大部制改革的阻力及破解之道

劉海波

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

大部制改革的阻力及破解之道

劉海波

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

在當(dāng)前形勢(shì)下，大部制改革已是中國(guó)政府改革的必然趨勢(shì)和目標(biāo)導(dǎo)向。本文從分析大部制改革的必然性和現(xiàn)狀出發(fā)，分析大部制改革的阻力，探尋化解阻力的路徑，以期對(duì)大部制改革加深理解和認(rèn)識(shí)，把握其規(guī)律性，更好地推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步發(fā)展。

大部制改革；政府職能轉(zhuǎn)變；必然性；阻力；破解之道

大部制就是將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。各種媒體上，從大部制改革的熱議到今天逐漸趨于平淡，一年多的時(shí)間里，大部制改革有了初步的結(jié)果。社會(huì)對(duì)于大部制改革的基本概念、大部制改革的必然性及初步整合之后部委的設(shè)置也有了初步的了解。但我們對(duì)于大部制改革的探討不能止步，還有很多深層次的問(wèn)題亟待研究和解決。

一、大部制改革的必然性

1、社會(huì)發(fā)展的必然要求。經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，我們的政府機(jī)構(gòu)改革取得了很大的成就，政府已由一個(gè)適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府，整體上轉(zhuǎn)向?yàn)橐粋€(gè)基本適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的政府。為什么還要進(jìn)行大規(guī)模的改革呢？從背景來(lái)看，主要有兩個(gè)方面的原因：政府管理所面臨的外部環(huán)境發(fā)生了很大的變化；政府自身的管理運(yùn)行過(guò)程中存在一些深層次的問(wèn)題需要解決。政府管理的外部環(huán)境，有四個(gè)基本特點(diǎn)：一是中國(guó)的改革發(fā)展取得了巨大的成就，但是，人們對(duì)改革的認(rèn)同度卻在下降。二是中國(guó)經(jīng)濟(jì)在持續(xù)快速的發(fā)展，但是，付出了過(guò)多的資源和環(huán)境代價(jià)。三是中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌在快速向前推進(jìn)，但積聚了大量的社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾。四是中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的影響力越來(lái)越大，在世界上有了越來(lái)越多的發(fā)言權(quán)，但同時(shí)也不斷的被世界誤讀、誤解。政府職能是政府根據(jù)社會(huì)環(huán)境的需求而履行的職責(zé)和功能，它反映政府的實(shí)質(zhì)和政府活動(dòng)的內(nèi)容與方向。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能在性質(zhì)和內(nèi)容上必然會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。政府機(jī)構(gòu)是政府職能承載的實(shí)體，是政府為了履行職能而設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置與改變必須服從政府職能的變化。如果政府機(jī)構(gòu)改革不到位，政府職能的轉(zhuǎn)變難以深入。當(dāng)前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)存在著如下的問(wèn)題：一是分工過(guò)細(xì)、性質(zhì)趨同、機(jī)構(gòu)重疊、部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、政出多門等問(wèn)題突出，影響了政府履行職能的能力。二是政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng)，社會(huì)職能過(guò)弱。三是部門機(jī)構(gòu)龐大，權(quán)力越來(lái)越集中，而宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管部門、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制上都比較薄弱，出現(xiàn)了“缺位”和“越位”并存的現(xiàn)象。

2、西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功范例。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，政府組成部門一般都比較少，大部門體制逐步成為部分國(guó)家特別是發(fā)達(dá)國(guó)家在組織中央政府時(shí)的一種選擇。這些國(guó)家內(nèi)閣組成部門一般在11到18個(gè)之間，比較精干。比如，美國(guó)的部級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置只有15個(gè)、英國(guó)有18個(gè)、澳大利亞16個(gè)、加拿大19個(gè)、法國(guó)18個(gè)、德國(guó)14個(gè)、西班牙15個(gè)、日本12個(gè)、韓國(guó)18個(gè)、新加坡15個(gè)。西方國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之所以較為精干，除了政府管得少之外，主要得益于大部門體制改革。從2001年起，日本將中央政府由過(guò)去的1府21省廳合并成為1府12省廳，例如，文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并成教育科學(xué)技術(shù)省。日本目前的大部有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省等。國(guó)土交通省由原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國(guó)土廳合并而成，在12個(gè)省中最大，主要負(fù)責(zé)國(guó)家有關(guān)土木，建筑，國(guó)內(nèi)外海陸空運(yùn)輸事務(wù)管理，國(guó)土整治、開發(fā)和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。1978年，澳大利亞進(jìn)行了一場(chǎng)較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，改革的主要內(nèi)容就是整合政府職能，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量。中央政府部門數(shù)量從28個(gè)減少到18個(gè)。澳大利亞的通訊、信息和藝術(shù)部，工業(yè)、旅游和資源部，是澳大利亞聯(lián)邦政府中兩個(gè)典型的大部。工業(yè)、旅游和資源部的前身是工業(yè)和商業(yè)部，目前，它負(fù)責(zé)所有的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等。英國(guó)的大部主要有環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及貿(mào)易和工業(yè)部等，2002年以后，前者由原來(lái)的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成，該部?jī)H執(zhí)行機(jī)構(gòu)就有21個(gè)，還有幾十個(gè)咨詢委員會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在各國(guó)行政部門中，有1/3的部門名稱（包括職能）相同，另有1/3的部門名稱內(nèi)容接近。這說(shuō)明各國(guó)政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會(huì)發(fā)展階段的國(guó)家，就具備了實(shí)行大部門體制的條件。從各國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)看，大部制改革非常成功，取得的成績(jī)也是顯著的，是值得我們借鑒的。

3、高昂的行政成本。我國(guó)各級(jí)政府部門林立，人員眾多，產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)重疊、分工過(guò)細(xì)、人浮于事、效能低下等問(wèn)題，同時(shí)，也增加了行政人員腐敗的機(jī)會(huì)。另一方面，我國(guó)行政管理支出的增長(zhǎng)也比較快。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，1995-2006年，國(guó)家財(cái)政支出中，行政管理費(fèi)由996.54億元增加到7571.05億元，12年間增長(zhǎng)了6.60倍；行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重，1978年僅為4.71%，1995年為14.60%，到2006年上升到18.73%。從國(guó)際橫向來(lái)看，拿2006年預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的18.73%這一比例去比較，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出日本的2.38%、英國(guó)的4.19%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%以及美國(guó)的9.9%。巨額的行政成本開支容易帶來(lái)腐敗。濫罰款、亂收費(fèi)、公款吃喝、公車私用、公費(fèi)旅游、建造豪華辦公大樓的現(xiàn)象屢禁不止。它既損害了經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時(shí)，也影響了政府與群眾的關(guān)系。因此，無(wú)論是基于國(guó)內(nèi)發(fā)展的需要，還是基于國(guó)外環(huán)境的變化，無(wú)論是基于控制行政成本，還是遏制腐敗現(xiàn)象，我們不能不承認(rèn)，當(dāng)前中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和職能已經(jīng)不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致政府職能落后，機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)責(zé)不明，相互推諉，與世界先進(jìn)國(guó)家嚴(yán)重脫軌，已經(jīng)到了不得不改革的時(shí)候了。

二、大部制改革的阻力

1、利益格局調(diào)整的阻力。實(shí)際上，目前政府管理中出現(xiàn)的職能交叉、行政成本高、協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題，除了機(jī)構(gòu)設(shè)置自身存在不合理的地方，根源則是現(xiàn)實(shí)的部門利益，形成了“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”?，F(xiàn)階段暴露出的政企不分、政事不分、政府與社會(huì)中介組織不分等，其主要矛盾也在主導(dǎo)部門。部門利益體現(xiàn)在改革政策的提出和制定上，并且，跟一些利益群體構(gòu)成特殊利益集團(tuán)，這些利益盤根錯(cuò)節(jié)，根深蒂固。深化機(jī)構(gòu)改革就會(huì)觸及他們的既得利益，破壞他們既得利益的鏈條，一旦破壞，就會(huì)給他們?cè)斐尚睦砜只?，?shì)必會(huì)引發(fā)他們的不滿和抵制，就會(huì)想方設(shè)法阻止改革的進(jìn)行。

2、傳統(tǒng)行政文化的惰性。一切行政改革的困難在于行政觀念的轉(zhuǎn)變，行政觀念的基本問(wèn)題在于行政的應(yīng)然性質(zhì)，其中包括了關(guān)于公共行政的理念、理論、思想、方法、技術(shù)等諸多的觀念范疇。目前，我國(guó)公共部門在行政方面存在諸多的問(wèn)題，例如，政府缺位、錯(cuò)位、越位和權(quán)責(zé)脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等，政府務(wù)實(shí)不夠，務(wù)虛過(guò)多?！罢行恼摗?、“官本位”思想比較嚴(yán)重，政府就是老大，就是高出一等，民眾辦事就會(huì)遇到“門難進(jìn)，話難聽，臉難看，事難辦”。這些都是傳統(tǒng)行政文化的惰性使然，這種惰性深入行政官員的骨髓，政府部門的辦事時(shí)時(shí)處處體現(xiàn)著這種劣質(zhì)文化，正是這種行政文化的惰性，使得大部制改革遇到很大的困難。

3、人員分流的困難。大部制下的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和重組所帶來(lái)的人員分流問(wèn)題，是大部制改革的難點(diǎn)，更是政府機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。人員成功分流是機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要保證。人員如果不能安全有序地分流，不僅不利于政府機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，而且，已有的政府機(jī)構(gòu)改革成果也可能喪失殆盡?，F(xiàn)在的大部制改革，人員分流的困難在于：是否能夠在各級(jí)各地政府的統(tǒng)籌安排下，分流人員在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)相對(duì)順利的離開原有部門，較為順利地走上新的工作崗位；人員分流的政策導(dǎo)向、政策標(biāo)準(zhǔn)和政策操作是否公開和透明；分流人員的利益是否能夠得到有效保障等。這方面，我國(guó)當(dāng)前做的確實(shí)不夠，很多方面落實(shí)不到位，分流后工作崗位不能保證，分流人員的自身利益得不到保障，政策也不夠健全，不能保證分流的順利進(jìn)行。有些機(jī)構(gòu)改革實(shí)行富余人員帶職分流，超編干部離開機(jī)關(guān)，保留職級(jí)。很多單位通過(guò)設(shè)置一些事業(yè)編制的機(jī)構(gòu)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等來(lái)消化這部分人員，搞體外循環(huán)，這樣做，不僅增加了改革成本，而且增添了新的“準(zhǔn)”管理機(jī)構(gòu)。

4、法律保障的不健全。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和部門立法的影響，我國(guó)各部門在相當(dāng)程度上存在一個(gè)部門一套法律體系的現(xiàn)象，各部門依照自己制定的法律法規(guī)各自為政，有些甚至是相互沖突，這難免會(huì)造成各部門和地方之間在業(yè)務(wù)溝通上的困難加大，辦事不順暢，行政效率降低。大部制改革后，有關(guān)執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用出現(xiàn)了一定的問(wèn)題，同時(shí)，大部制改革必然涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的修改問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，廢止過(guò)時(shí)的相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)我國(guó)法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和實(shí)行綜合立法。

三、破解大部制改革困境之道

1、梳理部門關(guān)系。從國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)看，“大部制”能解決政出多門、政府之間職能交叉、權(quán)責(zé)不清的狀況。“大部制”方案中加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”分立的意圖，因此，實(shí)行“大部制”不是簡(jiǎn)單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減，而要對(duì)“三權(quán)”進(jìn)行厘清、分立歸屬，并使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。這也是我國(guó)大部制和其他國(guó)家不一樣的地方，它暗含了更多政府權(quán)力規(guī)制、重構(gòu)的內(nèi)容，決策與執(zhí)行、監(jiān)管適度分離。從各國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)來(lái)看，都存在著強(qiáng)化綜合性政府機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，充分發(fā)揮大部門的優(yōu)勢(shì)，并實(shí)現(xiàn)決策與執(zhí)行職能的分離；政府內(nèi)閣部門主要負(fù)責(zé)研究和制定政策規(guī)劃，大臣及其助手們不負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行事務(wù)，專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和服務(wù)的提供，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間建立合同關(guān)系，并通過(guò)績(jī)效考核保證政策的執(zhí)行。我們也可以參照這些做法，成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使其與決策部門之間形成清晰的責(zé)任關(guān)系，這樣，既有利于政府核心部門專心致力于決策，保證決策的高效和科學(xué)，又有利于使政策得到更好的執(zhí)行，還有助于減少因權(quán)力集中而導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象。

2、創(chuàng)新行政文化。轉(zhuǎn)變行政文化觀念的主要問(wèn)題，就是要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，同時(shí)，借鑒世界各國(guó)成功的公共行政管理經(jīng)驗(yàn)，具有前瞻性的逐步建立起具有中國(guó)特色的、較為先進(jìn)和系統(tǒng)的行政思想和行政理論，具體說(shuō)來(lái)，就是根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的客觀訴求，不斷校正和確定政府在廣泛的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活、文化生活中的角色定位和角色規(guī)范問(wèn)題，這種定位要跟得上時(shí)代發(fā)展的步伐。當(dāng)然，這種角色定位和角色規(guī)范更需要相關(guān)的法律法規(guī)加以明確和規(guī)范，從制度上而不是從意念和道德上去規(guī)范。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，進(jìn)一步明確區(qū)分公法與私法意義上的政府的權(quán)利與義務(wù)，從私法的意義上樹立官民平等的行政觀念，進(jìn)而克服“政府中心論”、“官本位”以及“自為行政”的觀念，這是政府行政改革的主要難點(diǎn)之一。

3、完善人員分流制度。要在各級(jí)各地政府的統(tǒng)籌安排下，讓分流人員在預(yù)定的時(shí)間內(nèi)相對(duì)順利的離開政府，離開原來(lái)的工作崗位，較為順利地走上新的工作崗位。關(guān)于人員分流的政策導(dǎo)向、政策標(biāo)準(zhǔn)和政策操作具有公開性和透明度。要把工作需要，群眾參與，綜合考評(píng)，組織決定結(jié)合起來(lái)，為實(shí)現(xiàn)群眾參與和競(jìng)爭(zhēng)上崗而制定必要的規(guī)則、程序和形式。同時(shí)，完善人員分流制度，保障分流人員的利益，解決其后顧之憂，使人員分流實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，減少動(dòng)蕩，這樣，才能減少改革的阻力。人員分流是維護(hù)國(guó)家正常秩序的保障和基礎(chǔ)，關(guān)乎整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和社會(huì)的安定。

4、健全法律保障制度。在我國(guó)，一個(gè)部門一套法律體系的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和部門立法的結(jié)果，在進(jìn)行大部制改革后，相關(guān)的執(zhí)法主體，訴訟管轄和法律適用范圍等會(huì)出現(xiàn)諸多新的問(wèn)題和矛盾。與此同時(shí)，大部制改革必然會(huì)涉及到現(xiàn)行法律法規(guī)的修改修正問(wèn)題，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，實(shí)行綜合立法，使我國(guó)的法律體系進(jìn)一步協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第一，必須由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)所有的部門立法進(jìn)行統(tǒng)一審核和規(guī)范，對(duì)那些與現(xiàn)行法律制度相抵觸的部門立法要盡快廢除，對(duì)于那些與我國(guó)立法原則和與現(xiàn)行法律法規(guī)相適應(yīng)的部門立法，要經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)開會(huì)討論后才能通過(guò)并頒布實(shí)施。第二，切實(shí)強(qiáng)化行政組織的法制體系建設(shè)，推進(jìn)行政組織的有效設(shè)置、合理定位職能和運(yùn)行機(jī)制的法制化，以法律的形式將政府部門的設(shè)置固定下來(lái)，不得隨意增減，如有增減的必要，需要提交全國(guó)人大常委會(huì)并修改相關(guān)法律。政府各部門要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，不得違反法律。第三，強(qiáng)化預(yù)算的法制化。立法機(jī)關(guān)要制定嚴(yán)格的預(yù)算法案，對(duì)各行政部門進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政控制，監(jiān)督每一筆財(cái)政支出的具體去向，堅(jiān)決打擊濫用職權(quán)、貪污腐敗和公款吃喝等腐敗現(xiàn)象。

①?gòu)垏?guó)慶著：《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社，2006年版。

②范迎春：《中國(guó)擬推行大部門行政體制部門利益成最大梗塞》，《半月談》，2007年第21期。

③李軍鵬：《大部制：一場(chǎng)綜合變革的開局》，《南風(fēng)窗》，2008年第4期。

責(zé)任編輯：劉建文

D623

A

1671-2994（2010）02-0146-03

2009-12-30

劉海波（1983- ），男，山東安丘人，福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。研究方向：公共治理與行政倫理。