應制定《輔警保安隊伍管理規(guī)定》；鑒于保安服務業(yè)符合特種行業(yè)的基本特征，建議通過立法將保安業(yè)納入特種行業(yè)進行管理；等等。

（三）建立健全保安監(jiān)管機構，完善監(jiān)管工作體制、機制。隨著《條例》的施行，保安市場的開放，公安機關監(jiān)管的任務越來越繁重。根據(jù)《條例》的規(guī)定，省級公安機關承擔了六大項工作職責，設區(qū)的市級公安機關承擔了九大項工作職責，縣（市、區(qū)）公安機關承擔了三大項工作職責。要切實履行《條例》賦予公安機關的職責，各級公安機關必須盡快轉變角色，從“辦保安”向“管保安”轉變，建立健全行業(yè)監(jiān)管機構和統(tǒng)一監(jiān)管的體制機制。一是除公安部在治安管理局建立專門的保安管理機構外，各省、自治區(qū)、直轄市要按業(yè)務統(tǒng)一歸口的要求，建立省、市、縣（市、區(qū)）和派出所四級管理機構，并配備與工作任務相適應的監(jiān)管人員。具體來說，可以在省級公安機關治安總隊下設保安管理處，配備5-7名專職民警；在設區(qū)的市級公安機關治安部門下設治安管理大隊，配備6-8名專職民警；在縣（市、區(qū)）公安機關設立保安管理中隊，配備3-5名專職民警；基層派出所確定所領導分管保安工作，并確定專管民警。二是按照《條例》和《公安機關實施保安服務管理條例辦法》的要求，建立健全監(jiān)管機制，落實監(jiān)管職責。按照從嚴審核、審批，從嚴督促檢查，從嚴培訓工作，從嚴查處違規(guī)的“四個從嚴”的原則要求，加大監(jiān)管工作力度。當前要及時開展保安服務市場的清理整頓工作，全面清理整頓物業(yè)保安、單位自建保安，嚴厲查處保安公司違規(guī)經營和保安人員違法犯罪活動；堅決取締未經批準的各類保安組織和保安培訓機構；堅決取締娛樂場所、洗浴中心自行招用的保安等。三是加快開發(fā)建設與《條例》相適應的保安服務管理信息系統(tǒng)?！稐l例》對保安管理工作信息化建設明確提出了要求，保安管理部門要與信通、科技、裝財?shù)扔嘘P部門密切配合，嚴格按照金盾工程的管理要求和技術規(guī)范，充分利用金盾工程的基礎設施和信息資源，加快保安服務管理信息系統(tǒng)的升級改造，使信息資源在公安機關內部能做到實時共享，以滿足保安監(jiān)管工作的需要。四是按特種行業(yè)管理的要求，指導保安企業(yè)建立驗證登記制度、情況報告制度和協(xié)助檢查制度等，并監(jiān)督其執(zhí)行。要將以上三項制度能否實施作為衡量保安服務企業(yè)能否承擔治安防控任務的基本標準，并由保安監(jiān)管部門督促保安企業(yè)貫徹執(zhí)行。五是加強對公安監(jiān)管隊伍的考核。為確?！稐l例》的順利實施，激發(fā)監(jiān)管人員的工作積極性，提高監(jiān)管的效率和水平，要制定保安監(jiān)管機構和人員的職責規(guī)定，明確各監(jiān)管崗位的職責任務。將貫徹實施《條例》工作情況列入打防控考核內容，并將保安管理工作延伸到派出所，把保安管理業(yè)務列入基層派出所的考核內容。

（四）積極穩(wěn)妥地做好保安公司的產權改革工作，確保平穩(wěn)過渡?！稐l例》實施后，保安公司改制勢在必行。要在堅持把保安公司改制為獨立的法人實體，建立現(xiàn)代保安企業(yè)制度的前提下，因地制宜、模式靈活、積極穩(wěn)妥地推進保安企業(yè)產權改革工作。如可以通過股權收購、參股投資、換股合并等資本市場手段，實施產權重組，實現(xiàn)技術、網絡、資源的優(yōu)勢互補和資本化、集團化的經營模式。改制中，要積極、穩(wěn)妥地處置公司產權歸屬，民警、員工的安置以及利益分配等問題，防止發(fā)生經營糾紛、勞資糾紛等不安定事端。對涉及資產處置、股權設置等事項，要嚴格按照有關程序報批，防止因非法變賣或低價折股處理保安公司財產等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生而導致國有資產流失。

（五）充分發(fā)揮保安協(xié)會的作用，促進保安行業(yè)和諧發(fā)展。國務院辦公廳《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》（簡稱 “36號文件”）要求行業(yè)協(xié)會要充分發(fā)揮橋梁和紐帶作用，加強行業(yè)自律，切實履行好服務企業(yè)的宗旨，積極幫助企業(yè)開拓國際市場。溫家寶總理在2008年3月第十一屆全國人大一次會議上的政府工作報告中也指出，行業(yè)發(fā)展要充分發(fā)揮協(xié)會、商會和其他社會組織的作用。

保安業(yè)作為一個服務行業(yè)，不能單純依靠行政手段來管理，還必須依靠行業(yè)自律與行業(yè)組織的管理。保安業(yè)開放后，保安協(xié)會要充分發(fā)揮政府和企事業(yè)單位無法替代的在具體職能、技術職能和社會職能方面的獨特的作用。一是要加強協(xié)會自身建設。選配思想好、業(yè)務精、懂法律的同志充實為協(xié)會成員，解決“行政化”影響嚴重的問題，堅決力避“戴市場的帽子，拿公安的鞭子，坐協(xié)會的轎子，收企業(yè)的票子，設領導兼職的位子”的現(xiàn)象，確立為企業(yè)服務的理念。二是要依據(jù)《條例》的規(guī)定，協(xié)助公安機關和保安企業(yè)完善保安業(yè)管理的各種細則規(guī)定。三是加強行業(yè)自律管理，規(guī)范會員的競爭行為，制定行業(yè)規(guī)劃，監(jiān)督保安企業(yè)的經營活動，防止不正當競爭，查處會員單位的違規(guī)、違紀行為。四是依法維護會員單位和保安員合法權益。要及時調查、反映和幫助解決保安員待遇低、保障差、被侵權等問題，解決養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療保險等問題，并可考慮通過建立互助基金、傷殘或撫恤基金等途徑為保安員扶危解困，解決其后顧之憂。

注釋：

①參見《25年的輝煌成就 保安就在你身邊》，載《中國保安》2009年第11期。

②參見孟建柱部長為2007年在成都舉辦的全國首屆保安員職業(yè)技能競賽決賽發(fā)的賀信。

［1］郭太生.國外保安業(yè)理論研究介紹［J］.中國保安，2002，（6-7）.

［2］郭太生.中國保安業(yè)發(fā)展的機遇與條件分析［J］.中國人民公安大學學報（社科版），2002，（3）.

［3］齊玉國.淺談我國保安業(yè)務范圍的拓展與警察職能的改革［J］.吉林公安高等?？茖W校學報，2004，（3）.

［4］陳建武，杜育群.保安服務民營化的障礙與對策［J］.中國保安，2009，（4）.

［5］孫廷華.保安服務業(yè)改革勢在必行［J］.上海公安高等?？茖W校學報，2004，（5）.

［6］池世才.西方國家保安服務業(yè)的基本特點［J］.公安研究，2004，（7）.

［7］張弘.中國保安業(yè)職業(yè)化的全面構建［J］.中國保安，2005，（1）.

［8］張弘，朱得旭.理念制度之選擇——保安服務業(yè)市場化的規(guī)范和發(fā)展的實現(xiàn)途徑［J］.中國保安，2006，（1）.

［9］張弘，喬美玲.中國保安業(yè)并購模式探討［J］.中國保安，2009，（1）.

［10］張旭.協(xié)會到了該“動”起來的時候［J］.中國保安，2009，（4）.

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A

1674-3040（2010）06-0047-05

2010-09-20

胡永正，浙江警察學院治安系副教授。

*本文系浙江省教育廳科研項目 “保安業(yè)開放后政府監(jiān)管問題研究”之研究成果。項目編號：Y200909095。

（責任編輯：王玉葉）