農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪法律適用問題探討

文◎趙雪克陳金章

農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪法律適用問題探討

文◎趙雪克*陳金章**

近年來,農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂等職務(wù)犯罪現(xiàn)象突出,一些農(nóng)村基層干部借機(jī)侵吞、占有、挪用公共財(cái)產(chǎn),嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益,極大地?fù)p害了黨和政府在人民群眾中的形象,造成黨群、干群關(guān)系緊張,群體性上訪、越級訪事件頻頻發(fā)生,嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的查處力度卻明顯不足。原因是多方面的，但立法的模糊導(dǎo)致不能準(zhǔn)確認(rèn)定部分農(nóng)村基層組織人員是否符合貪污賄賂犯罪的主體要件，同時(shí)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)行為的復(fù)雜性也直接導(dǎo)致其是否屬于協(xié)助人民政府公務(wù)活動(dòng)，使得在司法實(shí)踐中具體適用法律時(shí)往往出現(xiàn)爭議。筆者現(xiàn)就反貪辦案中遇到的農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪法律適用問題進(jìn)行探析。

一、合理界定農(nóng)村基層組織人員的范圍

明確農(nóng)村基層組織工作人員的具體范圍，應(yīng)把握兩個(gè)原則，一要以刑法角度來看待這一問題。本文討論的是農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪法律適用問題，因此應(yīng)當(dāng)從刑法角度把握，而不是從憲法、行政法等角度把握農(nóng)村基層組織工作人員的具體范圍。二要適用刑法時(shí)必須結(jié)合憲法、村民委員會(huì)組織法和其他相關(guān)法律法規(guī)，及刑事立法和立法解釋的精神，只有這樣才能在復(fù)雜的實(shí)踐中準(zhǔn)確把握農(nóng)村基層組織工作人員具體范圍。根據(jù)這兩個(gè)原則，我們認(rèn)為農(nóng)村基層組織工作人員應(yīng)包括以下四個(gè)方面：

（一）村民委員會(huì)工作人員

全國人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》，首次以“立法解釋”的形式對刑法規(guī)范的含義進(jìn)行明確界定。該立法解釋規(guī)定，村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織工作人員協(xié)助人民政府從事的下列活動(dòng)，屬于刑法規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)”的活動(dòng)：救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；社會(huì)捐助自治事務(wù)款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會(huì)等基層組織工作人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用《刑法》第382條和第383條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規(guī)定。這個(gè)立法解釋確定了村民委員會(huì)工作人員屬于農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪的主體之一。

（二）村黨支部工作人員

根據(jù)我國的政治和法治實(shí)踐，執(zhí)政黨的組織與其所領(lǐng)導(dǎo)的同級的法律意義上的政府組織，一般在刑法上具有相同的法律地位，即行使相應(yīng)的權(quán)力、承擔(dān)相同的責(zé)任。但因立法技術(shù)原因，立法文件往往不在法律文件中將黨的組織進(jìn)行表述，如刑法上只講“國家機(jī)關(guān)”，而未表述黨和國家機(jī)關(guān)。不管有無明文表述，人們均將黨的組織賦予與同級法律意義上的組織相同的性質(zhì)，比如，人們在執(zhí)行刑法時(shí)，從來沒有懷疑過鄉(xiāng)以上各級黨委這些黨組織屬于刑法上所指的國家機(jī)關(guān)。因此，村黨支部的工作人員視為村基層組織工作人員，這在刑法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)中基本無爭議。

另外，村民委員會(huì)組織法對黨支部已有明確的規(guī)定，黨支部完全屬于立法解釋中所指的農(nóng)村基層組織。村民委員會(huì)組織法第3條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”此處所說的“基層組織”與立法解釋中的“基層組織”應(yīng)屬于同一法律概念。根據(jù)我國憲法序言的規(guī)定和政治生活的實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨是我國政治生活和社會(huì)生活中的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，村民委組織法更是在法條中明確規(guī)定黨的基層組織即村黨支部，“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。因此，按照政治生活的實(shí)際，如果村委會(huì)是基層組織，其工作人員在從事公務(wù)過程中利用職務(wù)犯罪可以構(gòu)成貪污賄賂、瀆職犯罪，而對其實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的黨支部人員反而不能對其職務(wù)行為承擔(dān)刑事法律責(zé)任，這在邏輯上也是說不通的。

（三）村經(jīng)濟(jì)合作社等農(nóng)村基層社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì)合作組織工作人員

根據(jù)民法通則、土地管理法和地方性法規(guī)的規(guī)定，我國農(nóng)村除了黨支部和村委會(huì)外，在一些地方還設(shè)有社區(qū)性的集體經(jīng)濟(jì)合作組織。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)《對關(guān)于村民委員會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)利和關(guān)系劃分的請示的答復(fù)》規(guī)定：“《民法通則》第74條第2款和《土地管理法》第8條第1款規(guī)定，‘集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第4條第3款規(guī)定，‘村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的其他財(cái)產(chǎn)?！馐∞r(nóng)委的意見，即依照上述規(guī)定，集體所有的土地依照法律規(guī)定屬于村農(nóng)村集體所有的，應(yīng)當(dāng)由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，沒有村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)經(jīng)營、管理?！备鶕?jù)全國人大常委會(huì)法工委的答復(fù)，村經(jīng)濟(jì)合作社既是向工商行政管理部門登記注冊的經(jīng)濟(jì)法人，又具有一般企業(yè)所不具有的管理職能。因此，經(jīng)濟(jì)合作社應(yīng)當(dāng)屬于立法解釋中所指的村基層組織。因?yàn)榇褰?jīng)濟(jì)合作社屬于村級社區(qū)性、綜合性合作經(jīng)濟(jì)組織，它與普通的村辦企業(yè)等單純的經(jīng)濟(jì)實(shí)體不同，除自身經(jīng)營外，還負(fù)有某些管理職責(zé)。另外，它的職責(zé)與村民委員會(huì)的職責(zé)存在交叉，這種狀況為法律和人大有關(guān)答復(fù)所認(rèn)可。因此，村經(jīng)濟(jì)合作社的地位應(yīng)當(dāng)屬于村基層組織，其工作人員屬于農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪的主體。

（四）村民委員會(huì)分設(shè)的村民小組和下屬委員會(huì)工作人員

《村民委員會(huì)組織法》第10條規(guī)定：“村民委員會(huì)可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會(huì)議推選?！钡?5條規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)。村民委員會(huì)成員可以兼任下屬委員會(huì)的成員。人口少的村的村民委員會(huì)可以不設(shè)下屬委員會(huì)，由村民委員會(huì)成員分工負(fù)責(zé)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等工作。”對于村民委員會(huì)分設(shè)的村民小組和下屬委員會(huì)工作人員是否屬于農(nóng)村基層組織工作人員，現(xiàn)在尚存在異議，但我們認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)屬于農(nóng)村基層組織工作人員，原因有二。一是這些組織本身屬于村民委員會(huì)派生的機(jī)構(gòu)，在語義上應(yīng)當(dāng)包括在基層組織的范圍之內(nèi)。二是在實(shí)踐中村民小組和下屬委員會(huì)工作人員，尤其是下屬委員會(huì)的人員，往往依法由村民委員會(huì)工作人員兼任，而且在工作中服從村民委員會(huì)的安排，故應(yīng)當(dāng)按照基層組織工作人員對待，其工作人員在協(xié)助人民政府實(shí)施行政管理工作中所實(shí)施的職務(wù)犯罪行為，則應(yīng)定為貪污賄賂、瀆職類犯罪。

二、農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)行為的分類

按照《村民委員會(huì)組織法》第4條、第5條和第6條的規(guī)定，村民委員會(huì)的職責(zé)是：協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作，管理本村的公共事務(wù)；興辦本村的村自治事務(wù)，為農(nóng)村居民提供治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)；支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，從事生產(chǎn)服務(wù)和協(xié)調(diào)工作；依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；多民族村民居住的村，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助。這些職能根據(jù)其性質(zhì)，可分為依法從事公務(wù)和村民自治范圍內(nèi)的管理、經(jīng)營事務(wù)。

（一）依法從事公務(wù)

全國人大《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》將其限定為：救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；社會(huì)捐助村自治事務(wù)款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。其實(shí)質(zhì)是村基層組織協(xié)助人民政府從事行政管理工作。唯有在這七項(xiàng)事務(wù)中，才屬于依法從事公務(wù)。

由于前六項(xiàng)規(guī)定非常明確，因此不存在爭議。但如何理解第七項(xiàng)“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”這一兜底性條款，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)去界定“行政管理行為”，也是頗有爭議的。根據(jù)該立法解釋的精神，其行為實(shí)質(zhì)是村基層組織協(xié)助人民政府從事行政管理工作，因此界定行為是否是公務(wù)，有兩個(gè)要件：一，必須屬于協(xié)助人民政府行使的管理工作，而不是村內(nèi)自治事務(wù)和村級經(jīng)營活動(dòng)；二，該事務(wù)必須屬于我國法律、法規(guī)、規(guī)章、政策規(guī)定的、應(yīng)屬于政府部門行使的管理行為。唯有依據(jù)這兩個(gè)要件，才可能準(zhǔn)確把握“依法從事公務(wù)”行為的職務(wù)性質(zhì)。

（二）村民自治

村民自治范圍內(nèi)的管理、經(jīng)營事務(wù)村民自治事務(wù)，是指人大立法解釋的七項(xiàng)事務(wù)之外的非經(jīng)營性質(zhì)的村內(nèi)公益事業(yè)和公益服務(wù)等自治事項(xiàng)，既非協(xié)助政府從事行政管理，亦非企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)的村自治事務(wù)建設(shè)和公益服務(wù)活動(dòng)。村級經(jīng)營活動(dòng)，即村經(jīng)濟(jì)組織從事以營利為目的的經(jīng)營性行為。在村民自治事務(wù)和村級經(jīng)營活動(dòng)中，村基層工作人員利用職務(wù)之便進(jìn)行的犯罪，不能成立狹義上的職務(wù)犯罪；但可以作為其他單位中不從事國家公務(wù)的人員，成立廣義上的職務(wù)犯罪，即可以構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。

三、農(nóng)村基層組織工作人員職務(wù)犯罪法律適用探討

在實(shí)踐中對農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪行為定罪與處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)將主體身份與三種職務(wù)（公務(wù)、自治事務(wù)、經(jīng)營事務(wù)）排列組合，嚴(yán)格把握貪污罪、挪用公款罪、受賄罪與職務(wù)侵占罪、挪用資金罪、非國家工作人員受賄罪構(gòu)罪界限，準(zhǔn)確認(rèn)定村民委員會(huì)等村基層組織人員的職務(wù)活動(dòng)是否屬于協(xié)助人民政府從事立法解釋中所規(guī)定的行政管理工作，然后決定當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)適用哪一法律條款予以認(rèn)定。不能一律將農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)犯罪作為貪污受賄類犯罪處理，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為時(shí)利用的職務(wù)性質(zhì)，綜合評價(jià)犯罪構(gòu)成對應(yīng)適用法律規(guī)范。

（一）農(nóng)村基層組織工作人員在協(xié)助政府從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)職務(wù)犯罪行為的法律適用

根據(jù)全國人大常委會(huì)九屆第十五次會(huì)議通過的《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》，這種情況下應(yīng)按照農(nóng)村基層組織工作人員的行為性質(zhì)認(rèn)定為貪污罪、受賄罪、挪用公款罪等貪污受賄、瀆職類犯罪罪名。由于此處爭議不大，本文暫不詳述。

（二）農(nóng)村基層組織工作人員在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的經(jīng)營性活動(dòng)中，利用管理或者從事經(jīng)營活動(dòng)時(shí)職務(wù)犯罪行為的法律適用

根據(jù)全國人大常委會(huì)九屆第十五次會(huì)議通過的 《關(guān)于刑法第93條第2款的解釋》，農(nóng)村基層組織工作人員只有在協(xié)助政府從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)，即從事該解釋所規(guī)定的七項(xiàng)工作，其方屬于準(zhǔn)國家工作人員，他們利用職務(wù)實(shí)施的行為才能根據(jù)刑法和立法解釋認(rèn)定貪污受賄、瀆職類犯罪。在其他情況下，如在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行的經(jīng)營性活動(dòng)中，由于其身份已經(jīng)不算是準(zhǔn)國家工作人員，在其利用職務(wù)之便所實(shí)施的行為應(yīng)根據(jù)行為性質(zhì)認(rèn)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和公司、企業(yè)人員受賄罪等，不能以貪污受賄、瀆職犯罪論處。

（三）農(nóng)村基層組織工作人員在管理村內(nèi)自治事務(wù)利用職務(wù)之便侵吞財(cái)物、挪用資金時(shí)法律的適用

根據(jù)最高人民檢察院關(guān)于貫徹執(zhí)行《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第93條第2款的解釋》的通知規(guī)定：“各級檢察機(jī)關(guān)在依法查處村民委員會(huì)等村基層組織工作人員貪污、受賄、挪用公款犯罪案件過程中，要根據(jù)《解釋》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，嚴(yán)格把握界限，準(zhǔn)確認(rèn)定村民委員會(huì)等村基層組織工作人員的職務(wù)活動(dòng)是否屬于協(xié)助人民政府從事《解釋》所規(guī)定的行政管理工作，并正確把握《刑法》第382條、第383條貪污罪、第384條挪用公款罪和第385條、第386條受賄罪的構(gòu)成要件。對村民委員會(huì)等村基層組織工作人員從事屬于村民自治范圍的經(jīng)營、管理活動(dòng)不能適用《解釋》的規(guī)定。”因此，在這種情況下由于農(nóng)村基層組織工作人員也不是在從事立法解釋所規(guī)定的七項(xiàng)工作，因此此時(shí)他們也不具有準(zhǔn)國家工作人員的身份。這時(shí)農(nóng)村基層組織工作人員在管理村內(nèi)自治事務(wù)利用職務(wù)之便所實(shí)施的行為也應(yīng)根據(jù)行為性質(zhì)認(rèn)定為職務(wù)這所實(shí)施的行為也應(yīng)根據(jù)行為性質(zhì)認(rèn)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和公司、企業(yè)人員受賄罪等。如果檢察機(jī)關(guān)在查處村基層組織工作人員職務(wù)犯罪案件時(shí)，遇到村民委員會(huì)等村基層組織工作人員從事屬于村民自治范圍的事務(wù)如經(jīng)營、管理活動(dòng)時(shí)發(fā)生的案件，不能適用《解釋》的規(guī)定時(shí)，可以在查明事實(shí)后，根據(jù)行為性質(zhì)，如果涉嫌其他犯罪時(shí)，移交公安機(jī)關(guān)查處。

（四）農(nóng)村基層組織工作人員在管理村內(nèi)自治事務(wù)時(shí)利用職務(wù)實(shí)施權(quán)錢交易行為的法律適用

在辦理村內(nèi)自治事務(wù)的過程中所發(fā)生的農(nóng)村基層組織工作人員權(quán)錢交易的行為，既不能成立受賄罪，因?yàn)榇藭r(shí)的農(nóng)村基層組織工作人員并不具備準(zhǔn)國家工作人員身份，同時(shí)也不能成立公司、企業(yè)人員受賄罪，因?yàn)樵撔袨椴⒉皇窃诠酒髽I(yè)經(jīng)營活動(dòng)中發(fā)生的。因此這種行為屬于法律無明文規(guī)定的情況，按照罪刑法定原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無罪。如果因法無明文規(guī)定不構(gòu)成犯罪的，可在查明事實(shí)后向基層政府或者黨委提出檢察建議，按照村民委員會(huì)組織法和其他法律法規(guī)處理，以保障農(nóng)村的健康發(fā)展和農(nóng)民的合法權(quán)益。

*河南省登封市人民檢察院副檢察長[452470]

**河南省登封市人民檢察院反貪局科長[452470]