檢察機(jī)關(guān)查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的法律問題研究

韓躍先 魯正清 蘇品兮

（云南省人民檢察院 反貪污賄賂局，云南 昆明 650228）

檢察機(jī)關(guān)查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的法律問題研究

韓躍先 魯正清 蘇品兮

（云南省人民檢察院 反貪污賄賂局，云南 昆明 650228）

由于農(nóng)村基層組織人員主體身份的多樣性和職務(wù)行為的復(fù)雜性，司法實(shí)踐中對(duì)這類案件的法律適用存在認(rèn)識(shí)分歧，使辦案工作常陷入無法可依和無所適從的境地，造成打擊不力，影響辦案效果。本文從分析農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的特征入手，總結(jié)了這類案件法律適用中存在的問題，并對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行了探討，提出了準(zhǔn)確適用法律的意見及其完善建議。

農(nóng)村基層組織；職務(wù)犯罪；法律適用；辦案；服務(wù)

近年來，城市化進(jìn)程推動(dòng)的土地大幅升值和中央支農(nóng)、惠農(nóng)政策落實(shí)的大量資金，匯聚廣大農(nóng)村，惠及普通百姓。但由于監(jiān)管松弛和懲戒不力，直接導(dǎo)致農(nóng)村基層組織人員利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)犯罪愈演愈烈，并呈現(xiàn)高發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，侵害群眾的切身利益，制約農(nóng)村的改革發(fā)展，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，危害基層政權(quán)建設(shè)，成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中不可忽視的重大問題。因此，切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，依法查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪，成為檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要任務(wù)。然而，由于農(nóng)村基層組織人員主體身份的多樣性和職務(wù)行為的復(fù)雜性，司法實(shí)踐中對(duì)這類案件的法律適用存在認(rèn)識(shí)分歧和隨意闡釋等問題，使辦案工作常陷入無法可依和無所適從的境地，造成打擊不力，影響辦案效果。為此，本文擬對(duì)查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的法律適用進(jìn)行深入探討。

一、農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪及其特征

農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪是指村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事法律規(guī)定的行政管理工作，利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的行為?！按寤鶎咏M織人員”是全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）提出的一個(gè)新的法律概念，其不是我國(guó)刑法規(guī)定的國(guó)家工作人員，但按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，在依法從事公務(wù)過程中實(shí)施職務(wù)犯罪時(shí)，對(duì)其以國(guó)家工作人員論，適用刑法的有關(guān)規(guī)定。也就是我國(guó)刑法第九十三條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。村基層組織人員成為國(guó)家工作人員，應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)特征：一是取得資格的協(xié)助性，即在特定條件下取得從事公務(wù)資格，行使國(guó)家管理職能。村基層組織人員依照憲法第一百一十一條、刑法第九十三條、村民委員會(huì)組織法第四條等法律的規(guī)定，在協(xié)助人民政府從事行政管理工作的特定條件下，取得從事公務(wù)資格，行使國(guó)家管理職能。二是從事公務(wù)的法定性，即依照法律規(guī)定從事公務(wù)。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》，村基層組織人員協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵以及其他行政管理工作，屬于依照法律從事公務(wù)。

1、村基層組織人員主體身份的多樣性。全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》明確規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事七項(xiàng)行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。據(jù)此，村基層組織人員依照法律規(guī)定，以人民政府行政管理工作協(xié)助者的身份從事公務(wù)時(shí)，可以成為貪污罪、挪用公款罪、受賄罪的犯罪主體。這種以從事公務(wù)的本質(zhì)特征而非外在身份判斷村基層組織人員是否具備職務(wù)犯罪主體要件的立法模式，集中反映出立法機(jī)關(guān)將國(guó)家工作人員與一般人員加以區(qū)分的立法原意。除《解釋》規(guī)定的七項(xiàng)公務(wù)之外，村基層組織人員的實(shí)際身份是村自治事務(wù)和公益事業(yè)的管理者，其利用職務(wù)便利實(shí)施的侵吞、挪用村集體資金，或者非法收受賄賂，不能作為職務(wù)犯罪的主體以國(guó)家工作人員論，只能作為一般主體，認(rèn)定為職務(wù)侵占罪、挪用資金罪或者非國(guó)家工作人員受賄罪。

2、村基層組織人員職務(wù)行為的復(fù)雜性。村基層組織人員職務(wù)行為的復(fù)雜性，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是法律地位復(fù)雜。在我國(guó)的國(guó)家政權(quán)體系中，村民委員會(huì)的憲法定位是基層群眾性自治組織，它雖不是一級(jí)政權(quán)組織，但卻是政權(quán)組織在基層的延伸，與基層政權(quán)有著密不可分的關(guān)系。二是工作職責(zé)復(fù)雜。根據(jù)憲法、村民委員會(huì)組織法及黨章的有關(guān)規(guī)定，村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和建議。同時(shí)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作。農(nóng)村黨支部的主要工作是領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。可見，村委會(huì)和村級(jí)黨組織所從事的工作由集體事務(wù)和國(guó)家公務(wù)兩部分組成。三是具體事務(wù)復(fù)雜。村委會(huì)和村級(jí)黨組織成員在實(shí)際工作中，主要承擔(dān)三個(gè)方面的任務(wù)：第一、村內(nèi)自治事務(wù)，如村莊建設(shè)、修橋筑路、興修水利、辦學(xué)等公益性事務(wù)。第二、協(xié)助政府從事公務(wù)，如救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理和發(fā)放；社會(huì)捐助款物的管理和發(fā)放；代征、代繳稅款；計(jì)劃生育政策的落實(shí)；有關(guān)人民代表選舉、戶籍、征兵的組織、管理工作。第三、村級(jí)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如土地承包經(jīng)營(yíng)、集資辦廠、出租房屋。

3、村基層組織人員職務(wù)犯罪的一般性。綜觀近年來發(fā)生的村基層組織人員職務(wù)犯罪，主要呈現(xiàn)以下特征：一是發(fā)案數(shù)量上升。農(nóng)村基層組織人員犯罪主要以村支書、村委會(huì)主任和村會(huì)計(jì)“三大員”為主，案件由單一型向合伙型發(fā)展，共同犯罪現(xiàn)象嚴(yán)重，窩案串案多，有相當(dāng)數(shù)量的案件是共同犯罪，既有基層領(lǐng)導(dǎo)干部之間相互利用、相互勾結(jié)的犯罪，也有單位領(lǐng)導(dǎo)與下屬財(cái)會(huì)人員等共謀的犯罪。2009年1至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹樯孓r(nóng)貪污賄賂案件6883件、9375人中，農(nóng)村基層組織人員5494人，占58.6%，村支部書記1837人，村委會(huì)主任1256人。2008年1月至2009年10月，云南省檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹樯孓r(nóng)貪污賄賂犯罪案件603件、639人，農(nóng)村基層組織人員196人，占30.67%，其中，村支部書記36人，村委會(huì)主任55人。二是發(fā)案領(lǐng)域集中。主要發(fā)生在農(nóng)村土地開發(fā)領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域和專項(xiàng)款物管理過程中，涉及土地開發(fā)利用、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)資金等專項(xiàng)款物管理等方面。三是處罰程度輕緩。2009年1至8月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的涉農(nóng)貪污賄賂案件中，提起公訴4833人，決定不起訴160人，撤銷案件41人。經(jīng)法院審理，判處三年以上有期徒刑568人，三年以下有期徒刑624人，宣告緩刑1473人，免于刑事處罰505人。2008年1月至2009年10月，云南省檢察機(jī)關(guān)偵查終結(jié)涉農(nóng)貪污賄賂犯罪510件，提起公訴311人，決定不起訴4人，撤銷案件3人。經(jīng)法院判決，判處三年以上有期徒刑72人，三年以下有期徒刑15人，宣告緩刑126人，免于刑事處罰53人。實(shí)刑率32.71%，緩刑使用比例47.37%，免于刑事處罰占19.92%。①四是危害后果嚴(yán)重。我國(guó)有九億多農(nóng)民、84萬多個(gè)農(nóng)村基層自治組織、300多萬村干部。農(nóng)村基層組織人員是國(guó)家龐大行政機(jī)器中的末梢神經(jīng)，直接面對(duì)農(nóng)民，其一言一行關(guān)系黨和政府的形象。其職務(wù)犯罪，涉案金額一般不大，但危害后果十分嚴(yán)重。它發(fā)生在群眾身邊，侵害群眾的切身利益，制約農(nóng)村的改革發(fā)展，破壞國(guó)家法律和政策在農(nóng)村的實(shí)施，造成干群關(guān)系緊張，引發(fā)各種社會(huì)矛盾，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，危害基層政權(quán)建設(shè)，動(dòng)搖黨的執(zhí)政根基。

二、查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪中法律適用存在的問題

通常意義上講，同一種犯罪主體實(shí)施相同的行為方式，只能構(gòu)成同一種犯罪。而農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪，屬于我國(guó)刑法體系中的特殊犯罪，其利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，可構(gòu)成不同的犯罪后果，既可構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪和受賄罪，也可構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國(guó)家工作人員受賄罪。在司法實(shí)踐中，由于認(rèn)識(shí)上的分歧和理解上的差異，圍繞農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的法律適用問題，爭(zhēng)議不斷且日益突出，直接影響到程序法上的管轄分工和實(shí)體法上的定罪量刑，造成檢察、公安機(jī)關(guān)對(duì)案件管轄權(quán)的相互爭(zhēng)奪或推諉扯皮，不利于案件的依法查辦和公正處理，導(dǎo)致基層群眾告狀無門，不能有效化解社會(huì)矛盾，影響農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。

1、管轄沖突難判定。1997年刑法修訂以前，農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)上的便利非法占有公共財(cái)物、挪用公款、收受賄賂的案件，均由檢察機(jī)關(guān)管轄。而修訂后的刑法將農(nóng)村基層組織工作人員排除在國(guó)家工作人員之外，并且沒有明確其是否屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，導(dǎo)致了理論紛爭(zhēng)和執(zhí)法混亂。為此，全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)便利實(shí)施犯罪的有條件管轄，即村民委員會(huì)等村基層組織人員從事《解釋》所列舉的七項(xiàng)公務(wù)時(shí)的犯罪，由檢察機(jī)關(guān)管轄。除此之外的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，由公安機(jī)關(guān)管轄。這就出現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村基層組織人員實(shí)施的職務(wù)型經(jīng)濟(jì)犯罪案件，分別由檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)管轄的局面，造成檢察、公安機(jī)關(guān)對(duì)同一被查對(duì)象涉嫌犯罪的交叉管轄。由于《解釋》沒有對(duì)農(nóng)村基層組織事務(wù)的復(fù)雜性加以細(xì)化規(guī)范和闡明，相關(guān)法律規(guī)定不明確或解釋不明晰，加之農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)兼任情況比較普遍，有時(shí)還存在所任職務(wù)模糊不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致職能管轄在理論和實(shí)踐中的脫節(jié)，不可避免地存在案件管轄難以判定的問題。由于確定案件的管轄權(quán)，必須以準(zhǔn)確定性為前提，分清村基層組織人員是否從事公務(wù)及資金的性質(zhì)，這必然給案件的偵查帶來難度。另外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案?jìng)刹榈拇寤鶎咏M織人員職務(wù)犯罪案件，在偵查過程中發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄的情況，根據(jù)“六部委”《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第六條“次罪隨主罪管轄”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。但究竟根據(jù)什么判斷“主罪”和“次罪”，因村基層組織人員主體身份多樣和職務(wù)行為復(fù)雜，很難區(qū)分，并且，“主罪”和“次罪”還經(jīng)常相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)公安、檢察兩機(jī)關(guān)都認(rèn)為自己管轄的是“主罪”或者“次罪”，對(duì)方管轄的是“次罪”或者“主罪”時(shí)，兩機(jī)關(guān)之間的管轄沖突或“兩不管”現(xiàn)象沒有行之有效的解決辦法。此外，對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪行為定性的爭(zhēng)議，也直接涉及案件管轄權(quán)的問題，容易引起公安、檢察兩家相互爭(zhēng)奪案源或者推諉扯皮，影響司法公正，浪費(fèi)司法資源。

2、主體特殊難確認(rèn)。按照依法從事公務(wù)的本質(zhì)屬性而非自身擁有的外在身份，判斷農(nóng)村基層組織人員是否可以成為職務(wù)犯罪的主體，使犯罪主體的認(rèn)定問題，成為查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的重大疑難問題之一。全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》明確了村民委員會(huì)等村基層組織人員，協(xié)助人民政府從事七項(xiàng)行政管理工作，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，能夠成為貪污賄賂罪的犯罪主體。其進(jìn)步意義在于彌補(bǔ)了刑法規(guī)定模糊的缺失性，使司法實(shí)踐更具可操作性。但問題是該《解釋》對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪主體的范圍界定，使用了“村民委員會(huì)等村基層組織人員”這樣不具有確定性的表述。這種做法，盡管體現(xiàn)了立法者不能窮盡一切的智慧，可真正考驗(yàn)的是執(zhí)法者的水平。模糊的法律規(guī)定，含混的立法解釋，猶如一個(gè)又一個(gè)難以解開的連環(huán)結(jié)，給司法實(shí)踐中對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪主體的認(rèn)定，帶來諸多疑難和歧義。對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織及其人員具體范圍應(yīng)當(dāng)如何界定，具體包括哪些人員等問題，存在截然不同甚至相反的認(rèn)識(shí)。對(duì)村基層組織的范圍，有人認(rèn)為僅指村民委員會(huì)；有人認(rèn)為包括村民委員會(huì)和村黨支部；也有人認(rèn)為包括村民委員會(huì)、村黨支部和村集體經(jīng)濟(jì)組織；還有人認(rèn)為包括一切依法律法規(guī)設(shè)立，或者經(jīng)村民授權(quán)的各種村民自我管理的自治組織。②對(duì)村黨組織（黨支部、黨總支）成員是否屬于村基層組織人員，有人認(rèn)為，由于村黨組織是否屬于村基層組織不明確，故其成員不能成為職務(wù)犯罪主體；而更多的人則主張村黨組織屬于村基層組織，且處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，故其成員協(xié)助政府從事公務(wù)時(shí)，可以成為職務(wù)犯罪主體。對(duì)于村民小組長(zhǎng)和村民委員會(huì)下屬委員會(huì)成員是否屬于村基層組織人員，有人以最高人民法院1999年6月18日《關(guān)于村民小組長(zhǎng)利用職務(wù)便利非法占有公共財(cái)物行為如何定性問題的批復(fù)》為依據(jù)持否定意見，認(rèn)為村民小組長(zhǎng)不具備職務(wù)犯罪主體條件；③也有人認(rèn)為，根據(jù)罪刑法定原則，在對(duì)刑法作擴(kuò)張解釋時(shí)，不應(yīng)作出不利于被告人的適用解釋，將國(guó)家工作人員的范圍擴(kuò)大到村民小組長(zhǎng)缺乏依據(jù)；④還有人認(rèn)為，能夠協(xié)助人民政府的基層組織是村級(jí)基層組織，村民小組和村委會(huì)下屬的委員會(huì)，只是協(xié)助村級(jí)組織工作，與村基層組織有區(qū)別。

3、對(duì)象混同難區(qū)分。貪污罪侵害的財(cái)產(chǎn)是公共財(cái)產(chǎn)，公共財(cái)產(chǎn)包括國(guó)有財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)、用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)等。當(dāng)前，農(nóng)村基層組織的財(cái)產(chǎn)，主要有兩個(gè)部分：一是村基層組織的自有資金，屬于勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)；二是上級(jí)部門撥入的專項(xiàng)資金和社會(huì)捐助等款項(xiàng)。就財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)講，這些財(cái)產(chǎn)都可以成為農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪侵害的對(duì)象。從《解釋》的規(guī)定看，除第四項(xiàng)“土地征用補(bǔ)償費(fèi)”屬于村級(jí)組織的自由資金外，其余的救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物和社會(huì)捐助公益事業(yè)款物，均為有關(guān)部門撥入的專項(xiàng)資金和社會(huì)捐助。在實(shí)際工作中，村委會(huì)的財(cái)務(wù)制度不健全，管理混亂，這些款項(xiàng)經(jīng)?；煜褂?，基本沒有單列賬目，因而，對(duì)資金的性質(zhì)無從辨別，難以分清。當(dāng)《解釋》中規(guī)定的資金與村集體自有資金混在一起時(shí)，對(duì)農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)便利侵吞、挪用這些款項(xiàng)的具體行為而言，行為人的一個(gè)行為，就可能同時(shí)觸犯兩個(gè)罪名，而分不清資金的性質(zhì)，就影響對(duì)農(nóng)村基層組織人員犯罪行為的性質(zhì)認(rèn)定。如司法實(shí)踐中常見的土地補(bǔ)償款問題，根據(jù)法律規(guī)定，村基層組織對(duì)國(guó)家征收、征用土地后發(fā)給的“土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)”三項(xiàng)費(fèi)用在未分配前的管理活動(dòng)，屬于協(xié)助政府從事的行政管理活動(dòng)。在實(shí)際工作中，村基層組織往往提留一定的土地征用補(bǔ)償費(fèi)，并將其納入集體賬戶進(jìn)行管理，村基層組織人員對(duì)這一費(fèi)用的管理，屬于村基層組織自治行為的“村務(wù)”，而非“公務(wù)”。當(dāng)村基層組織人員對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)的集體賬戶進(jìn)行管理時(shí)，其職務(wù)行為同時(shí)指向兩個(gè)對(duì)象:土地征用補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)村集體資金。此外，隨著農(nóng)村改革發(fā)展的深入推進(jìn)和農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)保護(hù)觀念的逐步強(qiáng)化，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)合作組織借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，采取各種方式吸收非集體所有制性質(zhì)的資金入股，混合制經(jīng)濟(jì)組織越來越多。對(duì)于混合制經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，是否可以作為村基層組織人員貪污犯罪對(duì)象的認(rèn)識(shí)問題，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求在立法上的反映，而且是司法實(shí)踐對(duì)刑法理論提出的嶄新要求。

4、性質(zhì)不明難定罪。一般情況下，從事公務(wù)和集體事務(wù)特征明顯，便于區(qū)分，問題在于，全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》在明確規(guī)定了六項(xiàng)行政管理職能之后，以第七項(xiàng)“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”作為兜底條款，導(dǎo)致司法實(shí)踐中難以判斷農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)行為，是屬于管理農(nóng)村集體公共事務(wù)的職務(wù)，還是協(xié)助人民政府從事行政管理工作的職務(wù)。同時(shí)，由于農(nóng)村基層組織人員主體身份復(fù)雜，他們履行職務(wù)時(shí)，集體事務(wù)和國(guó)家公務(wù)并非截然分開，往往相互交織，一旦這兩種職務(wù)身份所指向的被管理對(duì)象出現(xiàn)混合，那么，農(nóng)村基層組織人員職務(wù)行為的錯(cuò)綜復(fù)雜便在所難免。當(dāng)涉及查處職務(wù)犯罪時(shí)，司法機(jī)關(guān)往往面臨涉嫌罪名難以明確的棘手問題，無形增加了查處農(nóng)村基礎(chǔ)組織人員職務(wù)犯罪的難度。由于對(duì)村基層組織人員職務(wù)犯罪定性認(rèn)識(shí)的不同，在司法實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為貪污罪、挪用公款罪移送起訴，法院審判時(shí)則以職務(wù)侵占罪、挪用資金罪作出判決；以職務(wù)侵占罪、挪用資金罪起訴，被改判貪污、挪用公款；以及同類行為在一個(gè)地方被判貪污罪、挪用公款罪，在另一個(gè)地方卻被判職務(wù)侵占罪、挪用資金罪的情況。這類案件在被人民法院改變定性判決后，檢察機(jī)關(guān)即便提起抗訴，也很難得到上級(jí)法院的支持。此外，當(dāng)前農(nóng)村基層的情況十分復(fù)雜，村委會(huì)選舉、宗族勢(shì)力、誣告陷害、集體上訪、村級(jí)財(cái)務(wù)等問題，檢察機(jī)關(guān)一旦介入案件，往往使辦案人員糾纏其中，查處難度無形增大，耗費(fèi)大量的司法資源卻難以成案，相關(guān)村民不滿意，有的辦案人員甚至無辜地成為控告和舉報(bào)的對(duì)象。

三、服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展，完善查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪法律適用的建議

法律適用是司法機(jī)關(guān)根據(jù)法定職責(zé)和法定程序，具體運(yùn)用法律處理案件的專門活動(dòng)。法律適用作為實(shí)施法律的一種方式，對(duì)實(shí)現(xiàn)立法目的，發(fā)揮法律功效，維護(hù)法制權(quán)威，具有重要的意義。查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪法律適用的正確與否，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展大局，影響農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，反映公平正義的執(zhí)法理念的水平和法律監(jiān)督司法的能力。為此，我們要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，從轉(zhuǎn)變觀念、強(qiáng)化措施和健全法制等方面入手，解決和完善查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的法律適用問題，提升檢察機(jī)關(guān)服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的能力和水平。

1、以正確的執(zhí)法理念提升服務(wù)的能力和水平。農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會(huì)安。在新的歷史條件下，黨和政府準(zhǔn)確把握時(shí)代脈搏，深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國(guó)家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定就沒有全國(guó)的繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民的全面小康就沒有全國(guó)人民的全面小康的重大問題，科學(xué)判斷了我國(guó)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段面臨的形勢(shì)和任務(wù)，果斷作出了推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。⑤檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮檢察職能作用，切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，既是服務(wù)大局的基本要求，也是執(zhí)法為民的本質(zhì)體現(xiàn)。（1）檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，服務(wù)和保障農(nóng)村改革發(fā)展。要把人民群眾的呼聲作為第一信號(hào)，把人民群眾的需求作為第一選擇，增強(qiáng)大局意識(shí)、政治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，找準(zhǔn)工作的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，把依法查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)，置于黨和國(guó)家工作大局中去謀劃，放到執(zhí)政為民的根本宗旨中去踐行；作為服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要舉措，置于建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中去布局，放到鞏固基層政權(quán)建設(shè)的重要地位中去施行；作為保障黨和國(guó)家“三農(nóng)”政策的具體落實(shí)，維護(hù)農(nóng)民切身利益的重要工作，置于執(zhí)法為民的價(jià)值追求中去思量，放在鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位的戰(zhàn)略高度去體現(xiàn)。突出抓好損害民生民利、危害公平正義、破壞和諧穩(wěn)定犯罪案件的查處，著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。（2）用正確的執(zhí)法理念統(tǒng)一思想，切實(shí)解決查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪及其法律適用中存在的分歧問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)克服單純執(zhí)法的思想，摒棄機(jī)械執(zhí)法模式，樹立正確的執(zhí)法理念，用理性思維分析查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪及其法律適用中存在的矛盾和問題，做到既堅(jiān)持嚴(yán)格依法辦事，又避免死摳法律條文；既注重法律、政治、社會(huì)效果的統(tǒng)一，又融匯法、理、情于一體；既維護(hù)法律的權(quán)威公正，又注重化解社會(huì)矛盾，在法治實(shí)踐的認(rèn)同中取得共識(shí)。用平和心態(tài)研判查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪及其法律適用中法學(xué)理論與司法實(shí)踐、法律規(guī)定與現(xiàn)實(shí)狀況之間的差距，找準(zhǔn)法律規(guī)定與司法實(shí)踐中存在的主要問題及其原因，從理論到實(shí)踐的認(rèn)同中形成共識(shí)。用群眾認(rèn)可，公正高效，又不違背法治原則的方式，在滿足群眾司法訴求，化解基層社會(huì)矛盾，維護(hù)農(nóng)民切身利益的司法實(shí)踐中，減少認(rèn)識(shí)分歧，尋求法律認(rèn)同。（3）用科學(xué)的創(chuàng)新精神開拓視野，不斷提升服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的能力和水平。應(yīng)當(dāng)站在保障國(guó)家政策和法律在農(nóng)村實(shí)施的高度，用查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的實(shí)際成效，滿足群眾的司法訴求，化解農(nóng)村的社會(huì)矛盾；用群眾信服的方式執(zhí)法辦案，使人民群眾感受到法律的尊嚴(yán)權(quán)威和檢察隊(duì)伍的執(zhí)法為民；用規(guī)范執(zhí)法的具體行動(dòng)維護(hù)公平正義，為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供法律服務(wù)和司法保障。拓展法律監(jiān)督的理念與思路，創(chuàng)新法律監(jiān)督的途徑和方式，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在懲治和預(yù)防農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪中的重要作用，使檢察工作服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展更及時(shí)、更有效、更到位，更加有利于打擊損害農(nóng)民利益，危害農(nóng)村穩(wěn)定的各類違法犯罪，督促村基層組織及其工作人員廉潔自律，依法辦事，完善農(nóng)村社會(huì)管理，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政地位，保障社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，不斷提升服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展的能力和水平。

2、以公正的執(zhí)法措施加大懲治與預(yù)防工作的力度。針對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪多發(fā)高發(fā)的現(xiàn)狀，結(jié)合查辦案件的司法實(shí)踐和構(gòu)建農(nóng)村預(yù)防與懲治腐敗體系的要求，完善查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的執(zhí)法措施，為此，應(yīng)當(dāng)從加大辦案力度、強(qiáng)化法律監(jiān)督、講究工作方法和注重預(yù)防效果等方面著手加以改進(jìn)，以強(qiáng)硬的手腕和高壓的態(tài)勢(shì)，查處發(fā)生在群眾身邊的腐敗案件，嚴(yán)懲腐敗分子，使違法犯罪者受到處罰，使心存僥幸者引以為戒。（1）加大查處力度，突出辦案重點(diǎn)。結(jié)合開展查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件專項(xiàng)工作，切實(shí)履行職責(zé)，加大辦案力度，對(duì)社會(huì)影響惡劣、群眾反映強(qiáng)烈、黨委政府關(guān)注和農(nóng)村黑惡勢(shì)力背后的職務(wù)犯罪，堅(jiān)決從快查處，一律嚴(yán)懲不貸。對(duì)村干部利用職權(quán)實(shí)施的其他犯罪，也要依法嚴(yán)肅處理，發(fā)現(xiàn)一件，查處一件。把握涉農(nóng)政策，突出辦案重點(diǎn)，找準(zhǔn)主攻方向，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)惠農(nóng)資金管理、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目實(shí)施、農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)興辦、農(nóng)村土地征用轉(zhuǎn)讓和資源開發(fā)、搶險(xiǎn)、救災(zāi)、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟(jì)及社會(huì)捐助公益事業(yè)款物管理與發(fā)放和農(nóng)村綜合改革等領(lǐng)域發(fā)生的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪作為查辦重點(diǎn)。（2）講究工作方法，注重社會(huì)效果。堅(jiān)持把追求政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一作為查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪工作的目標(biāo)，注意研究涉農(nóng)政策和把握辦案尺度，維護(hù)農(nóng)村基層組織的良好形象，改善干群關(guān)系，服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；正確處理打擊與保護(hù)的關(guān)系，把握法律和政策界限，嚴(yán)格區(qū)分罪與非罪、犯罪與犯錯(cuò)誤的界限，在堅(jiān)決懲治農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的同時(shí)，注意寬容失誤，保護(hù)好廣大農(nóng)村干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性；堅(jiān)持嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，切實(shí)保證案件質(zhì)量和辦案安全；貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，注意辦案技巧，化解社會(huì)矛盾，實(shí)行區(qū)別對(duì)待，做到案結(jié)事了。（3）強(qiáng)化法律監(jiān)督，形成工作合力。履行檢察職責(zé)，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，對(duì)于發(fā)生在農(nóng)村基層組織自治事務(wù)和公共事務(wù)中的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，公安機(jī)關(guān)不依法查處和不及時(shí)立案?jìng)刹榈?，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督的職能，督促公安機(jī)關(guān)立案和偵查。檢察機(jī)關(guān)查辦案件中發(fā)現(xiàn)的不屬于自己管轄的犯罪案件線索，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)立案查處。發(fā)揮審判監(jiān)督職能，監(jiān)督和糾正查處農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中裁判不公，作出枉法裁判的行為。加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門和涉農(nóng)部門的協(xié)作配合，建立健全情況通報(bào)、線索移送、案件協(xié)查、信息反饋等工作機(jī)制，形成懲治犯罪的合力。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門之間，也要加強(qiáng)監(jiān)督制約和通力協(xié)作，確保辦案工作順利展開和取得實(shí)效。（4）立足懲防體系，注重預(yù)防工作。立足懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，結(jié)合辦案抓預(yù)防，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪發(fā)案原因、特點(diǎn)、規(guī)律以及預(yù)防對(duì)策等方面的調(diào)查研究，通過檢察建議等形式，積極向黨委政府建言獻(xiàn)策，為預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪提供決策依據(jù)。以法律手段推進(jìn)基層法制建設(shè)，利用活生生的典型案例，以案釋法，開展經(jīng)常性的法制教育和警示教育，做到警鐘長(zhǎng)鳴，樹立廉潔守法意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾學(xué)法、懂法、守法、用法，使農(nóng)民群眾增強(qiáng)法制觀念、提高依法行使權(quán)利的能力和履行義務(wù)的自覺性，推動(dòng)形成政府主導(dǎo)、社區(qū)參與、農(nóng)民群眾自主維權(quán)相結(jié)合的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村依法行政、依法辦事良好風(fēng)氣的形成。以案件推動(dòng)綜合整治，建立農(nóng)村預(yù)防體系，推動(dòng)村務(wù)政務(wù)公開，促進(jìn)村社健全制度，提高管理水平，努力從源頭上遏制和減少職務(wù)犯罪。

3、完善法律規(guī)制，尋求源頭根治。目前司法實(shí)踐中存在的農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪查辦案件難，法律適用難，判刑處罰難等一系列的疑難問題，追根溯源，皆因立法技術(shù)欠缺，或規(guī)則確立不周圓，或具體規(guī)定不明確，或管轄劃分不科學(xué)所致。立法上存在的問題，造成實(shí)踐中認(rèn)識(shí)分歧，影響執(zhí)法思想統(tǒng)一，造成執(zhí)法行為混亂。為此，從根本上解決查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪中存在的問題，必須從立法上尋求突破口。（1）作出司法解釋，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。在現(xiàn)有的法律框架下，建議由最高人民法院、最高人民檢察院作出司法解釋，對(duì)司法實(shí)踐中查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的疑難問題作出回應(yīng)，明確農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的基本構(gòu)成，厘清罪與非罪、此罪與彼罪等問題，特別是對(duì)“基層組織”及其人員的范圍、“其他行政管理工作”等含混不清的概念提出具體的意見，進(jìn)一步明確農(nóng)村基層組織人員構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的主體資格、職務(wù)行為與活動(dòng)領(lǐng)域，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法尺度。（2）修改刑事訴訟法，調(diào)整案件管轄權(quán)。在借鑒國(guó)外立法思想和總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于完善反腐敗法網(wǎng)和平等保護(hù)各類市場(chǎng)主體的司法訴求，將包括農(nóng)村基層組織人員、公司企業(yè)人員，以及其它單位人員在內(nèi)的非國(guó)家工作人員，利用職務(wù)便利實(shí)施的犯罪案件，劃歸檢察機(jī)關(guān)管轄，統(tǒng)一歸口，集中辦理。這種方法簡(jiǎn)便易行，條件具備，有利于整合司法資源，形成反腐敗合力。（3）修訂刑法，明確具體規(guī)定。通過修訂刑法或作出立法解釋，改變農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)便利實(shí)施同一犯罪行為，構(gòu)成不同性質(zhì)犯罪，承擔(dān)不同法律責(zé)任的現(xiàn)況。按照罪刑法定、適用刑法平等和罪責(zé)刑相適應(yīng)的刑法基本原則，明確將依法選舉產(chǎn)生，協(xié)助政府從事行政管理，行使自治權(quán)，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)的農(nóng)村基層組織人員納入貪污賄賂和瀆職犯罪的主體，其利用職務(wù)便利實(shí)施貪污賄賂和瀆職行為，構(gòu)成貪污賄賂和瀆職犯罪，或者單獨(dú)規(guī)定為一類犯罪，以解決法益保護(hù)和適用法律不平等的問題。

注釋：

①以上數(shù)據(jù)均出自檢察機(jī)關(guān)案件統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。

②孫亞：《村基層組織人員職務(wù)犯罪若干問題研究》，《正義網(wǎng)》，2003年11月6日。

③孟慶華、高秀東著：《貪污罪的定罪與量刑》，人民法院出版社，2001年版，第178頁。

④孫國(guó)強(qiáng)著：《貪污賄賂犯罪疑難問題學(xué)理與判解》，中國(guó)檢察出版社，2003年版，第82頁。

⑤ 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。

D915.3

A

1671-2994（2010）02-0155-06

2010-03-01

韓躍先（1958- ），男，河南洛陽人，云南省人民檢察院反貪污賄賂局局長(zhǎng)。研究方向：反腐敗法治建設(shè)。

魯正清（1968- ），男，云南姚安人，云南省人民檢察院反貪污賄賂局特別偵查二處處長(zhǎng)。研究方向：反腐敗法治建設(shè)。

蘇品兮（1980- ），男，云南楚雄人，云南省人民檢察院反貪污賄賂局綜合處主任科員。研究方向：反腐敗法治建設(shè)。

*本文系云南省檢察機(jī)關(guān)2009年度重點(diǎn)調(diào)研課題的階段性研究成果。

責(zé)任編輯：陳文興