信息化建設(shè)需正確處理若干重要關(guān)系

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

信息化建設(shè)需正確處理若干重要關(guān)系

陳仰東

（大連理工大學(xué) 大連 116015）

在信息化建設(shè)中，資金和技術(shù)固然重要，但認(rèn)清和處理好推進(jìn)信息化建設(shè)與改革經(jīng)辦體制的關(guān)系、分責(zé)籌資與集中開發(fā)的關(guān)系、開發(fā)與管理的關(guān)系、縱向整合與橫向整合的關(guān)系、新系統(tǒng)與老系統(tǒng)的關(guān)系、開放與封閉的關(guān)系，對于提高信息化建設(shè)成效至關(guān)重要。而發(fā)揮信息系統(tǒng)作用，理念還需跟上。

信息化；系統(tǒng)工程；管理

“一卡通”幾乎成了信息化的代名詞。其實(shí)，“一卡通”只是信息化的結(jié)果之一。憑卡結(jié)算，要仰賴網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)，其中，數(shù)據(jù)最關(guān)鍵。準(zhǔn)確、實(shí)時(shí)、安全的數(shù)據(jù)來自哪里？沒有一個(gè)容量巨大、網(wǎng)域?qū)拸V、功能完備、數(shù)據(jù)安全的信息系統(tǒng)，一切都是奢談。而如何加強(qiáng)信息化建設(shè)，人們往往把認(rèn)識和工作重點(diǎn)停留在資金和技術(shù)上。不錯(cuò)，沒有資金投入、不通曉計(jì)算機(jī)技術(shù)，的確搞不成信息化。但不少地區(qū)也投入了大量資金和技術(shù)，為什么信息化建設(shè)成效甚微呢？教訓(xùn)教育了我們，信息化建設(shè)不僅僅是錢的問題，也不僅僅是專業(yè)技術(shù)問題。信息化建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，項(xiàng)目推進(jìn)涉及到方方面面，需要科學(xué)處理諸多關(guān)系，尤其要認(rèn)清和處理好以下六個(gè)關(guān)系。

一、推進(jìn)信息化建設(shè)與改革經(jīng)辦體制的關(guān)系

離開經(jīng)辦體制改革去搞信息化建設(shè)是一條應(yīng)該吸取的教訓(xùn)。地區(qū)信息化建設(shè)之所以極不平衡，與體制相關(guān)。經(jīng)驗(yàn)證明，信息化建設(shè)卓有成效的地區(qū)，都是經(jīng)辦體制改革相對到位的地區(qū)，或?qū)嵭写怪惫芾?，或業(yè)務(wù)統(tǒng)管，或城鄉(xiāng)管理一體化，或多險(xiǎn)種合一經(jīng)辦?？傊?，經(jīng)辦體制越順，信息化建設(shè)越有成效。因此，不能脫離經(jīng)辦體制改革孤立地去抓社保信息化建設(shè)。我國金保工程進(jìn)展不盡人意，除確有財(cái)力支持不夠之外，與有意無意回避經(jīng)辦體制這一難題，容忍經(jīng)辦體制過度分散化有關(guān)。要使信息化建設(shè)有成效，必須打破按地域、城鄉(xiāng)、險(xiǎn)種設(shè)置機(jī)構(gòu)的經(jīng)辦體制，必須改造以縣級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為主體的“多、小、散”的組織體系，必須破解經(jīng)辦體制改革難題并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。否則，信息化建設(shè)永遠(yuǎn)邁不上高速公路，只會繼續(xù)在鄉(xiāng)村小路上掙扎徘徊。

二、分責(zé)籌資與集中開發(fā)的關(guān)系

一直以來，信息化建設(shè)與養(yǎng)老、醫(yī)療的經(jīng)辦業(yè)務(wù)捆綁在一塊，處于低層次、高分散的開發(fā)狀態(tài)。一個(gè)縣內(nèi)的城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老、機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老、新農(nóng)保三個(gè)單位有三套信息系統(tǒng)，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、居民醫(yī)保和新農(nóng)合也各有自己的信息系統(tǒng)，更不可能把養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)跨項(xiàng)目跨系統(tǒng)整合在一塊。分散開發(fā)與分責(zé)籌資有關(guān)。誰負(fù)責(zé)的項(xiàng)目誰去籌資，誰要來的錢誰去開發(fā)，誰開發(fā)的系統(tǒng)誰去管理。經(jīng)辦單位多，規(guī)模小，資金分散，形不成開發(fā)規(guī)模，功能很單一。金保工程在91個(gè)城市的試點(diǎn)，最大優(yōu)勢是變絕對分散開發(fā)為相對集中開發(fā)，但集中度仍然較低。理論和經(jīng)驗(yàn)一致證明，集中開發(fā)優(yōu)于分散開發(fā)，集中度越高越好。集中開發(fā)就是打破單位、項(xiàng)目、地區(qū)的約束，把分責(zé)籌集的資金集中起來，按照更高統(tǒng)籌層次管理、控制和決策的需要，統(tǒng)籌兼顧，分工協(xié)作，統(tǒng)一組織集中開發(fā)。集中開發(fā)不僅可以節(jié)約開發(fā)成本，更主要的是能夠保證開發(fā)成效，滿足未來管理提升的需要。比如以人為本的基本信息，應(yīng)該一次采集，反復(fù)利用，廣泛利用。而不能像現(xiàn)在一些分頭開發(fā)的地區(qū)，基本信息分頭采集，重復(fù)采集，一次利用，一家利用，這種做法顯然不符合“低碳社?！钡睦砟?。檢驗(yàn)信息化建設(shè)效果不能以局部效果為案例，欣賞局部系統(tǒng)如何好是膚淺和短視的，只有全局好才算好。道理很簡單，因?yàn)殡S著養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌的到位，凡與全局不統(tǒng)一的信息系統(tǒng)都免不了在統(tǒng)一過程中遭遇二次開發(fā)的命運(yùn)。

三、開發(fā)與管理的關(guān)系

不要混淆開發(fā)與管理的概念，如同房地產(chǎn)開發(fā)商與物業(yè)公司的關(guān)系不同一樣，統(tǒng)一開發(fā)并不等于必須統(tǒng)一管理。尤其是數(shù)據(jù)庫管理。前階段，有些地方企圖通過橫向整合，建立多模塊、多功能的統(tǒng)一信息系統(tǒng)，也取得了一定成效。但是，系統(tǒng)建成后，絕大多數(shù)地方把信息系統(tǒng)的管理權(quán)，從硬件、軟件到網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)備份，都交由行政部門下屬的信息中心，從而造成了社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)與信息系統(tǒng)的分離——從物理分離到工作分離、人員分離和體制分離，使社保信息系統(tǒng)從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，出現(xiàn)了比孤島式更有危害的體制性風(fēng)險(xiǎn)。它之所以有更大危害，一是系統(tǒng)性的，二是尚未引起人們足夠重視。社保管理對象決定社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)具有持續(xù)性特征，“保障一生服務(wù)一生”不是個(gè)口號，實(shí)質(zhì)上反映了對經(jīng)辦業(yè)務(wù)的嚴(yán)格要求。要實(shí)現(xiàn)這一承諾，必須賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理信息系統(tǒng)并確保其安全的基本職能，沒有這一職能不可能保證參保人權(quán)益的完整。如果由開發(fā)機(jī)構(gòu)承擔(dān)統(tǒng)一管理，意味著管理數(shù)據(jù)的責(zé)任從社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分離出來，這會造成數(shù)據(jù)安全職責(zé)不清，最終無人對數(shù)據(jù)安全負(fù)全責(zé)。社保信息系統(tǒng)不同于就業(yè)、決策等其他公共信息系統(tǒng)，它對安全性特別是核心數(shù)據(jù)庫的安全性有更高更嚴(yán)格的要求，甚至比銀行系統(tǒng)還高。這是因?yàn)樯绫Ｐ畔⑾到y(tǒng)是政府直接主辦的，一旦出現(xiàn)危機(jī)，政府不僅要負(fù)監(jiān)管不力之責(zé)，而且要負(fù)管理不當(dāng)之責(zé)。日本養(yǎng)老金案就是因?yàn)閬G失養(yǎng)老權(quán)益記錄而導(dǎo)致首相下臺、政黨更替，至今社會余震不斷。

四、橫向整合與縱向整合的關(guān)系

在集中開發(fā)中，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的整合有兩種路徑：一是橫向整合。在當(dāng)?shù)匦姓块T統(tǒng)一規(guī)劃下，把社保、就業(yè)、決策系統(tǒng)整合在一塊，按各自需求編寫軟件，并體現(xiàn)在不同模塊中，主機(jī)和網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一配置，形成覆蓋人力資源社會保障各相關(guān)業(yè)務(wù)和行政決策的信息系統(tǒng)，特點(diǎn)是信息共享。二是縱向整合。為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌或醫(yī)療保險(xiǎn)地市級統(tǒng)籌，省或地市級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一管理要求，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程基礎(chǔ)上統(tǒng)一信息系統(tǒng)，建立從上到下覆蓋全域的“大養(yǎng)老”系統(tǒng)或“大醫(yī)?！毕到y(tǒng)，特點(diǎn)是流程一致，數(shù)據(jù)集中，對實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)有明顯推進(jìn)作用。兩種整合各有所長各有重點(diǎn)。從社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)規(guī)范化角度，縱向整合更為迫切。因此，信息化要以規(guī)范化為前提，必須服從規(guī)范化。橫向整合應(yīng)當(dāng)充分利用縱向整合成果而不是干擾改變。在實(shí)踐中這兩種整合模式都存在，但似乎缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和功能分工，導(dǎo)致條條的“大養(yǎng)老”、“大醫(yī)?！毙畔⑾到y(tǒng)與塊塊的人社信息系統(tǒng)在管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)、系統(tǒng)功能等方面發(fā)生沖突，從而影響信息系統(tǒng)安全、效率和功能。

五、新系統(tǒng)與老系統(tǒng)的關(guān)系

整合就是用新系統(tǒng)替代老系統(tǒng)。但是，這種替代有很大的風(fēng)險(xiǎn)，要十分小心。對社保老系統(tǒng)而言，其中積聚了大量寶貴的參保單位和參保個(gè)人信息，有些信息是不能再采集到的“孤品”和“絕品”。在導(dǎo)數(shù)據(jù)過程中，由于新系統(tǒng)與老系統(tǒng)的不兼容，更換的開發(fā)商對老系統(tǒng)解讀不透，管理主體的變更以及操作不當(dāng)?shù)仍?，?shù)據(jù)丟失是完全可能的。日本養(yǎng)老金案丟失那么多養(yǎng)老金記錄，原因之一就是系統(tǒng)升級。在整合系統(tǒng)過程中，我們要牢記這些他人用沉重代價(jià)換來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不可輕易地拋棄埋藏在老系統(tǒng)中的“金子”。之所以特別強(qiáng)調(diào)審慎處理新老系統(tǒng)的關(guān)系，不僅是緣于老系統(tǒng)的管理主體與新系統(tǒng)的管理主體變了，一旦出現(xiàn)無法彌補(bǔ)的失誤，責(zé)任都難以查清。更緣于無論養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，還是醫(yī)療保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌，經(jīng)辦工作信息化都面臨系統(tǒng)升級改造的艱巨任務(wù)，在頻繁更替中如何保持?jǐn)?shù)據(jù)安全是最重要的，是系統(tǒng)升級的第一目標(biāo)，與技術(shù)不一樣，數(shù)據(jù)是花再多錢也買不到的寶貴資源，應(yīng)當(dāng)引起決策者的高度重視并采取相應(yīng)預(yù)案，反復(fù)檢測新系統(tǒng)數(shù)據(jù)是否完整。否則，信息系統(tǒng)升級了，數(shù)據(jù)質(zhì)量下降了，丟失的數(shù)據(jù)將永遠(yuǎn)無法彌補(bǔ)。

六、開放與封閉的關(guān)系

彼此獨(dú)立的孤島式的信息系統(tǒng)不能達(dá)到信息共享。這是與低層次統(tǒng)籌相伴的，也與非科學(xué)、非理性的理念相關(guān)聯(lián)。但不能完全否定孤島式而走向反面。社保信息的開放共享是有度和有序的，決不是全部無序開放共享，更不是連信息系統(tǒng)管理權(quán)都讓給他人。社保的特殊性決定，信息系統(tǒng)應(yīng)該在一面保持開放的同時(shí)，一面保持獨(dú)立和封閉。至于哪些信息應(yīng)該開放、可以開放以實(shí)現(xiàn)共享，哪些信息應(yīng)該封閉、可以封閉以確保安全，要有明確的制度規(guī)定。在否定孤島式舊系統(tǒng)時(shí)，不要連已經(jīng)封閉得挺好的合理部分一起否定掉。社保管理服務(wù)對象具有持續(xù)性特征，這種持續(xù)性不僅是宏觀的時(shí)間的要求，系統(tǒng)幾十年不倒、幾百年存在，而且是微觀的空間的要求，每一位參保人每個(gè)數(shù)據(jù)都不能錯(cuò)，不間斷地跟蹤服務(wù)，流動到哪關(guān)系轉(zhuǎn)接到哪。統(tǒng)賬制度要求權(quán)利與義務(wù)嚴(yán)謹(jǐn)對應(yīng)，要求享受待遇的人一生中履行了哪些義務(wù)都要有清晰的記錄，就像銀行存款一樣，一人一本賬。所以，社保信息系統(tǒng)必須確保嚴(yán)格獨(dú)立封閉，必須掌管在最可靠最負(fù)責(zé)任的人手中，必須有最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，因?yàn)槠茐臄?shù)據(jù)的危害遠(yuǎn)勝過大樓縱火。維護(hù)數(shù)據(jù)安全是經(jīng)辦業(yè)務(wù)的核心，核心業(yè)務(wù)是不能外包的。社保信息與就業(yè)信息有著顯著區(qū)別，后者重點(diǎn)在于交流共享，民眾對其錯(cuò)誤容忍度大而敏感度低；前者則不同，出了些許問題，民眾就會恐慌，打個(gè)比方，銀行存款系統(tǒng)出了故障，存款的人都會提心吊膽，道理完全一樣。

總之，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須有自己獨(dú)立管理的信息系統(tǒng)，必須集中統(tǒng)一開發(fā)，通過縱向整合統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程集中數(shù)據(jù)，通過橫向整合實(shí)現(xiàn)信息共享，必須以保障數(shù)據(jù)安全為首要目標(biāo)，必須把有序開放和有效封閉結(jié)合起來。信息化建設(shè)是個(gè)艱難過程，都離不開堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力?？赡苷怯捎谶@種非常背景的刺激，泛行政化趨勢有所恢復(fù)，在某些地區(qū)某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)還十分頑固，一個(gè)數(shù)據(jù)測算經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自身都完成不了。在政事不分的體制下即使有了信息化，也照樣低效率和高風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵谟行┤丝磥?，事?quán)不是由機(jī)構(gòu)職能和流程決定，而是聽命于行政，習(xí)慣于決策，甚至置業(yè)務(wù)流程和信息系統(tǒng)于不顧，想辦什么就辦什么，想怎么辦就怎么辦，脫機(jī)脫網(wǎng)經(jīng)辦，漠視程序規(guī)則。所以，即使有了好的信息系統(tǒng)，如果管理者的理念不轉(zhuǎn)變，也照樣發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。

[1]宋京燕.加快信息系統(tǒng)建設(shè)步伐 推進(jìn)基本醫(yī)療保障體系建設(shè)[J].中國醫(yī)療保險(xiǎn).2009(6)2

[2]人力資源社會保障部信息中心.金保工程建設(shè)的過去、現(xiàn)在和未來[J].中國醫(yī)療保險(xiǎn).2009(6)35

Several Important Relationship of Social Security Information Construction

Yangdong Chen
(Dalian University of Technology, Dalian, 116015)

Capital and technology is important to information construction, but the author thinks that it is more important to understand and deal with the relationship between information construction and operation system reform , share responsibility financing and concentrated development, development and management , vertical integration and horizontal consolidation, the new system and old system, open and close .These are crucial to improve the effectiveness of information construction.

information, system project, management

R197.3 F840.684

A

1674-3830(2010)11-31-3

10.369/j.issn.1674-3830.2010.11.8

2010-10-19

陳仰東，大連理工大學(xué)管理學(xué)院兼職教授，主要從事社會保障領(lǐng)域的研究。