推進境外替代種植與促進邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展

中共德宏州委黨校課題組

（中共德宏州委黨校，云南 潞西 678400）

推進境外替代種植與促進邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展

中共德宏州委黨校課題組

（中共德宏州委黨校，云南 潞西 678400）

境外替代種植，是由政府組織實施的旨在減少緬甸北部、老撾北部的罌粟種植規(guī)模，從“根”上減少或鏟除毒源的有效舉措。通過近十年的努力，已取得較豐碩的成果，境外罌粟的種植面積大幅度下降，初步實現(xiàn)了禁毒人民戰(zhàn)爭的“除源”目標，促進了邊疆的穩(wěn)定和邊疆經濟社會的發(fā)展。

替代種植；邊疆穩(wěn)定；經濟社會；發(fā)展

開展替代種植，既是禁毒人民戰(zhàn)爭的重要組成部分，也是中國面向西南開放的組成部分。位于東南亞的泰國、緬甸和老撾邊境地區(qū)的三角地帶被稱為“金三角”，這一地區(qū)地處偏僻，一直是種毒、販毒之地。國際上在展開各種各樣的打擊毒品走私、販運的同時，也在想方設法從“根”上鏟除毒源。在金三角地區(qū)，中國政府與緬甸、老撾等國用替代種植等方式禁毒治本的合作逐年加強，取得了明顯成效，長期危害我國乃至全球的金三角毒品蔓延趨勢正在得到遏制。

一、境外罌粟替代種植工作的基本情況及取得的主要成效

1、國家出臺扶持政策。一是資金支持。國家財政從2006年起至2010年，每年安排5000萬元扶持替代企業(yè)。二是免征關稅。國家對企業(yè)替代項下返銷國內農產品免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅，同時，對企業(yè)替代項下出口化肥免征出口關稅。三是援外支持。應緬甸、老撾中央政府要求，對緬、老北部地區(qū)給予援外項目扶持。四是加強政府合作。中緬兩國簽訂了“替代發(fā)展框架協(xié)議”，協(xié)議正在積極推進中。

2、云南省不斷完善支持替代種植工作的政策體系建設。一是組織保障。成立了以副省長為組長的“云南省境外罌粟替代發(fā)展工作領導小組”，下設領導小組辦公室并形成聯(lián)席會議制度，同時構建了省、州（市）、縣三位一體的境外罌粟替代發(fā)展工作機制。二是編制規(guī)劃。通過對緬、老北部的實地調研，編制印發(fā)了《2006-2010年云南省境外罌粟替代發(fā)展規(guī)劃綱要》。三是制度建設。云南省編制印發(fā)了《云南省禁毒境外替代種植發(fā)展專項資金管理實施暫行辦法》、《云南省省級境外罌粟替代種植發(fā)展專項資金管理暫行辦法》、《云南省境外罌粟替代企業(yè)（項目）管理暫行辦法》、《云南省境外罌粟替代種植返銷國內農產品進口審批管理操作辦法》。四是隊伍建設。建立了替代企業(yè)的基礎信息檔案系統(tǒng)和企業(yè)替代項下進出口指標信息系統(tǒng)；初步形成一批替代種植咨詢專家隊伍，編制印發(fā)了“云南邊境地域資源交通圖”；組建了云南省替代種植發(fā)展行業(yè)協(xié)會。五是面積核查。依靠專業(yè)技術公司運用衛(wèi)星遙感、GPS定位和地理信息系統(tǒng)等技術，對替代種植面積進行核查。六是加大宣傳。編制印發(fā)了2006和2007年度的《云南省境外罌粟替代發(fā)展工作報告（白皮書）》。七是便利化建設。公安出入境管理部門為替代企業(yè)建立基礎信息，替代項目人員實現(xiàn)備案辦證，多口岸（通道）出入境。八是出臺配套資金。省政府從2007年起出臺省級配套資金3000萬元支持替代企業(yè)。

3、境外罌粟替代種植取得顯著的成效。由于特殊的地理位置，境外毒品的流入，嚴重影響著邊疆少數民族地區(qū)的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。為消除毒源，減少毒品為害，建設穩(wěn)定和諧邊疆，“十一五”期間，我國企業(yè)積極響應國家、省和公安部的號召，按照“堵源為上，治本除源”的禁毒方針，努力推進境外替代罌粟種植工作，并本著“平等協(xié)商，互惠互利、擴大開放，交流合作”的原則，與緬甸、老撾地方政府達成共識，采取中方投技術、資金，緬方投土地、投勞力等多種形式，幫助境外罌粟替代種植發(fā)展。截止2008年，云南省共有198戶替代企業(yè)，累計投資13.34億元人民幣，開展替代項目231個，累計新增替代種植面積達219.2萬畝。其中，緬北118.02萬畝、老北101.18萬畝。替代項目遍及老撾北部七省、緬甸北部撣邦和克欽邦，主要種植品種有橡膠、甘蔗、水稻、玉米、木薯和熱帶水果等41個品種，成效十分顯著。第一，據初步調查，“金三角”地區(qū)的罌粟種植面積降至30年來的歷史最低點，從2003年的138萬畝大幅減少至2007年的27.9萬畝，每年可減少110噸海洛因。毒品泛濫、艾滋病流行的勢頭在云南邊境地區(qū)得到有效的遏制。第二，為緬、老北部注入新的經濟活力。據不完全統(tǒng)計，替代企業(yè)每年可為緬、老北部新增生產總值達10億元人民幣，為當地增加了稅收，同時，當地煙農收入明顯增加，因為，替代種植企業(yè)每年在緬、老北部累計支付勞動力工資近3億元人民幣。緬、老北部地區(qū)替代項下的煙農受益人群已超過13萬人，人均年收入已從過去的200元人民幣左右，增加到目前的500元人民幣左右。第三，基礎設施建設和社會公益事業(yè)同步推進。替代企業(yè)在緬、老北部修建簡易公路近3千公里，架設橋梁18座，開通水渠500多公里，修建水池30多座，新建13所衛(wèi)生院、22所學校、6個變電站，以及新建12個加工廠，帶動了原罌粟種植地區(qū)經濟和社會的發(fā)展。第四，推動了雙邊貿易的增長，補充了國內農經產品的供應，促進了邊境地區(qū)特色經濟和地方企業(yè)的發(fā)展，第五，得到緬、老兩國中央、地方政府和聯(lián)合國官員的高度贊許。2008年9月，緬甸中央禁毒委秘書長康昂先生在與國家商務部、公安部和財政部聯(lián)合調研組的會談中高度評價中國的替代發(fā)展項目，稱替代發(fā)展項目實實在在幫助了緬北地區(qū)的煙農，教會了他們一定的生產技術，改變了他們的生活方式，提高了他們的生活水平，大部分群眾都在改變原來的生產生活習慣，逐步放棄罌粟種植。聯(lián)合國一位官員曾到云南考察中國幫助緬、老開展替代種植工作，他高度贊揚了中國在這一方面取得的成就。他認為，由國際社會提供資助，依托中國以及其他國家?guī)椭鹑堑貐^(qū)進行罌粟替代種植，是解決毒品問題的有效方法。聯(lián)合國前秘書長安南也肯定了中國禁毒工作取得的重大成就和成功經驗，他說，在禁毒方面，全世界都應該學習中國，聯(lián)合國視中國為國際禁毒合作中的重要伙伴，中國在東南亞地區(qū)的禁毒努力中可以發(fā)揮關鍵作用。聯(lián)合國禁毒署對中國在幫助境外開展罌粟替代種植方面的做法、嘗試和思路表示贊賞。

二、推進境外罌粟替代種植是穩(wěn)定邊疆民族地區(qū)的重要舉措

1、從中國的角度看：開展替代種植可以清除毒源，維護社會治安。毒品問題已成為云南邊境地區(qū)社會治安的一大隱患，更是構建穩(wěn)定邊疆的最大威脅。云南有六個州市緊鄰世界毒品生產基地“金三角”，與緬甸有近2000公里的陸地邊境線。兩國山水相連，村寨相依，同種民族跨境而居，兩國邊民早有通婚互市的歷史習慣，這無疑給販毒者提供了可乘之機。在中緬邊境線上大量的刑事案件是毒品販賣和吸毒人員為了籌集毒資而發(fā)生的，毒品問題成為影響邊境社會治安最重要的因素。普通的禁毒措施效果不是很理想，只有從源頭上切斷，禁毒工作才能取得重大勝利。實踐證明，替代種植就是一種行之有效的措施。

2、從緬甸的角度看：替代種植可以減少罌粟種植面積和減輕國際壓力。緬甸作為世界上一個主要的毒源國，正遭受巨大的國際壓力。毒品問題不僅是一個國家的問題，更是區(qū)域性、全球性的問題，它給全人類帶來災難。美國已經對緬甸實行了經濟制裁，緬甸作為一個軍方獨裁政權，要取得國際社會的認可，實行替代種植就是其中之一。此外，替代種植可以加強中央政府對地方的控制力。在緬北地區(qū)，存在著地方武裝力量，與中央政府抗衡。毒品收入是地方武裝力量的一個重要來源，切斷了反政府武裝的錢袋子，也就是削弱了地方武裝的力量。通過對替代種植項目的審批，中央政府可以重新獲得對地方的控制，并獲得相應的稅收收入?？梢?，實施替代種植有利于緩和緬甸中央政府和反政府武裝的關系，只有緬北地區(qū)實現(xiàn)了穩(wěn)定和諧，中、緬才能開展邊境貿易，促進雙方經濟的共同發(fā)展和社會的穩(wěn)定和諧。

三、積極推進境外替代種植工作的對策

1、充分認識禁毒和替代種植工作的長期性、艱巨性和復雜性。鏟除境外罌粟種植是一項“打持久戰(zhàn)”的歷史性任務，目前，境外罌粟種植面積下降，毒品價格隨之高漲，受利益驅動，2008年境外罌粟種植面積因復種上升為33.89萬畝，比2007年凈增6萬畝?？梢姡娲N植工作任重道遠。云南省將在國家的領導下鞏固禁種罌粟成果，支持企業(yè)“種得下”、“穩(wěn)得住”、“有效益”、“可持續(xù)”發(fā)展替代種植。

2、進一步發(fā)揮替代種植在禁毒治本中的作用。一是要使替代作物種植成規(guī)模產生替代效應。今后三年間如果再新增替代種植面積150萬畝，累計可達近400萬畝，替代規(guī)模就逐漸形成，替代效應就會逐漸凸顯。二是要讓替代種植發(fā)展成為替代產業(yè)，保持替代效應的可持續(xù)。今后在發(fā)展替代種植的同時，要加快推動替代種植向替代產業(yè)轉型，大力發(fā)展農產品加工業(yè)、礦產、水電資源開發(fā)，并培育一批當地自主發(fā)展的項目，進一步提高替代效應。三是實施綜合發(fā)展，穩(wěn)住替代種植和替代產業(yè)發(fā)展的效果。在積極推動企業(yè)開展以經濟效益為基礎的替代發(fā)展項目的同時，積極促進政府間雙邊合作，國際組織和非政府組織的多邊合作，發(fā)展以社會效益優(yōu)先的綜合替代項目，改善境外罌粟種植區(qū)的基礎設施和教育衛(wèi)生條件，鞏固替代發(fā)展成果。四是替代發(fā)展要在煙農直接受益和改善當地社會發(fā)展方面見實效。替代發(fā)展項目應切實解決煙農禁種后的缺糧、缺醫(yī)、少藥、缺乏生產技能等方面的實際困難，有利于鏟除對毒品經濟的依賴，有利于新產業(yè)經濟的發(fā)展。

3、在罌粟替代種植地區(qū)培植五大產業(yè)集群。一是培植糧食產業(yè)基地。云南與緬北、老北山水相連，氣候、土壤、植被相似，基本屬于同一生態(tài)區(qū)域，云南成功開發(fā)的許多高產糧食作物適宜這一區(qū)域種植。依托我國農業(yè)科技和優(yōu)良的籽種支持，發(fā)展替代項下糧食作物種植，2010年起在替代項下大量增加糧食種植面積，打造優(yōu)質糧經作物產業(yè)集群。二是培植農產品加工基地。以木薯和小桐子為原料的生物柴油廠，以甘蔗為原料的白糖廠、玉米烘干廠和釀酒廠、煙葉復烤廠、木材加工廠、茶葉加工廠、經濟林果加工廠等。以種植農產品為產業(yè)鏈，打造農產品加工產業(yè)集群。三是培植橡膠產業(yè)基地。以橡膠種植為產業(yè)鏈，打造橡膠產業(yè)集群。四是培植水電產業(yè)基地。中國電力投資公司投資2000億元人民幣，用15年時間在緬甸克欽邦地區(qū)開發(fā)建設恩梅開江、邁立開江及伊洛瓦底江流域和薩爾溫江流域水電站項目，電站投產后將向緬、老、越三國和我國輸送電能，并帶動當地興辦工業(yè)產業(yè)集群。五是培植礦產資源基地。大力開發(fā)鉛鋅礦、鐵礦、鋁礦、錫礦、銅礦、金礦以及鉀鹽礦等，以開發(fā)礦產資源為產業(yè)鏈，打造礦產資源開采冶煉等產業(yè)集群。

4、實現(xiàn)由替代種植向真正“安鄰、富鄰”的轉變。聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室負責人科斯塔表示，要徹底消除種植鴉片，就必須首先解決貧困問題。如果緬北、老北農戶的貧困問題得不到解決，過去10年鏟除鴉片種植的成果將付之東流。目前，緬北、老北從政府到農戶對替代種植的積極性都很高，但如果農戶不能持續(xù)從替代種植中獲益，當替代種植經濟作物的收益低于種鴉片的收益時，鴉片的種植面積將會“反彈”。因此，遏制毒源的根本就在于消除緬北、老北原罌粟種植農戶的貧困。單一的替代種植在短期內具有較好的效益，但還不能從根本上解決緬、老原種植罌粟農戶的貧困問題，只有向大范圍的替代發(fā)展轉變，通過在農業(yè)領域的經濟技術合作，提高農業(yè)生產效率；通過對替代產品的深加工，提升替代產品的附加值；通過對水電、礦產的聯(lián)合開發(fā)，廣泛吸納當地勞動力，提高收入水平，才能從根本上消除緬北、老北農戶的貧困。緬北、老北發(fā)展了，毒源清除了，云南近2000公里的邊境地區(qū)就能免受毒品之害，才能聚精會神謀發(fā)展。替代發(fā)展就是通過中、緬、老的經濟技術合作來取代緬甸、老撾的“毒品經濟”，當然，這不僅僅局限于農業(yè)領域，中緬雙方通過多領域的全面合作，實現(xiàn)一種新的經濟發(fā)展模式——替代經濟。

5、繼續(xù)深化改革，進行體制創(chuàng)新。替代種植，利國利民，因此，為促進邊境地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)邊境的和諧穩(wěn)定，必須進行制度創(chuàng)新，為罌粟替代種植的發(fā)展提供一個良好的外部環(huán)境。一是中、緬、老三國深化經貿領域的合作。通過簽訂正式的經貿合作協(xié)議，把各種經濟技術合作制度化、文本化，最大限度地維護中方企業(yè)、個人在緬甸、老撾的權益。企業(yè)的利益有了保障，自然會增加投資。通過深化經貿領域的合作，雙方的經濟技術交流必將提升到一個新的層次。同時，文本化的協(xié)議也消除了緬甸、老撾政府的政策風險，那種“朝令夕改”的現(xiàn)象將不斷得到改變。緬甸、老撾的政策環(huán)境、投資環(huán)境得到改善后，將會有更多中方企業(yè)“走出去”。二是大力扶持替代種植項目。目前，替代種植缺乏資金的有力支持，發(fā)展受限。因此，應結合實際情況，由國家開發(fā)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行等相關機構對企業(yè)進行資金支持。政府通過向企業(yè)提供完善的服務，吸引更多的企業(yè)參與進來。對于返銷產品的管理，應進行管理制度的變革，縮短審批期限、建立綠色通道，對配額實行彈性管理，增強企業(yè)快速應對市場變化的能力。

責任編輯：許如江

F127.8

A

1671-2994（2010）03-0042-03

2010-03-10

毛成才（1960- ），男，云南保山人，中共德宏州委黨校黨委副書記、副教授。研究方向：區(qū)域經濟、民族經濟。（課題組長）

課題組成員：劉學中、董仕華、聶永芬。

*本文系中共德宏州委黨校2009年度校管重點課題的研究成果。