我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房處置面臨的現(xiàn)實(shí)困境及理性選擇

陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委黨校法學(xué)部,廣西南寧 530022)

我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房處置面臨的現(xiàn)實(shí)困境及理性選擇

陳發(fā)桂

(中共廣西壯族自治區(qū)委黨校法學(xué)部,廣西南寧 530022)

長(zhǎng)期游離于法律與政策邊緣的小產(chǎn)權(quán)房,由于其成因的復(fù)雜性、數(shù)量的廣泛性、管理的無(wú)序性及效應(yīng)的敏感性,如何對(duì)其進(jìn)行有效處置,已成為當(dāng)前我國(guó)政府面臨的現(xiàn)實(shí)難題。對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處置應(yīng)當(dāng)理性對(duì)待,不能再糾結(jié)于應(yīng)該“強(qiáng)拆”還是“轉(zhuǎn)正”這一傳統(tǒng)的處置思路。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房所占土地的不同用途采取區(qū)別對(duì)待的處置思路:對(duì)于占用耕地或基本農(nóng)田違法違規(guī)開(kāi)發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅(jiān)決予以取締;對(duì)于在宅基地或農(nóng)村集體建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房,應(yīng)盡量做到合法處置和合理利用。

小產(chǎn)權(quán)房;現(xiàn)實(shí)困境;處置對(duì)策

城鎮(zhèn)化是中國(guó)當(dāng)前重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的三位一體的變化。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,小產(chǎn)權(quán)房處置問(wèn)題日益成為社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題,對(duì)社會(huì)和諧及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都產(chǎn)生不容忽視的影響。小產(chǎn)權(quán)房,是指在農(nóng)村集體用地、宅基地或農(nóng)地上建設(shè)起來(lái)向社會(huì)銷售的住房。因未繳納土地出讓金等費(fèi)用,其房?jī)r(jià)只有同樣位置商品房?jī)r(jià)格的 40%到 60%。正因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房既為城市居民增加了住房供給,壓低了房?jī)r(jià),而且也為農(nóng)民獲取了除種田、打工之外的第三個(gè)收入來(lái)源,隨著 2003年以來(lái)全國(guó)房?jī)r(jià)的高速上漲,在城市郊區(qū)地帶,小產(chǎn)權(quán)房沖破土地二元制,四處開(kāi)花。小產(chǎn)權(quán)房除占用宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地這部分之外,還不同程度地存在著占用耕地或基本農(nóng)田的情況。如何處置小產(chǎn)權(quán)房,國(guó)家有關(guān)部委之前一直未有明確的政策。2008年底,關(guān)于處置小產(chǎn)權(quán)房的報(bào)告由國(guó)土資源部上報(bào)到了國(guó)務(wù)院。報(bào)告明確了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房處理的三個(gè)原則:一是新發(fā)生的小產(chǎn)權(quán)房一定要嚴(yán)肅查處;二是歷史形成的,要根據(jù)情況妥善處置;三是禁止開(kāi)發(fā)商通過(guò)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房獲取利潤(rùn)。2009年 9月 1日,國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》,再次叫停各類小產(chǎn)權(quán)房。雖然政府幾次三番重申小產(chǎn)權(quán)房違規(guī),但是小產(chǎn)權(quán)房仍然屢建不止;小產(chǎn)權(quán)房存在的“灰色現(xiàn)實(shí)”,也成為地方利益和中央政策博弈的集中表現(xiàn)。久拖不決的小產(chǎn)權(quán)房處置問(wèn)題,不僅對(duì)我國(guó)耕地的有效保護(hù)構(gòu)成嚴(yán)重威脅,而且因地方政府處置小產(chǎn)權(quán)房的手段簡(jiǎn)單或方法不當(dāng)使社會(huì)穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。因此,需要將小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題置于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)背景下,理性對(duì)待。

一、當(dāng)前處置小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.小產(chǎn)權(quán)房處置的現(xiàn)實(shí)困境之一:成因的復(fù)雜性。目前,國(guó)土資源部門正在醞釀的處置小產(chǎn)權(quán)房的辦法是:對(duì)歷史原因形成的小產(chǎn)權(quán)房,將予以合法化。而“歷史原因形成”的內(nèi)容是指在現(xiàn)行《土地管理法》頒布實(shí)施以前建成的。問(wèn)題是,如果以《土地管理法》頒布實(shí)施的時(shí)間作為劃分小產(chǎn)權(quán)房合法與否的界線,則違背了法律不溯及既往的原則。因?yàn)樵缭?1993年 11月國(guó)務(wù)院施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第 18條規(guī)定:“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要使用集體所有的土地建住宅的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或居民委員會(huì)同意后,依照相關(guān)審批程序辦理?！睂?duì)依據(jù)該行政法規(guī)形成的小產(chǎn)權(quán)房,其合法性的確定顯然不能以現(xiàn)行《土地管理法》的頒布實(shí)施時(shí)間為據(jù)。因此,小產(chǎn)權(quán)房的復(fù)雜成因,使有效劃分其合法與否陷入難以確定的困境。

2.小產(chǎn)權(quán)房處置的現(xiàn)實(shí)困境之二:數(shù)量的廣泛性。小產(chǎn)權(quán)房之所以能在政策的夾縫中生生不息,政府始終沒(méi)有對(duì)其采取有效措施進(jìn)行取締,與小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)期生成的數(shù)量問(wèn)題有極大的關(guān)系。小產(chǎn)權(quán)房由于沒(méi)有規(guī)范的銷售渠道,因此很難被有關(guān)部門進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì),但一些機(jī)構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示,小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的廣泛性超出人們的想象,已經(jīng)達(dá)到驚人的地步。據(jù)鏈家地產(chǎn)的調(diào)查,小產(chǎn)權(quán)房的比例在北京已占到 20%;在天津,小產(chǎn)權(quán)房銷售量占到整個(gè)市場(chǎng)的 20%;而在深圳,過(guò)半人住在小產(chǎn)權(quán)房里。如此數(shù)量的小產(chǎn)權(quán)房,在處置中牽涉面太廣,而且是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一個(gè)重大問(wèn)題,成為處置中必須慎重考慮的一大難題。

3.小產(chǎn)權(quán)房處置的現(xiàn)實(shí)困境之三:管理的無(wú)序性。小產(chǎn)權(quán)房雖然在現(xiàn)行法律框架下是被禁止的,但是在具體的執(zhí)行過(guò)程中是混亂無(wú)序的,盡管對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的管理涉及國(guó)土資源部門、建設(shè)部門,還有農(nóng)業(yè)部門和國(guó)家相關(guān)立法、執(zhí)法部門,但實(shí)際上沒(méi)有一個(gè)真正直接管理的部門。依據(jù)程序,建設(shè)用地需符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。我國(guó)為實(shí)行嚴(yán)格的土地管理,有著一套包括國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五個(gè)層次層層分解的土地利用總體規(guī)劃體系,并伴以嚴(yán)格的土地用途管制。國(guó)家規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作,縣級(jí)建設(shè)部門負(fù)責(zé)審核。但長(zhǎng)期以來(lái)村莊建設(shè)基本上是沒(méi)有規(guī)劃,建設(shè)主管部門的精力基本花在了城市規(guī)劃和城市建筑質(zhì)量的監(jiān)督上。在實(shí)際權(quán)力運(yùn)作中,建設(shè)部門無(wú)權(quán)管理非城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的建設(shè)行為,但建設(shè)部門也往往以此為理由,放棄了自身由《房地產(chǎn)管理法》所賦予對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)銷售行為的管理責(zé)任。事實(shí)上,以村為單位的小產(chǎn)權(quán)房的銷售主體,執(zhí)法部門也很難管理,村級(jí)單位具有天然的主體合法性,干涉它,就是干涉它的主體合法性。另外,由于沒(méi)有專門制裁購(gòu)買違規(guī)房的法律,所以對(duì)買賣雙方來(lái)說(shuō)都難以進(jìn)行處罰。

4.小產(chǎn)權(quán)房處置的現(xiàn)實(shí)困境之四:效應(yīng)的敏感性。在處置小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題中,如何進(jìn)行具體操作,是對(duì)違法小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除,還是給其一個(gè)出路?無(wú)論怎么選擇,都面臨著效應(yīng)的敏感性的處置難題。因?yàn)閷?duì)違法小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除,不僅意味著經(jīng)濟(jì)成本巨大損失,更會(huì)導(dǎo)致諸多社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題,對(duì)于數(shù)量龐大的購(gòu)房者而言,一旦他們所購(gòu)的小產(chǎn)權(quán)房被拆除,他們?cè)馐艿膿p失如何予以賠償,失去住所后的基本安置問(wèn)題如何解決?此外,如果對(duì)部分小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行的合法化,也將帶來(lái)諸多現(xiàn)實(shí)難題。一是合法化基于一定罰款和補(bǔ)繳稅費(fèi)基礎(chǔ)上,村委會(huì)、村民、已購(gòu)房者與政府的利益如何進(jìn)行事后的調(diào)整?二是如何對(duì)那些因守法而不購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)房者作合理解釋?將小產(chǎn)權(quán)房合法化,等同于認(rèn)同違法,這是對(duì)守法人的嘲弄。更何況已經(jīng)有一些地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目被拆掉,如果承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房合法化,那么他們的損失又該怎么予以彌補(bǔ)?這些問(wèn)題與我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定具有極大的關(guān)系,在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的政治語(yǔ)境下,任何不慎處置小產(chǎn)權(quán)房的行為所產(chǎn)生的效應(yīng)都是極為敏感的。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中處置小產(chǎn)權(quán)房的理性選擇

2010年的“中央一號(hào)文件”內(nèi)容在基于城鎮(zhèn)化背景下是鼓勵(lì)和支持農(nóng)民建房的,農(nóng)民建房和“小產(chǎn)權(quán)房”有重合之處,在“小產(chǎn)權(quán)房”處理意見(jiàn)出臺(tái)之前,鼓勵(lì)有宅基地證的農(nóng)民建房,是對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”需求的“疏導(dǎo)”之策。在此背景下,對(duì)既成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房不能糾結(jié)于應(yīng)該“強(qiáng)拆”還是“轉(zhuǎn)正”這一處置思路,否則不僅對(duì)已購(gòu)房者、開(kāi)發(fā)商、村集體組織、村民以及地方政府的利益影響頗大,而且會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。因此,在處置過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)對(duì)占用不同類型用地的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

1.兼顧社會(huì)穩(wěn)定,不能簡(jiǎn)單采取拆除的方式處置小產(chǎn)權(quán)房。當(dāng)前,地方政府不僅不能給城市中低收入群體提供足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)用房、廉租房和限價(jià)房,而且還在背后助推城市房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房?jī)r(jià)格的不合理上漲,對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的蔓延負(fù)有不可推卸的責(zé)任。在小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)之前,城市房地產(chǎn)土地開(kāi)發(fā)如果用的是原農(nóng)村集體土地,必須經(jīng)過(guò)如下手續(xù):首先,該地必須符合該市的土地利用規(guī)劃,并先由國(guó)家征收,轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,再由國(guó)家出讓給開(kāi)發(fā)商,開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)建設(shè)后再出售給購(gòu)房人?，F(xiàn)有建設(shè)用地的審批權(quán)屬于市、縣人民政府,土地收益也屬于市、縣人民政府。小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)后,大量的集體土地不經(jīng)過(guò)政府征收即成為小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地,造成地方政府土地出讓金的大量流失。因此,基于利益的考量,在處置小產(chǎn)權(quán)房的具體方式上,地方政府多是采取以拆除的方式來(lái)解決。其主要原因在于自上世紀(jì) 90年代以來(lái),土地出讓金和各種相關(guān)稅費(fèi)早已成為地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源,小產(chǎn)權(quán)房的突然出現(xiàn),使他們失去了獲取這些收益的可能,對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行拆除的目的就是為了確保集體土地增值收益不流入村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的手中。在大產(chǎn)權(quán)房體系下的收益分配鏈中被忽視的村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,則會(huì)在市、縣政府開(kāi)發(fā)集體土地之前搶先開(kāi)發(fā),已經(jīng)成為讓集體土地增值收益向下分配的唯一選擇。顯然,在這個(gè)利益重構(gòu)的分配格局中,簡(jiǎn)單的不加區(qū)分對(duì)已成事實(shí)的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行強(qiáng)制拆除,不僅無(wú)助于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的最終解決,而且可能激化社會(huì)矛盾,危及社會(huì)穩(wěn)定。因此,從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的層面,考慮小產(chǎn)權(quán)房形成的特殊制度背景以及圍繞集體土地利益各方進(jìn)行的激烈博弈局面,地方政府必須慎重適用強(qiáng)制拆除的方式處置小產(chǎn)權(quán)房。

2.平衡各方利益,對(duì)占用不同類型用地的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法處置并合理利用。小產(chǎn)權(quán)房除占用農(nóng)村宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地這部分性質(zhì)土地之外,還存在不同程度地占用耕地和基本農(nóng)田的現(xiàn)象。當(dāng)前國(guó)家對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的嚴(yán)厲政策沒(méi)有絲毫動(dòng)搖,為了維護(hù)我國(guó)的糧食安全,耕地和基本農(nóng)田不容侵犯;對(duì)于農(nóng)村宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房,在處置時(shí)兼顧各方利益的前提下,對(duì)不同情況的小產(chǎn)權(quán)房要進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。一是對(duì)在宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房,經(jīng)過(guò)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后,確認(rèn)其存在或交易的合法性。小產(chǎn)權(quán)房交易合法與否的根源其實(shí)是集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合法與否問(wèn)題。到目前為止,我國(guó)國(guó)家級(jí)的立法對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持否定態(tài)度。但是,現(xiàn)實(shí)中把農(nóng)民集體所有土地用于建設(shè)用途并變相流轉(zhuǎn)的行為卻在我國(guó)各省區(qū)大量存在。因此,在事實(shí)上和法律上承認(rèn)農(nóng)民和集體組織對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)享有流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán),是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的公平發(fā)展,進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。當(dāng)前所要解決的問(wèn)題是,應(yīng)對(duì)在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上所建的小產(chǎn)權(quán)房權(quán)利變動(dòng)而一并發(fā)生的集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作出明確的法律規(guī)定,將其納入法律調(diào)整與規(guī)范的范疇。二是對(duì)在耕地或基本農(nóng)田上所建的小產(chǎn)權(quán)房,能夠拆除的堅(jiān)決予以拆除;不能拆除的,可由政府收回轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房。拆除所造成購(gòu)房者的損失,

有證據(jù)證明購(gòu)房者在購(gòu)買時(shí)不知道小產(chǎn)權(quán)房所占的是耕地或基本農(nóng)田的,可責(zé)令由開(kāi)發(fā)商和村集體組織賠償;對(duì)知情的購(gòu)房者,由購(gòu)房者與開(kāi)發(fā)商、村集體組織共同承擔(dān)損失。對(duì)于不能拆除的小產(chǎn)權(quán)房,可由政府收回轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)用房或廉租房,但開(kāi)發(fā)商與村集體所獲取的利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)予以收繳。

[1]程浩.中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房:現(xiàn)狀、成因與問(wèn)題 [J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2009,(2).

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[3]張璐.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律理性與制度選擇[J].法學(xué),2008,(12).

[4]謝良兵,劉彥.北京叫停小產(chǎn)權(quán)房始末 [J].中國(guó)新聞周刊,2007,(7).

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[責(zé)任編輯 楊國(guó)營(yíng) ]

F124

A

1671-6701(2010)05-0035-03

2010-07-13

陳發(fā)桂 (1972-),男,廣西灌陽(yáng)人,法學(xué)碩士,中共廣西壯族自治區(qū)委黨校法學(xué)部副教授。