《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)始末

本刊記者/張 琳

《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)始末

本刊記者/張 琳

2010年10月28日，十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)包括《社會(huì)保險(xiǎn)法》在內(nèi)的多部法律進(jìn)行表決。當(dāng)人大常委會(huì)委員長吳邦國宣布《社會(huì)保險(xiǎn)法》通過時(shí)，會(huì)場(chǎng)響起了持久熱烈的掌聲。至此，這部歷時(shí)十六載、億萬百姓翹望已久的社?！盎敬蠓ā?，終于在“十二五”即將到來、中國社會(huì)保障迎來跨越性發(fā)展的歷史時(shí)刻應(yīng)運(yùn)而生。

立法始于哪一年

時(shí)間追溯到1994年。這年7月，國家頒布了具有“小憲法”之稱的《中華人民共和國勞動(dòng)法》?！秳趧?dòng)法》是勞動(dòng)領(lǐng)域的基本法律，又被稱為勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域的母法，它為包括社會(huì)保險(xiǎn)立法在內(nèi)的各項(xiàng)勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)法律的制定奠定了基礎(chǔ)，帶來了新的希望?！秳趧?dòng)法》明確規(guī)定國家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金。同年，在億萬勞動(dòng)者歡呼和學(xué)習(xí)貫徹《勞動(dòng)法》的熱潮中，社會(huì)保險(xiǎn)立法工作被八屆全國人大常委會(huì)列入立法計(jì)劃。當(dāng)時(shí)的業(yè)內(nèi)人士，無不為之奔走相告，因?yàn)榱袨槿珖舜蟪Ｎ瘯?huì)的立法計(jì)劃，標(biāo)志著社會(huì)保險(xiǎn)立法工作正式啟程。

滯后之說有原因

從1995年到2001年，有關(guān)部門起草的《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》曾兩度上報(bào)國務(wù)院，皆因爭議過大而未能獲得通過。社會(huì)保險(xiǎn)立法工作一度被擱淺。

近年來，從專家到參保人，從行政機(jī)關(guān)到醫(yī)保人，無不深感社會(huì)保險(xiǎn)立法滯后。這種感受是發(fā)自心底的呼喚，更是來自實(shí)情的寫照。

就在《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》兩度未獲通過時(shí)，我國就業(yè)和勞動(dòng)關(guān)系方面的立法進(jìn)程卻在提速：2002年5月,《中國職業(yè)病防治法》開始施行；2008年1月，《勞動(dòng)合同法》和《就業(yè)促進(jìn)法》開始施行；同年5月，《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》施行。相形之下，始探于上世紀(jì)80年代的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、正式試點(diǎn)于上世紀(jì)90年代的基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)、工傷、生育等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，雖然實(shí)施多年，卻沒有一部專門的法律加以規(guī)范，條例、辦法甚至是部門通知成了這些社會(huì)保險(xiǎn)制度的最高準(zhǔn)則，其影響力和約束力可想而知。社會(huì)保險(xiǎn)立法明顯滯后于勞動(dòng)領(lǐng)域的立法，成為建立統(tǒng)一、規(guī)范的人力資源市場(chǎng)的一大瓶頸。

實(shí)踐呼喚新法來

社會(huì)保險(xiǎn)立法工作滯后，表現(xiàn)在同快速推進(jìn)的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展大勢(shì)極不相稱，極不適應(yīng)，極不協(xié)調(diào)。

以基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的發(fā)展為例。1998年建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度后，2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始試點(diǎn)，并很快在全國范圍推進(jìn)；2007年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度正式開始試點(diǎn)，2009年全面推開。截至目前，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到4.2億人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到8.3億人，全國城鄉(xiāng)參保總?cè)藬?shù)超過12.5億人，參保（合）率超過92%，基本實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)保。與此同時(shí)，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)也取得了巨大成就，到目前，參保人數(shù)分別達(dá)到2.45億人和1.53億人，失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)工作也在各地持續(xù)推進(jìn)。覆蓋我國城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)體系初步形成。

立法滯后已經(jīng)成為社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的阻礙。由于沒有一部綜合性全國性的骨干法律，各項(xiàng)制度分設(shè)、沒有完整的理念，很多問題都無法找到明確的解決辦法。如中央財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的投入在大幅增加，但由于沒有規(guī)范化、科學(xué)化的制度安排，很多地方財(cái)政投入很少，幾乎處于缺位狀態(tài)，以至形成了企業(yè)找政府、地方找中央的尷尬局面。用于社會(huì)保障的財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)占全部財(cái)政支出的多少，如何劃分中央和地方政府的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次應(yīng)該怎么定位，職工醫(yī)療保險(xiǎn)要不要設(shè)立繳費(fèi)年限，異地就醫(yī)和醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移難題應(yīng)該怎樣解決等等，這些都亟需法律明確。為此，上上下下、方方面面，關(guān)于加快社會(huì)保險(xiǎn)立法的呼聲高漲起來。

“三報(bào)四審”五年間

2004年，《憲法（修正案）》提出“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，在根本大法層面提出了社會(huì)保障的問題。黨的十六屆六中全會(huì)明確提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。此后，社會(huì)保險(xiǎn)立法工作開始加快步伐，并真正走上了快車道。

2006年12月，由原勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，向國務(wù)院提交了《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》。草案包含了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種，涉及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金管理、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督等核心內(nèi)容，并明確了法律責(zé)任。

一年后的2007年12月23日，《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》第一次提交全國人大常委會(huì)審議，“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”被草案確定為中國社會(huì)保險(xiǎn)制度的方針。這在社會(huì)上引發(fā)了廣泛爭議，爭議的焦點(diǎn)問題包括：如何提高統(tǒng)籌層次，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制如何改革，以及公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員是否納入社會(huì)保險(xiǎn)體系等。

又是一年后的2008年12月22日，在十一屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》再次提請(qǐng)審議。草案規(guī)定：國家建立全國統(tǒng)一的個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼，個(gè)人社會(huì)保障號(hào)碼為公民身份證號(hào)碼；社會(huì)保險(xiǎn)基金的核算執(zhí)行國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度。全國人大常委會(huì)辦公廳發(fā)出“關(guān)于公布《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》征求意見的通知”，全文公布草案內(nèi)容，向社會(huì)廣泛征求意見。

還是一年后的2009年12月22日至26日，十一屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》第三次提請(qǐng)審議。草案增加規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足十五年的，可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以領(lǐng)取一次性養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇?！奔词谷龑彛杂胁簧偃舜蟪Ｎ瘯?huì)委員、學(xué)者提出“立法時(shí)機(jī)不成熟”的觀點(diǎn)。此時(shí)，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》何時(shí)能將“草案”二字刪除，人們心中仍有懸念。

又是一年后的2010年10月25日，在十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》第四次提請(qǐng)審議。28日，人們懸了一年的心終于放下來了：《社會(huì)保險(xiǎn)法》獲得通過。

從2006年《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》由原勞動(dòng)和社會(huì)保障部首次公開征求專家意見，到日前終獲通過，歷經(jīng)五年時(shí)間。這五年，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》經(jīng)歷了三個(gè)不同機(jī)構(gòu)的“洗禮”，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國務(wù)院法制辦、人大法工委做了大量艱苦細(xì)致的工作，成效卓然；這五年，凝聚了幾百人和十幾個(gè)部門的心血；這五年，盡管頻現(xiàn)驚心動(dòng)魄的思想交鋒和進(jìn)退兩難的尷尬場(chǎng)面，但好事多磨，最終還是給了億萬人民一個(gè)滿意的回答。至此，走過16個(gè)春秋、歷經(jīng)“三報(bào)四審”的《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法征程，終于結(jié)出春華秋實(shí)之果。

應(yīng)運(yùn)而生恰此時(shí)

“《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)在2010年出臺(tái)，不能再延遲了?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成在今年兩會(huì)期間接受采訪時(shí)直言。

他認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)中存在的城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌層次過低等體制機(jī)制問題，迫切需要一部根本性法律來提供規(guī)范性的解決辦法，以促進(jìn)制度的定型、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

接受采訪的專家指出，立法，關(guān)鍵是抓住機(jī)遇，現(xiàn)在出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》是最好的時(shí)機(jī)。就醫(yī)療保險(xiǎn)而言，首先，黨中央、國務(wù)院及各級(jí)黨委、政府高度重視社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)。在中央出臺(tái)的新醫(yī)改文件中，把醫(yī)療保險(xiǎn)作為一項(xiàng)重大民生工程，這是醫(yī)保制度建設(shè)的最大政治優(yōu)勢(shì)。此時(shí)出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，可謂給社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)送來了春風(fēng)，將對(duì)推進(jìn)全民醫(yī)保產(chǎn)生巨大的動(dòng)力。其次，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，各級(jí)財(cái)政投入連年增加。這是醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)的可靠經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。此時(shí)出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的協(xié)調(diào)同步提升帶來難得的契機(jī)。第三，隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹落實(shí)，全國出現(xiàn)了推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)城鄉(xiāng)一體化、合理提高統(tǒng)籌層次等制度完善和機(jī)制創(chuàng)新的良好勢(shì)頭。這是最有利的社會(huì)環(huán)境優(yōu)勢(shì)。在這個(gè)時(shí)候出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將為完善制度、創(chuàng)新機(jī)制注入強(qiáng)大動(dòng)力。第四，在即將告別輝煌的“十一五”、迎來充滿希望的“十二五”之際頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》，將對(duì)實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)“十二五”目標(biāo)和到2020年應(yīng)保盡保的目標(biāo)產(chǎn)生巨大激勵(lì)作用和深遠(yuǎn)影響。

專家指出，《社會(huì)保險(xiǎn)法》距離完善還有很長的一段路要走，還有許多空白需要去填補(bǔ)。但是，它的誕生是歷史的進(jìn)步，它的頒布實(shí)施是社保立法的一個(gè)里程碑，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。正如一位全國人大常委會(huì)委員所言：“只要把社會(huì)保險(xiǎn)的基本制度、權(quán)利義務(wù)和推進(jìn)方向通過法律形式確定下來，就是一大進(jìn)步。我們期待這一法律給百姓帶來更多的福祉?！?/p>