當(dāng)前信訪制度的困境及創(chuàng)新

顏克偉

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

當(dāng)前信訪制度的困境及創(chuàng)新

顏克偉

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091）

信訪制度作為解決人民內(nèi)部矛盾的一項重要舉措，是具有中國特色的民愿表達(dá)和糾紛解決機制。當(dāng)前，隨著社會的發(fā)展和矛盾的突出，信訪制度自身的缺陷也日益顯現(xiàn)。改革信訪制度已勢在必行。本文旨在探討信訪存在的困境及完善信訪制度的對策。

中國；信訪制度；面臨的困境；完善措施

隨著社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，現(xiàn)行信訪救濟(jì)機制在大量社會矛盾面前表現(xiàn)出的軟弱和力不從心，已經(jīng)成為社會普遍關(guān)注的問題。在新形勢下，如何正確審視現(xiàn)行信訪制度存在的問題，把握其歷史走向，對于我們更好地建構(gòu)整個國家的權(quán)利救濟(jì)體系，有效解決群眾上訪的問題具有重要的意義。

一、當(dāng)前信訪制度面臨的困境

1、溝通的困境：救濟(jì)渠道堵塞，矛盾積累。在現(xiàn)行的信訪體制下，群眾上訪的問題長期大量積壓，導(dǎo)致社會矛盾的不斷激化和上訪的不斷升級，由個體的上訪發(fā)展成群體性行為，由一般性矛盾發(fā)展為干群矛盾甚至突發(fā)性社會事件。很明顯，如果不及時改革現(xiàn)行的信訪制度，人民群眾在經(jīng)過不斷的上訪挫折后，這種由單純制度性缺陷引發(fā)的社會問題很可能演變?yōu)樾湃挝C及對政府合法性的懷疑，使黨和政府的執(zhí)政根基受到一定程度的削弱，社會穩(wěn)定基礎(chǔ)受到損害。

2、功能的困境：信訪的權(quán)利救濟(jì)功能具有明顯的缺陷。信訪救濟(jì)最大的弊端在于非程序性和結(jié)果的不確定性。信訪救濟(jì)除憲法外沒有直接、具體的法律依據(jù),新《信訪條例》只是一些對信訪工作的要求與處罰性的規(guī)定,缺乏一套清晰的、普適的運作規(guī)則和程序性規(guī)定。相反,支配信訪救濟(jì)的是一套因人而異、變動不居的規(guī)則。因此,與司法救濟(jì)相比,信訪不可能提供普適的和可預(yù)期的權(quán)利救濟(jì)。

3、人治的困境：權(quán)責(zé)不明確,隨意性較大,人治色彩濃厚。一般而言,信訪機構(gòu)設(shè)置上均低半格；信訪工作人員結(jié)構(gòu)呈倒金字塔型，越往下越少，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般為一人制?；鶎有旁L部門處于無人辦案、無權(quán)辦案和無錢辦案的狀態(tài)，這與領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)強調(diào)的將信訪工作解決在基層形成悖論。法律對信訪案件的處理沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范,各地信訪機構(gòu)的職能和權(quán)力及運作方式有較大的差異,立案和處理視領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和信訪工作人員的責(zé)任心、情緒而定,隨意性較大。由于責(zé)任不落實,信訪問題長期得不到解決,致使群眾反復(fù)進(jìn)行信訪。

4、和諧的困境：信訪活動組織化趨勢明顯,群體性事件和集體上訪頻繁，過激行為時有發(fā)生。在利益主體或集團(tuán)的利益通過制度性渠道表達(dá)不見效或在某些特殊因素的作用下,就會進(jìn)行強制性的利益表達(dá),從而對執(zhí)政黨、政府施加壓力。信訪活動中,一些人為同一訴求跨地區(qū)、跨部門串聯(lián)和網(wǎng)上串聯(lián)赴省進(jìn)京上訪。在嚴(yán)格的責(zé)任考核下，當(dāng)“疏”的一手難以生效，“堵”的一手便難以避免。少數(shù)地方使用暴力等手段攔截上訪群眾已是公開的事實，這將產(chǎn)生十分惡劣的政治后果，特別是導(dǎo)致了基層激進(jìn)主義的萌發(fā)，增加了街頭表達(dá)的可能性，這將嚴(yán)重影響社會的和諧穩(wěn)定。

5、法治的困境：法制不健全，法治權(quán)威弱化。作為一種非正式程序，由于現(xiàn)行信訪缺乏嚴(yán)格的程序規(guī)范和實體標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大。實踐中，有的案件由于領(lǐng)導(dǎo)的批示，處理過于隨意，往往導(dǎo)致解決了一個舊的案件卻引發(fā)出更多的新案件。更值得關(guān)注的是，由于中國傳統(tǒng)法律中長期存在的“無訟”的法律觀念，人民群眾對走司法途徑不報太多的希望。長期以來，一些地區(qū)群眾的信訪問題最終如何解決，主要看群鬧的程度，于是，就出現(xiàn)了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的現(xiàn)象，進(jìn)而誘發(fā)了大量社會性的非法律尋求救濟(jì)行為，如越級上訪、群體上訪，這些無疑會對國家的法治建設(shè)造成很大的負(fù)面影響。矯正司法不公與消解司法權(quán)威并存，客觀上導(dǎo)致現(xiàn)代國家治理基礎(chǔ)的弱化，現(xiàn)行信訪制度借助行政權(quán)威，承擔(dān)著越來越重的公民權(quán)利救濟(jì)功能。在法治不健全的環(huán)境下，這種靠上級行政主體介入的途徑，無疑能矯正某些司法不公，幫助一些群眾實現(xiàn)實質(zhì)正義。但如果因此使廣大群眾把信訪視作優(yōu)于司法救濟(jì)的一種權(quán)利，就會使信訪功能嚴(yán)重錯位，并產(chǎn)生很大的負(fù)面效應(yīng)。法治是現(xiàn)代國家的治理基礎(chǔ)，嚴(yán)格地講，信訪只是包括行政訴訟、行政復(fù)議等行政救濟(jì)的手段之一，而司法救濟(jì)才是公民權(quán)利救濟(jì)最主要的形式。信訪制度作為一種民情上達(dá)、申冤維權(quán)的特殊通道，雖然對老百姓起著“寬慰劑”的作用，但以信訪救濟(jì)替代司法救濟(jì)的嚴(yán)重后果，無疑沖擊了國家司法機關(guān)的權(quán)威，從體制上弱化了現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)。

二、完善與發(fā)展信訪制度的對策

1、開創(chuàng)大信訪格局。整合信訪資源,改變目前我國信訪機構(gòu)龐大而分散的局面。考慮到目前我國將信訪機構(gòu)整合為一的條件尚不成熟，建議由黨委牽頭，擴(kuò)大信訪聯(lián)席會議制度，將人大、政府、法院、檢察院的信訪部門作為大信訪的主體，重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，進(jìn)而建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會矛盾處理機制,探索“大信訪格局”，并通過立法，統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制，其核心是擴(kuò)大信訪機構(gòu)的權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。信訪機構(gòu)權(quán)力有限是導(dǎo)致信訪效率低下的主要原因，而要解決信訪洪峰，就得強化信訪部門的權(quán)力。信訪工作事大權(quán)小，在某些地區(qū)，信訪部門已經(jīng)成為冷衙門，信訪工作沒有人愿意干，一無實際權(quán)力，二怕承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。信訪干部的主要力量是一些退居二線的老同志、老干部，遇到信訪事件，能推就推，甚至能誆就誆。事情辦不好，群眾的積怨越來越深。這無疑是信訪渠道不通暢的一個重要方面。

在中國這樣一個行政主導(dǎo)的國家，在司法難以真正獨立的情況下,需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題,了解民眾的需要，并通過賦予信訪機構(gòu)實實在在的權(quán)力，樹立信訪機構(gòu)的權(quán)威來解決社會問題。我們可以參照國外通行的監(jiān)察專員、申訴專員等制度，考慮將現(xiàn)有的政府信訪機構(gòu)與監(jiān)察機構(gòu)合并，成立獨立的監(jiān)察信訪局，專門受理涉及政府公共行政管理領(lǐng)域及國家公共事業(yè)運營機構(gòu)的各類投訴和求決，向各級人大負(fù)責(zé)并報告工作。

2、完善人大的信訪制度。（1）要以人民代表大會制度的建設(shè)為中心。根據(jù)代議制政府的運作原理，公民通過選舉自己的代表來組成國家權(quán)力機關(guān),國家權(quán)力機關(guān)受代表的委托組建行政機關(guān)和司法機關(guān),行政機關(guān)和司法機關(guān)又根據(jù)法律規(guī)定來具體運作和管理國家事務(wù),為人民服務(wù)。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主、參與管理國家大事和實現(xiàn)公民憲法權(quán)利的首要途徑。在我國，人民代表大會代表是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的中間環(huán)節(jié)。人民政府的有效運作，不僅需要公民通過選舉、罷免代表和公職人員，通過意見表達(dá)和輿論監(jiān)督等，來制約政府的公共事務(wù)管理活動，而且，更需要人大及其代表的制度化監(jiān)督。信訪工作也不例外，通過完善人大及其代表對信訪活動的制度化參與,不僅有助于強化代表與選民的聯(lián)系,體現(xiàn)其政治溝通、政治代議的功能，而且，還有助于其權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督權(quán)的有效實施,從而督促政府和司法機關(guān)依法行政和公正司法，保證公民政治參與的通暢與有序。只有把信訪制度的改革與人民代表大會制度建設(shè)結(jié)合起來，按照代議制政府的原理來構(gòu)建社會糾紛與矛盾處理機制，我們才能成功地實現(xiàn)信訪資源的整合和制度的創(chuàng)新。（2）充分發(fā)揮人大代表的作用。美國政治學(xué)家加布里埃爾·A·阿爾蒙德與西德尼·維伯研究了西方國家里人們影響國家的策略。對于一項不正確的地方法規(guī)，人們的反應(yīng)是:在美國有20%、英國有45%的被調(diào)查者會獨自直接與政治領(lǐng)導(dǎo)人或新聞單位接觸，給當(dāng)?shù)氐恼晤I(lǐng)袖寫信或去上訪他。更多的人愿意采取“集體上訪”策略，美國56%、英國34%的回答者愿意爭取某個非正式群體的幫助來影響一項非正義的地方法規(guī)——如鼓動他們的鄰居、朋友或熟人寫抗議信或簽署請愿書。當(dāng)前，各地應(yīng)推出人大代表定期接待選民、代表參與信訪、設(shè)立代表熱線電話等代表工作和信訪工作新舉措，一方面，可以彌補代表與選民聯(lián)系及了解社情民意等方面的先天不足，另一方面，也為各級信訪工作走出黨政化處理信訪的模式，實現(xiàn)法治化的轉(zhuǎn)變和重新定位提供條件，逐步改變目前信訪工作中人大代表基本缺位的現(xiàn)象，因為人大代表連著兩端，一頭是國家機關(guān)，一頭是人民群眾，把國家和人民聯(lián)系起來。換句話說，現(xiàn)行信訪制度是一種制度外的安排，正常的公民訴求和意見表達(dá)路徑應(yīng)當(dāng)是找人大代表訴說。建議充分發(fā)揮人大代表在信訪工作中的主力軍作用,人大代表每月應(yīng)當(dāng)設(shè)立固定的時間和地點接待選民，聽取選民的意見、建議和幫助選民解決有關(guān)他們的問題或提供咨詢，建立起暢順的民意表達(dá)機制，促進(jìn)我國社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3、加快信訪的司法改革。法律、法規(guī)是保障信訪工作上通下達(dá)最可靠的保障。當(dāng)前，面對信訪工作存在的一系列問題，更應(yīng)該注重從司法層面進(jìn)行深化改革，樹立司法權(quán)威，促使民眾積極通過司法維護(hù)自身權(quán)益。司法救濟(jì)的阻滯是信訪制度存在的根本原因，改革信訪制度必須從加強司法權(quán)威著手。司法的不獨立是我國目前司法中存在弊病的根源，一定程度上而言，正是因為司法審判工作中存在的腐敗和隨意性，消解了公民對司法的信任。新信訪條例規(guī)定，對已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪機構(gòu)不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依法向有關(guān)機關(guān)提出，信訪人對各級人大及其常委會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項，應(yīng)當(dāng)分別向上述機關(guān)提出。以上規(guī)定在一定程度上將不屬于信訪功能范圍的內(nèi)容適當(dāng)剝離出去，回歸了信訪制度作為收集和傳達(dá)民意與公民政治參與途徑的本質(zhì)，同時，也為司法預(yù)留了合理的空間。因此，在信訪制度改革的同時，應(yīng)加快司法改革。

4、嚴(yán)格實行問責(zé)制、聽證制和終結(jié)制。（1）問責(zé)制。這項制度的核心是信訪機構(gòu)和工作人員的責(zé)任制及其嚴(yán)格監(jiān)督，具體內(nèi)容由依法確定信訪主體、規(guī)范信訪行為、明確信訪責(zé)任、加強信訪監(jiān)督和提高信訪水平五個方面構(gòu)成。健全信訪責(zé)任制的重點是健全信訪執(zhí)法制度，包括法律法規(guī)分解制度，信訪公示制度,信訪法律、規(guī)范宣傳制度，培訓(xùn)信訪人員制度,信訪情況報告制度，信訪承辦人員違法行為責(zé)任追究制度?？梢栽诟鞑块T之間進(jìn)行信訪案件管轄分配，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則處置，防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。同時，突出申報終結(jié)單位的工作責(zé)任，信訪終結(jié)機制中確定“誰申報、誰負(fù)責(zé)”的工作標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了申報終結(jié)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)在終結(jié)申報表上簽署意見，經(jīng)政府審核后，認(rèn)定申報終結(jié)的信訪事項的處理確有錯誤的，不予批準(zhǔn)；錯誤嚴(yán)重或?qū)е聡?yán)重后果的，依照中紀(jì)委、監(jiān)察部、國家信訪局的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行信訪工作責(zé)任的追究。（2）聽證制。申報單位應(yīng)當(dāng)在完成專門聽取信訪人的訴求并予以全面核查，告知信訪人有權(quán)選擇律師為其提供法律幫助，進(jìn)而組織公開聽證會，并經(jīng)過集體研究后方可申報終結(jié)，力爭通過嚴(yán)格的程序規(guī)范。在聽證程序設(shè)計中，可以嘗試引入了第三方介入模式，通過公信力較高的人大代表、政協(xié)委員等人士的參與，使聽證會自始至終在陽光下運行，公開、公平、公正地聽取雙方意見，作出聽證評判意見，未超過半數(shù)聽證員認(rèn)可的，申報單位不得申報終結(jié)。如此設(shè)計，突出一個理念，就是擴(kuò)大信訪終結(jié)機制的社會參與面，讓社會來監(jiān)督政府部門是否依法辦事，限縮無理信訪老戶與政府部門博弈的空間。（3）終結(jié)制。在“息紛止?fàn)帯钡囊庾R前提下，創(chuàng)立無理纏訪終結(jié)機制。這個機制首先由山東省青島市政法機關(guān)創(chuàng)立并予以實踐的，該機制的基本內(nèi)容是:對部分確無問題可解決但又纏訪不斷的涉法信訪人，由政法部門提出處理意見，并分別經(jīng)局長辦公會或檢委會、審委會研究確定，由各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)簽字上報，由政法委、政法各部門領(lǐng)導(dǎo)以及地方政府信訪局參加的涉法信訪聯(lián)席會議研究，不再列入接訪、登記和考核范圍，并向上級有關(guān)部門報告?zhèn)浒浮?/p>

5、努力使信訪活動走上規(guī)范化、法制化的軌道。一個法治的社會必然是一個秩序良好的社會，整個社會必然在一定的社會規(guī)范中運作，而在現(xiàn)行信訪制度下，信訪可以說是一個缺少規(guī)則的權(quán)利救濟(jì)，信訪主體的活動在無序中進(jìn)行。如何使信訪制度擺脫這些困擾，適應(yīng)政治文明的發(fā)展要求，是我們必須面對的問題。要改變現(xiàn)狀，就必須對信訪制度進(jìn)行重構(gòu)，切實做到信訪工作目標(biāo)性與操作性的統(tǒng)一，重新定位信訪主體的權(quán)利和義務(wù)，信訪機構(gòu)的性質(zhì)、工作范圍等內(nèi)容，使信訪活動走上規(guī)范化、法治化的軌道。

6、探索靈活多樣處理信訪問題的方式。借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，注重突出信訪處理靈活便捷的特點，有必要建立法律援助機構(gòu)、社會中介組織參與預(yù)防和化解群體性事件的有效機制和方法，發(fā)展社會力量參與調(diào)處信訪問題的各種形式和載體，綜合運用咨詢教育、協(xié)商、調(diào)解等方法及時處理信訪問題，甚至在必要時采取一些階段性的措施和方法。堅持政策的原則性與方法的靈活性相結(jié)合的原則，對信訪群眾的過高或不合理的要求，在原則上不能讓步。如果一味屈服于壓力而亂開口子、許愿息事，就容易為日后的工作遺下漏洞，造成被動。要從正面疏導(dǎo)、心理調(diào)節(jié)和利益補償?shù)姆e極層面，滿足信訪群眾的合理要求。

①于建嶸：《對信訪制度改革爭論的反思》，《黨政干部論壇》，2005年第5期。

②陳繼清：《我國信訪制度存在的問題及其完善措施》，《中國行政管理》，2006年第6期。

③宋振玲：《信訪制度的困境與解決途徑探析》，《大連民族學(xué)院學(xué)報》，2007年第6期。

④田雷：《認(rèn)真對待本土資源：論“變法”中的人民信訪制度》，《法律適用》，2009年第1期。

D632.8

A

1671-2994（2010）02-0128-03

2009-12-30

顏克偉（1983- ），男，湖南沅陵人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治系2008級碩士研究生。研究方向：民族政治與公共行政。

責(zé)任編輯：劉建文