邊疆農(nóng)村法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

孫 衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校 基礎(chǔ)理論教研室，云南 臨翔 677000）

邊疆農(nóng)村法治化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)路徑

孫 衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校 基礎(chǔ)理論教研室，云南 臨翔 677000）

農(nóng)村法治化是建設(shè)法治國家的重要組成部分。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、法治國家與和諧社會(huì)建設(shè)的過程中，需要對(duì)邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)給予更多的關(guān)注。為此，我們需要從深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)邊疆農(nóng)村法治建設(shè)的重要性和必要性出發(fā)，了解目前新農(nóng)村建設(shè)中法治建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題，針對(duì)問題提出解決的辦法。唯此，才能夠順利地推進(jìn)邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)，才能為新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)的實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

邊疆農(nóng)村；法治化建設(shè)；存在的問題；推進(jìn)對(duì)策

農(nóng)村法治是以運(yùn)行良好的法律制度和手段來治理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，從而達(dá)致和諧有序的農(nóng)村社會(huì)狀態(tài)。農(nóng)村的法治建設(shè)是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分，也是重點(diǎn)和難點(diǎn)所在?？梢哉f，沒有中國農(nóng)村的法治化，就沒有整個(gè)中國的法治化。對(duì)于地處云南省西南部、集“邊、山、少、窮”為一體的臨滄市而言，從根本上說，要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的“二十字方針”，就必須為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造出一個(gè)新的法律環(huán)境和制度環(huán)境，以法律和制度來保障新農(nóng)村獲得更多的發(fā)展動(dòng)力。同時(shí)，通過改善邊疆農(nóng)村地區(qū)的法治環(huán)境，促進(jìn)邊疆農(nóng)村的法治化進(jìn)程。也只有通過加強(qiáng)云南邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)，才能保護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，解決農(nóng)村的各種糾紛，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，構(gòu)建農(nóng)村的和諧秩序。本文以云南省臨滄市為例，對(duì)邊疆農(nóng)村法治化建設(shè)問題作初步的探討。

一、深刻認(rèn)識(shí)加強(qiáng)邊疆農(nóng)村法治建設(shè)的重要性和必要性

1、推進(jìn)邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)是建設(shè)法治國家的客觀需要

我國憲法已確立“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)，黨的十六大以來更是將建設(shè)法治國家作為全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)之一。法治國家建設(shè)是一個(gè)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，既需要在思想層面上在全社會(huì)樹立法律至上、權(quán)利本位和權(quán)力制約等法律觀念，樹立全體國民對(duì)法律的信仰，也需要建立一整套覆蓋社會(huì)各個(gè)層面的法律制度。我國是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村占有80%多的國土面積，有7億多的人口居住在農(nóng)村。臨滄市地處云南省的西南部，是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)市，農(nóng)業(yè)人口占84%以上。有11種世居少數(shù)民族。對(duì)于這樣一個(gè)邊疆多民族地區(qū)來說，很顯然，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定，就要在依法治國的原則下，切實(shí)重視農(nóng)村的法治建設(shè)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，運(yùn)用法律手段管理農(nóng)村的各項(xiàng)事務(wù)，為邊疆農(nóng)村的穩(wěn)定提供強(qiáng)有力的法律保障。如果法治化僅著眼于城市，任農(nóng)村游離于法治之外，“法治云南”、“法治臨滄”的建構(gòu)就會(huì)是空中樓閣。因此，加強(qiáng)邊疆農(nóng)村法治建設(shè)是法治國家建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

2、推進(jìn)邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵

構(gòu)建和諧社會(huì)和新農(nóng)村建設(shè)是黨中央在新的歷史時(shí)期推出的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和舉措。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展的今日中國，和諧社會(huì)構(gòu)建的關(guān)鍵，在于和諧農(nóng)村的建設(shè)，而和諧農(nóng)村的建設(shè)離不開“三農(nóng)”問題的解決，離不開長期以來形成的城鄉(xiāng)二元格局的改變。臨滄市委、市政府2003年提出實(shí)施“以生態(tài)村為發(fā)展基礎(chǔ)，文明村為發(fā)展動(dòng)力，小康村為發(fā)展目標(biāo)”的“三村”工程建設(shè)，現(xiàn)已成為臨滄有效破解“三農(nóng)”問題的創(chuàng)新之舉，使臨滄掀起了繼新中國成立以來土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的第三次革命，創(chuàng)造了獨(dú)具特色的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的“臨滄經(jīng)驗(yàn)”，被寫入中央黨校省部級(jí)干部培訓(xùn)班培訓(xùn)教材。當(dāng)前，新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)正是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，解決“三農(nóng)”問題，打破城鄉(xiāng)二元分立的狀況，建構(gòu)和諧農(nóng)村、和諧社會(huì)。而邊疆農(nóng)村的建設(shè)是在制度短缺，尤其是作為正式制度的法律供給嚴(yán)重不足的情況下推進(jìn)的，制定和實(shí)施政策成為農(nóng)業(yè)與農(nóng)村治理的主導(dǎo)性手段。臨滄“三村”工程建設(shè)的實(shí)踐表明，僅僅依靠政策來解決“三農(nóng)”問題，還是有一定的局限性。與政策相比，立法要經(jīng)過更為嚴(yán)格、科學(xué)、理性的論證，法律也具有明確性、穩(wěn)定性和權(quán)威性等其他社會(huì)規(guī)范不具備或不顯著的特點(diǎn)，因而，發(fā)達(dá)國家大多采用法律手段來支持、促進(jìn)和保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展。邊疆地區(qū)的新農(nóng)村與和諧社會(huì)建設(shè)要繼續(xù)順利推進(jìn)，同樣需要法律制度的支撐，需要高度關(guān)注農(nóng)村法治的建構(gòu)。

3、推進(jìn)邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)是確認(rèn)和保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的保障

法治以個(gè)體本位為其核心價(jià)值和最終依歸，強(qiáng)調(diào)對(duì)個(gè)體本位和權(quán)利的確認(rèn)和保障。84%的農(nóng)業(yè)人口作為臨滄市人口的重要組成部分，其本位主體的確立和合法權(quán)益的維護(hù)，無疑應(yīng)是臨滄法治推行的主要目標(biāo)。如果農(nóng)民始終生活在社會(huì)的底層，受到與市民不同的歧視性待遇，其合法權(quán)益得不到法律的保護(hù)，將有悖于法治的精神和目標(biāo)。農(nóng)民地位的提高，農(nóng)民組織化程度和自我治理能力的增強(qiáng)，都需要法治的保障。此外，臨滄市要全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，與全省全國同步建設(shè)全面小康社會(huì)，首要任務(wù)就是要積極發(fā)展具有自身特點(diǎn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，這就面臨著農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。以市場(chǎng)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)模式的建立，需要法律支撐，沒有一套和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配并且符合農(nóng)業(yè)特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法律制度，農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型也就無法完成。

二、邊疆農(nóng)村法治建設(shè)中存在的問題及原因

1、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后嚴(yán)重地影響和制約著邊疆農(nóng)村的法治化進(jìn)程

現(xiàn)代法治社會(huì)的基礎(chǔ)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，邊疆農(nóng)村地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是邊疆農(nóng)村法治的基礎(chǔ)，是法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，邊疆農(nóng)村地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況決定著邊疆農(nóng)村法治的進(jìn)程。臨滄市是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)市，農(nóng)村人口多，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出少，城鄉(xiāng)居民收入差距大，農(nóng)民生活水平低，收入增長緩慢?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)仍然是臨滄最基本的市情，部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)還處在自然經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在此種狀況下，人們過著較封閉的自給自足的生活，早已形成了封閉、孤立的思維模式，缺乏全社會(huì)范圍內(nèi)的契約合作意識(shí)，對(duì)法律的需求不高，對(duì)法律調(diào)節(jié)社會(huì)生活的需求不迫切。同時(shí)，還產(chǎn)生了對(duì)正式的、通行的和標(biāo)準(zhǔn)化的法律法規(guī)進(jìn)行“本地化”處理的傾向，即只遵守現(xiàn)行法律法規(guī)中能夠被當(dāng)?shù)亟邮艿哪遣糠址蓷l文，而排斥與當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣有沖突的法律條文。于是，一旦發(fā)生糾紛，就使農(nóng)村干部在調(diào)解、解決糾紛的過程中面臨著“法”與“理”的兩難選擇，基層群眾遇到糾紛，普遍選擇由鄉(xiāng)村干部調(diào)解或和解的方式，農(nóng)村群眾面對(duì)成本較高的訴訟程序大多望而卻步，不到萬不得已決不“告官”。因此，落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，決定了邊疆農(nóng)村的法治進(jìn)程，尚處于先天需求不足和后天發(fā)展障礙之中。長此以往，法律的權(quán)威、法治的建設(shè)會(huì)受到嚴(yán)重的損害，人們對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整就有可能“回歸”到人治的老路上去。

2、農(nóng)民的主體地位沒有得到確立

現(xiàn)代法治以個(gè)體的獨(dú)立和自治為前提，農(nóng)村法治也不例外。農(nóng)村法治首先要以農(nóng)民為主體，確立農(nóng)民的主體地位。如果在農(nóng)村法治建設(shè)過程中，農(nóng)民始終作為管理客體存在，而缺乏對(duì)其主體地位的認(rèn)可和保障，也就沒有真正的法治。由于諸多原因，迄今為止，對(duì)農(nóng)民主體地位的認(rèn)可和保障均沒有以法律和制度的形式給予足夠的重視，導(dǎo)致出現(xiàn)如下兩種情況：一是村民自治制度落實(shí)難。例如，《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村民自治制度，但邊疆廣大農(nóng)村在實(shí)際操作和運(yùn)用中，特別是在村民委員會(huì)的選舉、村民委員會(huì)的自治權(quán)限、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系、村民委員會(huì)與農(nóng)村黨支部的關(guān)系、村民與村民委員會(huì)糾紛的解決、對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督等方面還存在著許多問題，從而使得村民自治權(quán)難以完全落實(shí)。近年來，臨滄結(jié)合實(shí)際，在發(fā)展和創(chuàng)新村民自治制度方面進(jìn)行了積極的探索，實(shí)施“村民公決重大事項(xiàng)”，真正把村民自治的決策權(quán)和管理權(quán)交給了農(nóng)民群眾，使村民真正成為管理村內(nèi)重大事務(wù)的主人，但在真正貫徹執(zhí)行的過程中，或多或少地還存在著以上談到的問題。二是已有的涉農(nóng)立法和行政執(zhí)法都不同程度地存在義務(wù)本位思想，欠缺與農(nóng)民主體地位相適應(yīng)的權(quán)利本位意識(shí)。例如，某些執(zhí)法人員特權(quán)思想嚴(yán)重，對(duì)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益不尊重，采取簡(jiǎn)單、粗暴的手段辦事，加之個(gè)別的行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)動(dòng)機(jī)不純，甚至利用手中的執(zhí)法權(quán)為自己搞創(chuàng)收，或謀取不正當(dāng)利益等。因此，由于在立法和執(zhí)法中都強(qiáng)調(diào)農(nóng)民應(yīng)當(dāng)做什么，必須做什么，禁止做什么和不履行義務(wù)的責(zé)任，而往往較少關(guān)注甚至忽視農(nóng)民的權(quán)利，所以，就造成農(nóng)民權(quán)利的普遍缺失和維權(quán)的艱難，進(jìn)而影響農(nóng)民對(duì)法律的信仰，阻礙了農(nóng)村法治的進(jìn)程。

3、農(nóng)村法律制度不健全

黨的十一屆三中全會(huì)以來，全國人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定頒布了20多部“三農(nóng)”方面的法律，國務(wù)院頒布了40多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)，同時(shí)，各級(jí)地方人大和政府也制定了一大批地方性法規(guī)和規(guī)章，初步形成了農(nóng)村法律體系，有利于保障農(nóng)民的基本權(quán)益和規(guī)范農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但就整體而言，我國農(nóng)村的法律制度仍不夠健全。一是農(nóng)村的許多領(lǐng)域尚未得到法律的調(diào)整。比如，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)民職業(yè)教育、農(nóng)村城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面，都沒有出臺(tái)過專門的法律。二是已有的涉農(nóng)的法律規(guī)范很不完備?！掇r(nóng)業(yè)法》雖然已明確規(guī)定保障農(nóng)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系中的基礎(chǔ)地位，但其規(guī)定過于原則，可操作性差，亟需通過一系列更為具體的法律制度將農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位切實(shí)建立在強(qiáng)有力的法律支撐上。由于涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的法律規(guī)定不健全，這樣，就給臨滄市這樣一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)市的農(nóng)村工作帶來了諸多的影響。一方面，農(nóng)村的許多復(fù)雜問題很多時(shí)候找不到處理的法律依據(jù)，邊疆農(nóng)村的基層干部只能依靠自己的思維方式來臨時(shí)處理，不但使基層政權(quán)機(jī)關(guān)開展工作時(shí)無所適從，而且，往往會(huì)造成農(nóng)民對(duì)法律的認(rèn)識(shí)有誤解和偏差，長此以往，將會(huì)失去對(duì)法律的信仰，助長農(nóng)村惡習(xí)的蔓延。另一方面，在邊疆少數(shù)民族貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層選舉中，由于相關(guān)的法律法規(guī)還不盡完善，農(nóng)民文化素質(zhì)又普遍偏低，對(duì)法律法規(guī)理解不透徹，加之農(nóng)村宗族、派性等思想的影響，導(dǎo)致積存的矛盾在選舉期間爆發(fā)，不同宗族、派別之間明爭(zhēng)暗斗，甚至大打出手的情況也屢見不鮮，農(nóng)民群眾為此而集體上訪、越級(jí)上訪事件也因此增多。

4、農(nóng)村干部和農(nóng)民的法律意識(shí)有待于提高

法治在農(nóng)村的推進(jìn)程度，往往取決于農(nóng)民這一生活在中國農(nóng)村最基層的最大群體能夠在多大程度上了解、認(rèn)同乃至接受法律的調(diào)整。在我國，整個(gè)農(nóng)村的法治進(jìn)程尚處于初步發(fā)展階段，而在邊疆農(nóng)村，由于受農(nóng)民自身的文化素質(zhì)、語言阻礙、居住分散、交通通訊、傳統(tǒng)意識(shí)等的影響，農(nóng)民和農(nóng)村干部法律意識(shí)的普遍形成和提高尚需時(shí)日。第一，農(nóng)村普法是面對(duì)眾多“法盲”進(jìn)行的。由于農(nóng)民作為一家一戶的小生產(chǎn)者，缺乏主動(dòng)接近和接受現(xiàn)代法治的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)因，其法律意識(shí)的形成大多是被動(dòng)灌輸?shù)?，缺乏自身的?qū)動(dòng)，從而使得農(nóng)民的法治意識(shí)普遍淡薄。第二，受普法和法治宣傳經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足的影響，法治宣傳教育工作難以深入鄉(xiāng)村，甚至流于形式，即用標(biāo)語、口號(hào)來代替一切宣傳工具和措施，法治宣傳成為可有可無的事情。即是說，邊疆農(nóng)村的普法僅僅是一個(gè)初步的教育，更多的只是做了面上的工作，并未從根本上改變農(nóng)民和干部的法律知識(shí)結(jié)構(gòu)。

5、農(nóng)村司法語境缺失

改革開放30多年來，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革走在國家改革的前列，農(nóng)村的政治體制改革也已經(jīng)拉開了帷幕。如村民自治制度，省直管縣，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，村帳鄉(xiāng)管，建立農(nóng)村的社保制度等。但從實(shí)際看，目前農(nóng)村的法治建設(shè)特別是邊疆農(nóng)村的法治建設(shè)已成為國家法治的“神經(jīng)末梢”。司法機(jī)構(gòu)大都在縣、市以上，司法人員集中在大中城市。就臨滄市而言，截止2007年，共有15個(gè)律師事務(wù)所，54名執(zhí)業(yè)律師都集中在縣級(jí)以上。這種與教育、衛(wèi)生一樣的倒“金字塔”結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村既沒規(guī)范的司法機(jī)構(gòu)，又缺失高層次的法律工作者。農(nóng)民由于受自身?xiàng)l件的各種限制，既缺失現(xiàn)代法治意識(shí)，更鮮有運(yùn)用法律的手段。有的依然是期盼“清官”，期盼“父母官”，或是上訪維權(quán)。由于以上兩個(gè)原因，致使農(nóng)村特別是邊疆農(nóng)村缺乏司法語境，而農(nóng)村的發(fā)展又很需要構(gòu)建法律語境。事實(shí)上，司法工作者、案件的雙方或多方，只有擁有大致相同的思維方式和思維能力，有大致相同的基本生活經(jīng)驗(yàn)，才能形成一個(gè)法律環(huán)境和語境。這些都是邊疆農(nóng)村今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)要完成的任務(wù)和解決的問題，而這又絕非是搞幾次法律下鄉(xiāng)或普法教育就可以完成的艱巨任務(wù)。

三、推進(jìn)邊疆農(nóng)村法治化建設(shè)的對(duì)策

政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)，民主法制意識(shí)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和政治文明的建設(shè)水平是相適應(yīng)的，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，必然會(huì)影響該地區(qū)的政治文明和精神文明建設(shè)的進(jìn)程，影響到法治化水平的提高。反過來，政治對(duì)經(jīng)濟(jì)有能動(dòng)作用，一個(gè)地區(qū)的政治文明和精神文明提升了，必將有力地促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐中，如何加強(qiáng)農(nóng)村法治工作，以法律手段來規(guī)范、引導(dǎo)、保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步把臨滄市的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)納入法治化軌道，把“臨滄經(jīng)驗(yàn)”這一社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的成功樣本提升為新農(nóng)村法治建設(shè)的模式，是當(dāng)前臨滄在新農(nóng)村建設(shè)中亟待解決的一個(gè)重大課題。

1、深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力

從根本上講，法治的發(fā)展水平取決于它所依賴的社會(huì)物質(zhì)生活條件，同樣，農(nóng)村法治的建設(shè)進(jìn)程也要取絕于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展?fàn)顩r。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的內(nèi)生動(dòng)力，沒有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不會(huì)有今天的法治。然而，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的選擇，必須符合以價(jià)值規(guī)律為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，針對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟度，通過要素整合，在揚(yáng)長避短的調(diào)整中獲得效益的幾何增長。因此，在認(rèn)清資源優(yōu)勢(shì)后，臨滄市委、市政府廣泛集中民智，以“錯(cuò)位”發(fā)展和“不對(duì)稱”發(fā)展的理念，確立了“農(nóng)民增收的文章從城市做起，興龍頭帶動(dòng)農(nóng)民致富；農(nóng)村發(fā)展的文章從城市做起，活城市帶動(dòng)農(nóng)村進(jìn)步；欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的文章從發(fā)達(dá)地區(qū)做起，以開放促進(jìn)全市發(fā)展”的“三篇文章”發(fā)展方式。這一發(fā)展方式的創(chuàng)新，辨證地統(tǒng)籌了農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系，把“后發(fā)劣勢(shì)”轉(zhuǎn)化為“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”，加之以“三村建設(shè)”為內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)，臨滄可謂在全省乃至全國先行一步，極大地帶動(dòng)了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，為探索邊疆農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。但是，不可否認(rèn)的是，到目前為止，邊疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上還是一種農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)，仍處于農(nóng)耕文明向商業(yè)文明的過渡階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的發(fā)展還有很大的空間，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)于農(nóng)村法治的內(nèi)在需求和驅(qū)動(dòng)力仍有待于進(jìn)一步挖掘和釋放，因此，必須通過深化包括農(nóng)村土地制度、經(jīng)營體制、流通體制、分配與社會(huì)保障制度等在內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代法治的有效結(jié)合和互動(dòng)，推動(dòng)和促進(jìn)邊疆農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化發(fā)展，積聚農(nóng)村法治建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)村法治的良性運(yùn)行。

2、發(fā)展和完善基層民主與村民自治制度，鞏固農(nóng)村法治建設(shè)的政治保障

民主和法制相統(tǒng)一是依法治國的基本精神，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要特征。要推進(jìn)邊疆農(nóng)村地區(qū)的法治建設(shè)，就必須進(jìn)一步推進(jìn)民主政治建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化和程序化。第一，要擴(kuò)大基層民主，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。完善和健全村民自治制度，是促進(jìn)農(nóng)村政治文明與法治建設(shè)的重要途徑。近年來，為切實(shí)解決惠農(nóng)資金使用監(jiān)管難、效益發(fā)揮不充分的問題，探索農(nóng)民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的有效方式，臨滄市委、市政府按照《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)中關(guān)于“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的規(guī)定，深入開展了以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐，在積極穩(wěn)妥地開展試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，總結(jié)推廣了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的以“村民公決重大事項(xiàng)”為主要形式的村民自治機(jī)制，對(duì)惠農(nóng)資金管理、產(chǎn)業(yè)管護(hù)、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、劃定耕地保護(hù)紅線、宅基地管理等重大事務(wù)進(jìn)行村民公決，形成集體意志，讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)自主決策和管理。這一創(chuàng)新，真正把村民自治的決策權(quán)和管理權(quán)交給了農(nóng)民群眾，使村民真正成為管理村內(nèi)重大事務(wù)的主人，決策在最大程度上體現(xiàn)了村民的意愿，特別以公決的形式，從制度層面對(duì)惠農(nóng)資金管理和使用實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)督和制衡，保障各級(jí)扶持“三農(nóng)”的政策資源、項(xiàng)目資源和貨幣資源落實(shí)到位、使用到位和監(jiān)管到位，并帶動(dòng)農(nóng)民自籌投入的積極性。因此，臨滄應(yīng)該在總結(jié)“村民公決”機(jī)制這一基層民主創(chuàng)新實(shí)踐的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)和落實(shí)村民自治制度，提高農(nóng)民的民主法制意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民的參政議政能力，培育農(nóng)民的權(quán)利本位意識(shí)，提高廣大農(nóng)民的法治化管理水平，依法解決農(nóng)村存在的其他方面的問題。這樣，才能保證農(nóng)村的社會(huì)政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)同步和諧發(fā)展，才能強(qiáng)化政治文明和社會(huì)主義法治國家的基礎(chǔ)。第二，要全面落實(shí)有關(guān)村民自治的法律法規(guī)。切實(shí)把“四民主、兩公開”（“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，基層“政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開”）和《村民委員會(huì)組織法》作為農(nóng)村普法教育的重點(diǎn)，從而讓廣大農(nóng)民真正成為農(nóng)村社會(huì)管理的主人，成為民主制度的直接受益者，進(jìn)而使廣大農(nóng)民積極放心地參與村務(wù)活動(dòng)，使民主和法治精神逐漸在農(nóng)民心中扎根。

3、加大普法宣傳的力度，努力提高廣大農(nóng)民的法律意識(shí)和運(yùn)用法律的能力

農(nóng)村法治的主體是廣大農(nóng)民群眾，要使農(nóng)民法治獲得社會(huì)認(rèn)同，一個(gè)最基本的前提條件就是廣大農(nóng)民群眾應(yīng)該知法、懂法。而使農(nóng)民知法、懂法的途徑無非有兩個(gè)：一個(gè)是靠農(nóng)民自覺獲取法律知識(shí)；另一個(gè)是靠國家普及法律知識(shí)。前者固然是根本，但后者也同樣重要。應(yīng)該說，經(jīng)過多年的以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的普法宣傳，農(nóng)民的法律意識(shí)已經(jīng)有了明顯的提高，但是，這與農(nóng)村法治所要求的普遍認(rèn)同的基本要求還有很大的距離。因此，邊疆農(nóng)村地區(qū)的普法必須緊緊圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和人權(quán)保障這兩個(gè)主題，按照由點(diǎn)到面、由遠(yuǎn)及近、由簡(jiǎn)到繁，確保收到實(shí)效的思路，整體謀劃，廣泛、深入、持久地開展學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹農(nóng)村法制的活動(dòng)，使之家喻戶曉，人人明白，不斷提高邊疆廣大農(nóng)民群眾的法治意識(shí)和守法的自覺性。第一，要加大文化知識(shí)的普及力度。狠抓“兩基”教育及其鞏固提高，以此來提高廣大農(nóng)民群眾的文化素質(zhì)。只有廣大農(nóng)民群眾具有一定的文化基礎(chǔ)知識(shí)，才會(huì)具有接受法律知識(shí)教育的能力。第二，要抓好農(nóng)村干部的法治教育。要通過舉辦村“兩委”干部和村民小組干部培訓(xùn)班、輪訓(xùn)班等各種形式，有組織地開展學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，以有效地增強(qiáng)村民小組干部隊(duì)伍的法治意識(shí)，提高依法辦事的能力和水平。第三，要努力營造廣大農(nóng)民群眾學(xué)法、用法的濃厚氛圍。最近，臨滄在全市范圍內(nèi)已啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)法治宣傳教育試點(diǎn)工作并取得良好效果。因此，結(jié)合該項(xiàng)活動(dòng)，針對(duì)邊疆農(nóng)民群眾的特點(diǎn)，利用農(nóng)民夜校、農(nóng)村文化站（館）等場(chǎng)所以及村務(wù)公開欄、黑板報(bào)、墻報(bào)等陣地，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行法治宣傳教育，同時(shí)，通過舉辦法律知識(shí)講座、法律咨詢、報(bào)告會(huì)、法制文藝演出、圖片展覽等多種形式，營造濃厚的法治的氛圍，使農(nóng)民群眾在潛移默化中受到法治熏陶，逐步培養(yǎng)農(nóng)民權(quán)利義務(wù)對(duì)等的觀念，使依法辦事成為廣大農(nóng)民的自覺行動(dòng)。實(shí)踐證明，法律權(quán)威的樹立，最生動(dòng)、最有說服力的是公民自身受到法律的關(guān)懷，只有“法律意識(shí)”覺醒，才有維權(quán)法律的行動(dòng)，法治宣傳才真正達(dá)到效果，普法才有突破口。因此，在針對(duì)邊疆農(nóng)村地區(qū)開展法治宣傳的過程中，對(duì)農(nóng)民的法律教育不能僅僅停留在宣傳法律的具體規(guī)則或規(guī)定，也不能停留在農(nóng)民應(yīng)該做什么，不該做什么，還要使農(nóng)民懂得法律賦予每個(gè)公民的基本權(quán)利是什么，權(quán)利受到侵害后救濟(jì)的辦法和保障在哪里，法律的權(quán)威和地位有多高，通過切實(shí)的法律關(guān)懷，培養(yǎng)農(nóng)民對(duì)法律的感情，讓法治精神在農(nóng)民心中扎下根。

4、健全利益協(xié)調(diào)制度，建立規(guī)范有效的法治機(jī)制

根據(jù)筆者的調(diào)查，當(dāng)前，要建立和諧的法治新農(nóng)村，形成規(guī)范有效的法治機(jī)制，一定要健全利益協(xié)調(diào)制度。第一，健全農(nóng)村的社會(huì)保障制度。要健全慈善救濟(jì)、優(yōu)撫福利、社會(huì)幫扶相結(jié)合的救助機(jī)制，完善農(nóng)村貧困家庭就業(yè)、就醫(yī)和子女就學(xué)資助制度，從源頭上減少生活利益驅(qū)動(dòng)而形成的不穩(wěn)定因素。第二，建立農(nóng)村的法律援助制度。要逐步完善邊疆農(nóng)村的法律服務(wù)體系?；鶎臃稍ぷ麽槍?duì)的都是弱勢(shì)群體，他們的法律知識(shí)較薄弱，在訴訟過程中常會(huì)遇到很多困難，特別是經(jīng)濟(jì)困難。為此，基層法院要貫徹執(zhí)行好新的《訴訟費(fèi)用繳納辦法》的有關(guān)規(guī)定，做好訴訟的減、緩、免工作，盡量擴(kuò)大法律援助的覆蓋面，盡量減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，降低其訴訟成本，并鼓勵(lì)具有法律專業(yè)知識(shí)的社會(huì)志愿者參加農(nóng)村法律援助工作。對(duì)實(shí)在沒有能力請(qǐng)律師的，可以通過其他的方式，為當(dāng)事人免費(fèi)安排律師，積極為農(nóng)民群眾提供法律服務(wù)，使農(nóng)民在權(quán)益受到侵害后能通過法律途徑得到及時(shí)有效的救濟(jì)。第三，完善農(nóng)村治安綜合治理機(jī)制。根據(jù)邊疆農(nóng)村不同時(shí)期的實(shí)際情況，有針對(duì)性地確定開展社會(huì)綜合治理的重點(diǎn)，對(duì)突出的治安問題要組織開展專項(xiàng)斗爭(zhēng)，鏟除農(nóng)村惡勢(shì)力，掃除“黃、賭、毒”，凈化農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的安全感。對(duì)于利用宗族、家族勢(shì)力干擾農(nóng)村基層民主法治活動(dòng)的行為，要給予糾正和制止。第四，建立矛盾糾紛處置機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前邊疆農(nóng)村民間糾紛存在主體多元化、客體復(fù)雜化、規(guī)模擴(kuò)大化、行為激烈化這一難題，要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)和諧的大局出發(fā)，探索人民調(diào)解的新途徑、新機(jī)制、新辦法，做好矛盾的排查和處理工作，及時(shí)化解農(nóng)村的不穩(wěn)定因素。建立和完善“規(guī)范管理、重心下移、育人善用、標(biāo)本并舉”的人民調(diào)解工作新機(jī)制，健全縣、鎮(zhèn)、村、組四級(jí)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，爭(zhēng)取在村村普遍設(shè)立人民調(diào)解庭，盡量把大量的矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)，筑牢維穩(wěn)的第一道防線。各級(jí)調(diào)解組織要積極地對(duì)接觸到的糾紛進(jìn)行調(diào)解，既要及時(shí)化解婚姻家庭、鄰里糾紛等傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)的民間糾紛，也要參與調(diào)解征地拆遷、環(huán)境污染、撤村建居、土地承包等群體性、易激化矛盾的現(xiàn)代性糾紛。第五，充分發(fā)揮基層法院（派出法庭）的作用。當(dāng)前，邊疆農(nóng)村的交通不便，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，如果按照嚴(yán)格的規(guī)范操作，可能會(huì)加大農(nóng)民群眾的負(fù)擔(dān)，要盡量采取簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣@樣，能夠從快審理案件，及時(shí)化解各個(gè)方面的糾紛，減輕人民群眾的訴累，避免矛盾激化。同時(shí)，根據(jù)轄區(qū)的實(shí)際情況，堅(jiān)持巡回辦案，深入到農(nóng)村、山區(qū)等交通不便的地方，就地立案、就地開庭，將便民措施落實(shí)到實(shí)處。

綜上所述，我國法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，沒有農(nóng)村的法治建設(shè)，法治建設(shè)只能是紙上談兵，難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，一方面，臨滄市要緊緊圍繞抓“三子”促“三化”，突出提升“三個(gè)核心指標(biāo)”的戰(zhàn)略部署；另一方面，要大力加強(qiáng)農(nóng)村的法治建設(shè)。只有加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，才能促進(jìn)和維護(hù)邊疆地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，才能調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾和農(nóng)村基層干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，也才能保障黨的基本路線和政策在農(nóng)村的全面落實(shí)，加速實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的遠(yuǎn)大目標(biāo)，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利、開創(chuàng)建設(shè)富裕民主文明和諧臨滄新局面提供更加堅(jiān)強(qiáng)的保證。

①李昌麒：《中國農(nóng)村法治發(fā)展研究》，人民出版社，2006年版。

②《臨滄市年鑒》（2008年），云南人民出版社，2008年版。

③梁俊友：《十六大以來逐步形成的“法治云南”戰(zhàn)略》，載《云南政治文明建設(shè)報(bào)告》，云南大學(xué)出版社，2008年版。

④陳禮軍：《創(chuàng)新是臨滄推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的核心動(dòng)力》，《臨滄日?qǐng)?bào)》，2009年11月6日。

⑤代政：《農(nóng)村三十年法制建設(shè)的反思與前瞻》，載《中國新農(nóng)村法制建設(shè)研究》，法律出版社，2009年版。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0131-05

2009-11-20

孫 衛(wèi)（1979- ），女，天津人，中共臨滄市委黨校基礎(chǔ)理論教研室助教。研究方向：法治建設(shè)。

責(zé)任編輯：劉建文