集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的八點(diǎn)建議

杭州市國土資源局 樓海風(fēng) 潘靈芳

集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的八點(diǎn)建議

杭州市國土資源局 樓海風(fēng) 潘靈芳

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是城市化和工業(yè)化發(fā)展的必然趨勢，是土地作為一種特殊商品按市場價(jià)值規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換的必然選擇，也是土地作為一種生產(chǎn)要素按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行資源配置的必然結(jié)果。本文從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀入手，闡述了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性，提出了開展集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的建議。

一、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的概念

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用出（轉(zhuǎn)）讓、租賃、抵押和作價(jià)入股（出資）等多種方式，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或變更實(shí)際使用人的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)是從農(nóng)村集體土地所有權(quán)中派生出來的，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)或經(jīng)依法辦理農(nóng)用地手續(xù)的土地使用權(quán)，主要是經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)采取限制規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移除外。”然而，隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，集體建設(shè)用地大量發(fā)生流轉(zhuǎn)己成為客觀事實(shí)，并呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1、流轉(zhuǎn)形式多樣，以租賃為主。目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式已經(jīng)涵蓋了轉(zhuǎn)讓、出租、入股等多種形式，但以土地和房屋的出租為主要流轉(zhuǎn)形式，如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合并、兼并及股份制改造改組中發(fā)生集體土地轉(zhuǎn)讓、出租；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營形式興辦各種企業(yè)等。

2、流轉(zhuǎn)主體多元化，土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜。流轉(zhuǎn)主體既有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織等土地所有者，也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)等政府和村民自治組織，還有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)和個(gè)人等土地使用者。

3、以生產(chǎn)經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)居多。參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用地類型包括工業(yè)生產(chǎn)用地、專業(yè)市場用地、農(nóng)民住宅用地及變相的房地產(chǎn)開發(fā)用地等多種類型，但主要還是生產(chǎn)經(jīng)營用地。

4、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)直接受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，因而流轉(zhuǎn)的活躍程度、規(guī)模、形式等與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈正相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和市場化水平比較高地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已演變?yōu)猷l(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地作為資產(chǎn)有組織地開展大規(guī)模、多形式的經(jīng)營。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性

游離于法律規(guī)定之外的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雖然在客觀上對農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體財(cái)富積累、社區(qū)管理服務(wù)及穩(wěn)定農(nóng)民收入等起到了一些保障作用，但是，這種雜亂無序或隱形流轉(zhuǎn)畢竟得不到法律的認(rèn)可，從而難免地引發(fā)諸多問題，容易滋生不少土地糾紛及矛盾沖突，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因此，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1、是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。眾所周知，建設(shè)用地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)用地的價(jià)值，在農(nóng)村地區(qū)也要最大限度地發(fā)揮集體建設(shè)用地的財(cái)富屬性和資產(chǎn)價(jià)值。這就要求我們，在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，用市場經(jīng)濟(jì)的眼光重新認(rèn)識和評估集體建設(shè)用地土地價(jià)值，引導(dǎo)集體建設(shè)用地健康有序流轉(zhuǎn)，進(jìn)而消除城鄉(xiāng)的地域界限差異，實(shí)現(xiàn)“同地同價(jià)”，對于促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展有著重要的意義。

2、是節(jié)約集約用地和耕地保護(hù)需要。人多地少，耕地資源更少是我國的基本國情，一方面國家建設(shè)需要新占用大量土地，另一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)占用的集體建設(shè)用地普遍低效使用，土地利用較為粗放，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)因經(jīng)營不善，處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，大量的廠房場地空置，由于集體建設(shè)用地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)，使空置廠房場地不能有效利用。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為土地的節(jié)約集約利用創(chuàng)造了條件，可以發(fā)揮土地市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把大量空閑的集體建設(shè)用地向需要的產(chǎn)業(yè)部門集聚，向存量土地挖潛，從而提高土地的節(jié)約、集約利用水平，減輕建設(shè)占用農(nóng)用地和耕地的壓力。

3、是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。過去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過征地途徑流轉(zhuǎn)，征地前后土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，而集體土地使用權(quán)由于受法律限制而不能流轉(zhuǎn)，從而使集體土地所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益得不到體現(xiàn)，不可避免的造成農(nóng)民心理失衡。近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多，部分甚至演變成暴力沖突，在一定程度上反映出土地供求的緊張狀態(tài)及土地收益分配的不公平。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，可以有效遏制建設(shè)用地需求，尤其在城郊結(jié)合部和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使土地所有者權(quán)益得到充分體現(xiàn)，從而有效的化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)建議

1、必須確立流轉(zhuǎn)的合法地位?！锻恋毓芾矸ā返确煞ㄒ?guī)都對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作了禁止性的規(guī)定，雖然全國各地關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政府規(guī)章或文件對此有了一定突破，但這些規(guī)定在法律面前明顯挺不起腰桿，而實(shí)踐中大量的集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的客觀事實(shí)昭示立法滯后的矛盾。因此，應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)《土地管理法》的修訂工作，或制定專門的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律，來體現(xiàn)國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在流通方面的平等性，讓集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有法可依，培育集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場。

2、必須符合土地利用總體規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的重要舉措。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，必須在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)劃區(qū)或農(nóng)民聚居的居民點(diǎn)，嚴(yán)禁突破規(guī)劃各行其是，隨意占用耕地流轉(zhuǎn)；同時(shí)，要與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模、時(shí)序相銜接，避免寅吃卯糧。

3、必須符合節(jié)約集約用地要求。實(shí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的目的之一就是為了節(jié)約集約利用土地，提高農(nóng)村地區(qū)存量建設(shè)用地的利用效率。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要制訂并執(zhí)行好存量集體建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃、存量國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃、新增建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃三個(gè)計(jì)劃，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等綜合手段控制新增建設(shè)用地增長規(guī)模和速度，鼓勵(lì)開發(fā)利用存量建設(shè)用地，從而達(dá)到挖掘潛力，保護(hù)耕地，節(jié)約和集約利用土地的目的。

4、必須明晰產(chǎn)權(quán)確保流轉(zhuǎn)安全。土地登記是我國一項(xiàng)法定制度，是實(shí)現(xiàn)土地交易安全的重要保證，是規(guī)范土地市場的重要手段，也會(huì)政府機(jī)構(gòu)提供稅收和其他方面的信息。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體、形式多元化，權(quán)屬、經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜的情況下，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及到各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人等眾多利益主體，必須通過土地登記來明晰產(chǎn)權(quán)，保障流轉(zhuǎn)、規(guī)范市場。

5、必須明確流轉(zhuǎn)收益分配原則。集體建設(shè)用地所有權(quán)人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社三級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，國家可參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)通過稅費(fèi)來調(diào)節(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益不能全部分配到戶，應(yīng)主要用于集體經(jīng)濟(jì)組織改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)不受影響。

6、必須通過市場手段實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益屬于農(nóng)民集體，直接影響到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部每一個(gè)成員的切身利益，與國有土地出讓轉(zhuǎn)讓比較，問題更尖銳，矛盾更集中。因此，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)操作程序設(shè)計(jì)上，要參照國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，對有兩個(gè)以上意向受讓人的，必須通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競價(jià)方式流轉(zhuǎn)，達(dá)到優(yōu)化配置資源的目的，確保農(nóng)民集體利益的最大化。