危機(jī)處理中非政府組織的參與功能探析——以汶川地震為例

張銳焓

（華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院 廣東 廣州 510006）

在2008年5月12日發(fā)生的四川汶川大地震中，中國(guó)非政府組織發(fā)揮出了驚人的力量，為政府減輕了相當(dāng)大的壓力，展現(xiàn)出了轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)非政府組織的新面貌，他們的表現(xiàn)也贏得了政府和人民的信任。

一、危機(jī)處理中非政府組織參與的必要性

公共危機(jī)是指在政府管理國(guó)家事務(wù)中,突然發(fā)生的如自然災(zāi)害、流行病、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、恐怖活動(dòng)等對(duì)社會(huì)公共生活與社會(huì)秩序造成重大損失的事件。當(dāng)危機(jī)爆發(fā)以后，非政府組織可以在公共利益的旗幟下迅速地做出反應(yīng)，靈活地調(diào)整自己具體的工作方向和工作內(nèi)容,解決公共危機(jī)帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，提供多樣化的而不是政府般的整齊劃一的服務(wù)。

由于社會(huì)個(gè)體的需求存在差異，政府在提供社會(huì)公共服務(wù)和物品時(shí)不可能滿足社會(huì)所有成員的偏好，這個(gè)時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下,危機(jī)事件的不可預(yù)知性往往會(huì)加劇政府權(quán)力“失靈”。這也導(dǎo)致了在危機(jī)處理當(dāng)中，政府很難做到全方位的救援，在提供全面的公共服務(wù)和物品時(shí)容易造成缺位，并且政府在傳統(tǒng)的危機(jī)管理方式中不能代表全社會(huì)各個(gè)階層的利益。而非政府組織是社會(huì)公民自發(fā)組成的自治組織，是為社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)的，代表著全社會(huì)的公共利益方向，它的存在有個(gè)很重要的功能就是彌補(bǔ)“政府失靈”。

二、危機(jī)處理中非政府組織的功能分析

（一）非政府組織在危機(jī)處理過(guò)程中的作用

非政府組織參與的意義重大，所起到的作用主要有以下幾方面：

1.宣傳和喚起公眾危機(jī)意識(shí)，增強(qiáng)了危機(jī)處理的社會(huì)凝聚力。非政府組織大多是社會(huì)基層組織，因此在群眾中間有著廣泛的聯(lián)絡(luò)渠道，同時(shí)又作為跨部門、跨行業(yè)的社會(huì)組織，通過(guò)他們自身的社會(huì)活動(dòng)范圍，可以迅速地把危機(jī)信息傳遞給社會(huì)各界。此外，它們專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)就有助于對(duì)某一類公共危機(jī)具有敏銳的洞察力和遠(yuǎn)見(jiàn)，因而非政府組織往往能夠迅速地發(fā)現(xiàn)危機(jī)的苗頭和趨勢(shì)，從而呼吁并引起整個(gè)社會(huì)的注意和重視，通過(guò)各種信息渠道對(duì)公眾進(jìn)行大量的宣傳，及時(shí)地反映危機(jī)信息，樹(shù)立公眾的危機(jī)觀念，協(xié)助政府相關(guān)部門的決策，加快了危機(jī)管理系統(tǒng)中信息傳遞的機(jī)制運(yùn)行。

2.募集大量款物，整合社會(huì)資源，在一定程度上緩解了政府的財(cái)政壓力。危機(jī)發(fā)生之后，物資缺乏的現(xiàn)象是普遍存在的。充分的物資準(zhǔn)備是公共危機(jī)管理成功的物質(zhì)保障。政府是公共服務(wù)的主要提供者，承擔(dān)著公共危機(jī)處理的重要職責(zé)。但政府提供的資源總是有限的，如果沒(méi)有非政府組織的社會(huì)募集，恐怕僅靠財(cái)政撥款對(duì)危機(jī)的救助還是杯水車薪。非政府組織可以通過(guò)廣泛動(dòng)員政府之外的社會(huì)公益資源來(lái)對(duì)危機(jī)受害者提供援助,這就能有效彌補(bǔ)政府的資源短缺。通過(guò)有效的社會(huì)動(dòng)員方式向慈善事業(yè)和公益事業(yè)基金會(huì)或個(gè)人進(jìn)行動(dòng)員來(lái)組織籌集款物，優(yōu)化整合社會(huì)資源和社會(huì)力量，將全社會(huì)可利用的資源聚集在一起用于危機(jī)處理。

3.實(shí)施人道主義救援，積極協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行救治和災(zāi)后疾病的控制工作。危機(jī)發(fā)生以后，災(zāi)民的生命安全是第一位的，搶救時(shí)間越早行動(dòng)越快，效果才會(huì)越好，災(zāi)民的生命安全才能得到保障。在危機(jī)中，即使政府救援專業(yè)人員快速反映，到達(dá)災(zāi)區(qū)也需要一段時(shí)間。而這個(gè)時(shí)候非政府組織的效率優(yōu)勢(shì)就能得到充分的體現(xiàn)。例如四川當(dāng)?shù)氐姆钦M織在災(zāi)情發(fā)生以后第一時(shí)間趕到災(zāi)區(qū)，實(shí)施人道主義救援，組織災(zāi)民自救互救。并且當(dāng)?shù)氐姆钦M織對(duì)災(zāi)區(qū)的地形、社會(huì)環(huán)境等情況更加熟悉，應(yīng)對(duì)起來(lái)也更加從容，為專業(yè)救援人員的到來(lái)贏得了寶貴的時(shí)間。

4.吸納大量志愿者，補(bǔ)充了政府部門專業(yè)應(yīng)急人員的不足。在面對(duì)公共危機(jī)時(shí)，政府人員不可能把救助的“觸角”伸向危機(jī)范圍的各個(gè)角落，很可能由于人員的匱乏，造成救助時(shí)顧此失彼。而非政府組織可以通過(guò)“自主參與”模式，招募到大量的志愿者來(lái)協(xié)助政府部門的救援工作，此時(shí)非政府組織就會(huì)成為政府的有力幫手。這些組織可以團(tuán)結(jié)和吸納許多具有公共意識(shí)和獻(xiàn)身精神的公民成為工作志愿者，他們?cè)谖C(jī)時(shí)刻提供志愿服務(wù)，為政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)提供和儲(chǔ)備了大量的人力資源。比如在這次抗震救災(zāi)中，除了一些有專業(yè)醫(yī)療護(hù)理知識(shí)的志愿者之外，來(lái)自全國(guó)各地的大量非醫(yī)護(hù)專業(yè)的志愿者也都奮戰(zhàn)在抗震救災(zāi)第一線，擔(dān)任著運(yùn)輸和發(fā)放救災(zāi)物資、安置災(zāi)區(qū)群眾、協(xié)助維護(hù)秩序的重任，這就極大地減輕了政府有關(guān)部門人員不足的壓力。非政府組織可以運(yùn)用自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì),在危機(jī)處理中提供各種層次、各種形式和各種性質(zhì)的服務(wù)，這樣政府部門就可以有足夠的精力來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)處理進(jìn)行宏觀調(diào)控。

（二）非政府組織在危機(jī)善后處理中的作用

政府不僅在危機(jī)處理過(guò)程中需要非政府組織的幫助，而且在危機(jī)恢復(fù)階段同樣需要非政府組織的廣泛參與。

首先非政府組織為危機(jī)受眾展開(kāi)心理輔導(dǎo)，在穩(wěn)定公眾情緒方面發(fā)揮了積極作用。

危機(jī)發(fā)生以后，在提供基本的安全、生活保障的同時(shí),對(duì)于危機(jī)中的人們還應(yīng)提供心理援助。這就需要對(duì)危機(jī)民眾進(jìn)行必要的心理輔導(dǎo)，撫慰民眾受傷的心靈，幫助他們重拾生活的信心，這也是災(zāi)后重建工作中的重點(diǎn)之一。因此,在提供基本的安全、生活保障、援助的同時(shí)，對(duì)于危機(jī)后的人們還應(yīng)提供心理援助。比如在這次地震后，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)派出的兩支心理救援隊(duì)早早趕赴災(zāi)區(qū)，針對(duì)地震給人們?cè)斐傻男睦韯?chuàng)傷進(jìn)行心理干預(yù)，此外中國(guó)心理衛(wèi)生協(xié)會(huì)也號(hào)召各地方心理衛(wèi)生協(xié)會(huì)人員積極地參與到災(zāi)后心理救助工作之中。同時(shí)，NGO在災(zāi)后恢復(fù)階段還應(yīng)積極配合政府使各種正確信息公開(kāi)化、明朗化,切斷謠言的傳播，穩(wěn)定公眾心理。

另外，非政府組織要加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門的合作，參與到政府對(duì)危機(jī)管理評(píng)估的工作中來(lái)，還要認(rèn)真研究和分析各種可能產(chǎn)生的新危機(jī)，并向政府提出政策建議和應(yīng)對(duì)措施。為政府危機(jī)管理能力的提高、危機(jī)管理立法進(jìn)程的加快、危機(jī)管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善建言獻(xiàn)策。與此同時(shí)，非政府組織還要不斷進(jìn)行自身的能力建設(shè)，提高危機(jī)管理的應(yīng)變能力和專業(yè)水平，努力擴(kuò)大非政府組織在社會(huì)發(fā)展中的影響及力量。

在危機(jī)恢復(fù)階段，地方政府沒(méi)有能力滿足群眾所有的需求，政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理也不可能做到天衣無(wú)縫。比如說(shuō)要建孤老院、孤兒院、殘疾人康復(fù)院，還有災(zāi)區(qū)群眾家庭重建、社區(qū)重建、心理康復(fù)當(dāng)中面臨的諸多問(wèn)題。在這樣的一種社會(huì)發(fā)展的特殊狀態(tài)下，非政府組織確實(shí)可以成為政府建設(shè)一個(gè)新的和諧社會(huì)的一個(gè)助手，來(lái)輔助政府部門進(jìn)行危機(jī)后的重建工作、重新恢復(fù)和建立穩(wěn)定的社會(huì)秩序。

三、非政府組織在危機(jī)處理中存在的不足

首先，從一定程度上來(lái)說(shuō)，與國(guó)際非政府組織相比，專業(yè)性不夠充分。例如無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織是一個(gè)由各國(guó)專業(yè)醫(yī)學(xué)人員組成的國(guó)際性志愿者組織，對(duì)參與救援的志愿者選拔標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)格，保證其組織的專業(yè)性，因此在救援工作中表現(xiàn)突出。在這次地震發(fā)生后該組織立即組織志愿醫(yī)生趕赴第一線，然后從應(yīng)急捐贈(zèng)物資運(yùn)抵災(zāi)區(qū)，到援災(zāi)款物的募捐及使用，一系列專業(yè)化運(yùn)作才能確保救災(zāi)水準(zhǔn)和效率，這對(duì)于起步遲緩的中國(guó)NGO有諸多借鑒。

其次，在資源調(diào)動(dòng)和自我管理方面也略顯不足。就目前而言，我國(guó)大部分非政府組織的經(jīng)營(yíng)能力較弱，資源動(dòng)員能力有限，募集資金的渠道和范圍也較單一，自身的資源是有限的，能調(diào)動(dòng)的資源也是有限的，因此非政府組織要加強(qiáng)與政府和一些其他的社會(huì)組織的溝通與協(xié)作，建立互助機(jī)制，爭(zhēng)取財(cái)力與物力上的支持。而且我國(guó)缺乏專業(yè)的救援NGO，大部分的非政府組織，甚至無(wú)法找到非常有效的管理和行動(dòng)方式，導(dǎo)致在各種突發(fā)性事件來(lái)臨時(shí)缺乏行動(dòng)能力，非政府組織要加強(qiáng)自我管理，形成有效的管理模式。

另外，非政府組織之間的合作性也尚待加強(qiáng)。這次地震發(fā)生后，許多NGO都是臨時(shí)組建的，因此建立各個(gè)非政府組織間的分工協(xié)調(diào)與資源整合機(jī)制就顯得十分必要，這樣可以統(tǒng)一調(diào)配人員、物資和資金投放，克服功能重疊造成的惡性競(jìng)爭(zhēng)與資源浪費(fèi)。而且還要加強(qiáng)對(duì)自發(fā)性零散的志愿者進(jìn)行引導(dǎo)與管理，避免志愿者“游擊隊(duì)”式作戰(zhàn)帶來(lái)的社會(huì)秩序混亂。

最后，需要進(jìn)一步加強(qiáng)與國(guó)際非政府組織的溝通協(xié)調(diào)。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生后，國(guó)內(nèi)非政府組織應(yīng)該更加主動(dòng)地去尋求國(guó)際非政府組織的協(xié)助，通過(guò)專業(yè)性更強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)更豐富的國(guó)際非政府組織的指導(dǎo)，吸取國(guó)外的先進(jìn)理念，我們國(guó)內(nèi)的NGO才能進(jìn)步得更快。借鑒國(guó)外非政府組織的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于國(guó)內(nèi)非政府組織形成比較成熟的運(yùn)作模式，對(duì)我國(guó)非政府組織有效參與公共危機(jī)處理來(lái)說(shuō)是具有重大意義的。

五、結(jié)論

通過(guò)這次地震危機(jī)，我們已經(jīng)可以看到中國(guó)的非政府組織正在茁壯成長(zhǎng)，社會(huì)公信度在不斷提高。政府也更加重視非政府組織的作用，可以說(shuō)他們?cè)诖舜慰拐鹁葹?zāi)中的表現(xiàn)為仍處于起步階段的國(guó)內(nèi)非政府組織樹(shù)立了一個(gè)里程碑式的標(biāo)志。在今后的道路上，非政府組織在公共危機(jī)中發(fā)揮的力量將會(huì)越來(lái)越大。