“三級(jí)聯(lián)治、重在社區(qū)”的村級(jí)治理模式研究
——以江西省AY縣村制改革為個(gè)案

凌學(xué)武

（中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部,江西 南昌 330003）

“三級(jí)聯(lián)治、重在社區(qū)”的村級(jí)治理模式研究
——以江西省AY縣村制改革為個(gè)案

凌學(xué)武

（中共江西省委黨校 公共管理學(xué)教研部,江西 南昌 330003）

在傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”的治理模式下，村級(jí)治理凸顯了許多問(wèn)題與困境。江西省AY縣以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，探索出“三級(jí)聯(lián)治、重在社區(qū)”的村級(jí)治理新模式，形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委→村黨總支→社區(qū)黨支部 （黨小組）→黨員服務(wù)站→黨員中心戶”的黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府→村委會(huì)→社區(qū)理事會(huì)→理事會(huì)三中心”的行政及自治組織體系、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)部→產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）協(xié)會(huì)→村社會(huì)化服務(wù)中心→農(nóng)村能工巧匠”的服務(wù)組織體系、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委→村監(jiān)委會(huì)→社區(qū)監(jiān)事會(huì)→監(jiān)督員”的監(jiān)督組織體系。

三級(jí)聯(lián)治；村級(jí)治理；模式；創(chuàng)新

江西省AY縣地處贛南，以丘陵地形為主。全縣人口36.5萬(wàn)，下轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有151個(gè)村委會(huì)。2008年全縣農(nóng)村人均純收入為2896元，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)主要集中在水果、蔬菜以及牲畜養(yǎng)殖。自2004年新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)以來(lái)，AY縣鄉(xiāng)村治理工作取得了很大進(jìn)步。但作為一個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)業(yè)大縣，村級(jí)治理工作不僅具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)政村治模式下村級(jí)治理出現(xiàn)的普遍性挑戰(zhàn)，而且，還具有在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不充分的欠發(fā)達(dá)背景下所具有的一些棘手難題。本文以此為例，對(duì)村級(jí)治理模式的創(chuàng)新提出一些思考。

一、當(dāng)前村級(jí)治理中存在的突出問(wèn)題

應(yīng)該肯定，人民公社的解體、農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行、《村民委員會(huì)組織法》的出臺(tái)等，極大地釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和參與民主自治的熱情，加快了農(nóng)村民主政治建設(shè)的進(jìn)程，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但是，隨著農(nóng)村綜合改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)向縱深的推進(jìn)，村級(jí)治理存在的問(wèn)題日益凸顯出來(lái)，主要表現(xiàn)在：

（一）村級(jí)組織內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致管理失范

盡管《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村級(jí)組織之間的關(guān)系，以及民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等做出了原則性的規(guī)定，但由于規(guī)定過(guò)于寬泛，加之各地情況不同、認(rèn)識(shí)不一，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。

1、兩委摩擦、不和諧。一是村黨支部集權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，在傳統(tǒng)體制下村黨組織對(duì)農(nóng)村實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨支部掌握著農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán)。實(shí)行村民自治后，村里各項(xiàng)具體事務(wù)由村委會(huì)直接管理。村黨組織一時(shí)難以適應(yīng)這個(gè)變化，不習(xí)慣也不愿意放棄管理村大小事務(wù)的權(quán)力。一些地方的支部書(shū)記仍然習(xí)慣計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的工作方式和管理方法，有意無(wú)意地直接操縱村委會(huì)，統(tǒng)攬村務(wù)大權(quán)，村黨組織包辦一切，把村委會(huì)看成是村黨組織的附屬機(jī)構(gòu)。二是村委會(huì)攬權(quán)。一些村委會(huì)以村民自治為由，甩開(kāi)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在實(shí)際工作中，一些村委會(huì)主任認(rèn)為自己是村民選舉出來(lái)的，是本村的法人代表，而村支部書(shū)記只是幾十個(gè)黨員選出來(lái)的，不必聽(tīng)命于村支部書(shū)記，應(yīng)該自己說(shuō)了算。一些村委會(huì)成員把村民自治理解為絕對(duì)自由，凌駕于村黨組織之上，不愿意接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，采取搞小團(tuán)體、陽(yáng)奉陰違的手段，不配合村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。

2、管理無(wú)序、不公正。目前，村級(jí)事務(wù)管理主要靠村干部的個(gè)人素質(zhì)來(lái)維系，缺乏管用實(shí)用的制度和監(jiān)督機(jī)制的約束，因而，不同程度的存在著管理不公正、不公開(kāi)、不公平的現(xiàn)象。雖然各地普遍推行了村務(wù)公開(kāi)制度，但群眾對(duì)此不感興趣，主要原因是忽略了群眾的參與，忽略了最重要的事前、事中公開(kāi)，把村務(wù)公開(kāi)等同于村務(wù)公示或結(jié)果公示，造成半公開(kāi)、假公開(kāi)，甚至不公開(kāi)的問(wèn)題。有些村務(wù)特別是財(cái)務(wù)管理制度不夠健全，管理混亂，財(cái)務(wù)帳目多年沒(méi)有清理、公布，甚至有的村干部貪污侵占，導(dǎo)致群眾上訪；有的對(duì)村民關(guān)注的土地征用款分配使用、建設(shè)工程、項(xiàng)目招投標(biāo)、宅基地審批等問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范，由村干部說(shuō)了算，導(dǎo)致村級(jí)管理混亂。

3、監(jiān)督滯后、不到位。目前，各地出臺(tái)的《村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法》，增加了“村應(yīng)當(dāng)設(shè)立村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組”的條文，但同樣存在著村務(wù)監(jiān)督內(nèi)容難界定的問(wèn)題。而且，法律上只規(guī)定了其“向村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議報(bào)告村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督、檢查情況”的義務(wù)，只賦予它向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)有關(guān)部門(mén)尋求行政救濟(jì)的渠道，其他沒(méi)有賦予任何職權(quán)，所以，監(jiān)督很難到位、很難有效。特別是法律規(guī)定只有村民委員會(huì)才有權(quán)召開(kāi)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議，當(dāng)村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組與村民委員會(huì)（包括村黨支部）發(fā)生矛盾沖突時(shí)，無(wú)法啟動(dòng)召開(kāi)村民代表會(huì)議或村民會(huì)議的監(jiān)督或聽(tīng)證程序，要么放棄監(jiān)督，要么將矛盾上交。

（二）村組建制不合理，影響了村民參與的積極性

現(xiàn)行的“鄉(xiāng)、村、組”這一傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展和村民自治的要求，逐漸成為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的體制瓶頸。

1、村民小組發(fā)揮的作用微乎其微。村民小組在農(nóng)民群眾中缺乏威信，難以起到宣傳、組織、發(fā)動(dòng)群眾的功效，有自治組織之名，無(wú)自治組織之實(shí)。特別是取消農(nóng)業(yè)稅之后，一些地方的村民小組名存實(shí)亡，往往以小組長(zhǎng)一人代替一級(jí)組織，表現(xiàn)為勢(shì)單力薄，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)資源，很難有所作為。加上村民小組所沿襲的是人民公社時(shí)期“生產(chǎn)小隊(duì)”建制狀況，在區(qū)域劃分上也比較簡(jiǎn)單。如果按照現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理模式，鄉(xiāng)大村小、村大組小，據(jù)此來(lái)管理農(nóng)村社會(huì)事務(wù)，村民的不同利益就很難得到集中體現(xiàn)，村民的各種利益矛盾也很難及時(shí)有效地得到解決，整個(gè)農(nóng)村社會(huì)不和諧的“音符”容易增加，客觀上造成“會(huì)難開(kāi)、事難議、議難決、決難行，資源難整合，服務(wù)難到位”的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村公共事務(wù)村里管不過(guò)來(lái)、組里管不起來(lái)。

2、黨小組設(shè)置不合理。多年來(lái)，農(nóng)村基層組織設(shè)置主要是按地域原則形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委——村黨支部——村黨支部下屬黨小組的格局。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式的多樣化，農(nóng)村各類新經(jīng)濟(jì)組織、村民自治組織等不斷涌現(xiàn)，使黨的基層組織出現(xiàn)了部分空白點(diǎn)，覆蓋面小，同時(shí)，還存在著黨的基層組織不健全、建設(shè)滯后等問(wèn)題，在一定程度上影響著基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和黨員先鋒模范作用的發(fā)揮。

（三）村級(jí)治理體制機(jī)制不健全，阻礙健康發(fā)展

1、制度設(shè)計(jì)的缺陷，影響村民自治。中央和地方政府制定了一系列關(guān)于村民自治制度的法律、法規(guī)和政策，對(duì)村民權(quán)利、村民自治的內(nèi)容和程序等方面作了詳細(xì)的規(guī)定。但從總體上看，村民自治的基本制度，如選舉制度、決策制度、管理制度和監(jiān)督制度等，在很大程度上流于形式，黨和政府的法律規(guī)定并未能有效的落實(shí)到現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中。一方面是因?yàn)檎賳T和村干部的法治意識(shí)、民主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)薄弱，村民缺乏足夠的民主權(quán)利觀念，缺乏參政的常識(shí)和能力；另一方面是因?yàn)榇迕褡灾沃贫缺旧聿煌晟疲c現(xiàn)實(shí)條件難以銜接。據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司發(fā)起組織的“村民委員會(huì)選舉觀察活動(dòng)”顯示，如果嚴(yán)格按法律法規(guī)和民政部及各省、直轄市、自治區(qū)的選舉規(guī)程來(lái)衡量，只有5%的村選舉是規(guī)范的。①這既有基層操作不規(guī)范的原因，同時(shí)，也說(shuō)明了現(xiàn)行《村委會(huì)組織法》還不夠科學(xué)，制度設(shè)計(jì)上還存在缺陷。

2、激勵(lì)保障機(jī)制的缺失，影響村干部的積極性。村干部作為經(jīng)濟(jì)理性人，以追求個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益和精神利益最大化為目標(biāo)，因而需要對(duì)村干部進(jìn)行有效的激勵(lì)。然而，村干部作為村莊社會(huì)的精英力量，在經(jīng)濟(jì)效益的博弈上沒(méi)有得到應(yīng)有的回報(bào)，更沒(méi)有得到期望的回報(bào)。作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的村干部，在履行職務(wù)上難以得到從事其他職業(yè)可獲得的報(bào)酬，村干部的收入起不到應(yīng)有的激勵(lì)作用。特別是農(nóng)村稅改和林改后，多數(shù)村集體收入幾乎為“零”，成為名副其實(shí)的“空殼村”。目前，大部分村委會(huì)主要依靠轉(zhuǎn)移支付維持工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，有的縣（市、區(qū)）連上級(jí)規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付尚未撥付到位，存在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)擠占、挪用轉(zhuǎn)移支付款的現(xiàn)象。由于缺乏必要的經(jīng)費(fèi)支撐，大部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金，除支付村干部工資、動(dòng)物防疫協(xié)防員工資、森林防火聯(lián)防員工資、計(jì)劃生育中心戶長(zhǎng)工資、村民小組長(zhǎng)務(wù)工補(bǔ)貼、黨報(bào)黨刊征訂費(fèi)、教師節(jié)慰問(wèn)費(fèi)、征兵費(fèi)、招待費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用外，所剩無(wú)幾，更談不上興辦公益事業(yè)。

二、“三級(jí)聯(lián)治、重在社區(qū)”村級(jí)治理模式的探索

鑒于當(dāng)前村級(jí)治理存在的鄉(xiāng)村關(guān)系失衡、兩委關(guān)系失調(diào)、村組建制不合理、村級(jí)相關(guān)體制機(jī)制不健全等突出問(wèn)題，既要從宏觀方面著眼，又要從微觀方面入手，既要規(guī)范村級(jí)組織的內(nèi)部運(yùn)作，又要優(yōu)化村級(jí)治理的外部環(huán)境。因此，鄉(xiāng)、村、組三級(jí)必須聯(lián)動(dòng)起來(lái)，不能僅停留在村級(jí)這個(gè)層面上。

（一）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，實(shí)現(xiàn)功能重組

1、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。一方面，要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，集中精力議大事、抓全局、謀發(fā)展、保穩(wěn)定，重點(diǎn)解決好一家一戶難以解決的問(wèn)題；另一方面，在保證“政策引導(dǎo)、工作指導(dǎo)、環(huán)境優(yōu)化”三個(gè)到位的基礎(chǔ)上，把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)和中介組織。按照“小政府、大社會(huì)”的方針，政、事、企分離的原則，明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)具備的基本功能和職責(zé)，并據(jù)此確定相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員。

2、組建“編制內(nèi)”和“編制外”兩支專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍。改變過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包片、干部包村的單一服務(wù)方式，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實(shí)際和干部自身的特點(diǎn)專長(zhǎng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部資源進(jìn)行有效整合，分類組建干部專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍（編制內(nèi)）。要積極培育由農(nóng)村實(shí)用人才組成的各類專業(yè)型社會(huì)化服務(wù)組織（編制外），并及時(shí)在各類社會(huì)服務(wù)組織中成立黨組織，推進(jìn)黨的建設(shè)，引導(dǎo)各類社會(huì)服務(wù)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提高自律性和誠(chéng)信度，發(fā)揮各類社會(huì)服務(wù)組織提供服務(wù)，反映訴求，規(guī)范行為的作用。

3、成立農(nóng)民服務(wù)中心。在繼續(xù)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革時(shí)設(shè)立黨政綜合辦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、新農(nóng)村建設(shè)辦、社會(huì)事務(wù)辦等“四大辦公室”的基礎(chǔ)上，AY縣把具有公共服務(wù)功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府原有機(jī)構(gòu)及“條管”部門(mén)（站所）進(jìn)行有效整合，新增設(shè)一個(gè)輻射全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、與縣級(jí)行政服務(wù)中心和村級(jí)、社區(qū)服務(wù)組織有機(jī)對(duì)接的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)——農(nóng)民服務(wù)中心。農(nóng)民服務(wù)中心以黨員干部為主體，以服務(wù)黨員、服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)為目標(biāo)。積極為廣大黨員群眾提供農(nóng)業(yè)家政、證件代辦、困難救助、技術(shù)培訓(xùn)、政策咨詢、矛盾糾紛調(diào)處、組織關(guān)系接轉(zhuǎn)等優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使之成為凝聚黨員的家園、服務(wù)群眾的窗口。同時(shí)，改進(jìn)公共服務(wù)方式，制定科學(xué)、簡(jiǎn)便的便民服務(wù)流程圖，把服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦事流程等一次性告知黨員群眾；建立健全干部掛牌上崗、集中辦公、輪崗值班、服務(wù)承諾、首問(wèn)責(zé)任、全程代理、限時(shí)辦結(jié)、工作例會(huì)、考核評(píng)比等制度，為黨員群眾提供優(yōu)質(zhì)、到位、方便、快捷的社會(huì)化、一站式服務(wù)。

（二）以整合組織資源為切入點(diǎn)，重構(gòu)鄉(xiāng)村組織新體系

在村級(jí)自治區(qū)域范圍擴(kuò)大后，直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村——村小組”的組織結(jié)構(gòu)模式陷入治理困境。針對(duì)這種困境，AY縣首先打破現(xiàn)行的村民小組建制，整合自治單元，組建新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)利益聚合，在實(shí)踐中探索出“一區(qū)兩會(huì)三中心”的農(nóng)村社區(qū)治理模式。

1、組建“一區(qū)”——自然村落社區(qū)。由村黨組織牽頭，在征求民意、形成共識(shí)、履行了相關(guān)法定程序后，以自然村落為單位，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，打破村小組的設(shè)置，組建農(nóng)村村落社區(qū)。明確農(nóng)村村落社區(qū)是直接隸屬于建制村的村民自治新單元，變過(guò)去的“鄉(xiāng)——村——組”單一型鄉(xiāng)村治理模式為現(xiàn)在的“鄉(xiāng)——村——村落社區(qū)”服務(wù)型鄉(xiāng)村治理模式。

2、社區(qū)設(shè)立“兩會(huì)”——社區(qū)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。通過(guò)召開(kāi)社區(qū)村民會(huì)議或三分之二以上的戶代表會(huì)議，“海選”產(chǎn)生社區(qū)理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員。其中，社區(qū)理事會(huì)設(shè)會(huì)長(zhǎng)1人，副會(huì)長(zhǎng)2-3人，成員3-7人。成員以本社區(qū)中有“雙帶”（帶頭致富，帶領(lǐng)群眾共同致富）能力的農(nóng)村能人為主體，引導(dǎo)鼓勵(lì)本社區(qū)的黨員特別是“兩委”委員中的黨員積極參與理事會(huì)長(zhǎng)及成員的競(jìng)選。明確社區(qū)理事會(huì)在村和社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，在村民委員會(huì)的職責(zé)范圍內(nèi)，履行本社區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)和公共資源管理等方面的職責(zé)。社區(qū)監(jiān)事會(huì)設(shè)會(huì)長(zhǎng)1人，一般由社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人兼任；成員2-4人，以社區(qū)內(nèi)“五老”（老干部、老黨員、老勞模、老知識(shí)分子、老復(fù)員軍人）人員、公道正派的黨員為主體，其中黨員占70%左右。明確社區(qū)監(jiān)事會(huì)在村和社區(qū)黨組織及村監(jiān)委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，在村民委員會(huì)的指導(dǎo)下，履行全程監(jiān)督本社區(qū)議事、決策及執(zhí)行情況等方面的職責(zé)。監(jiān)事會(huì)直接對(duì)社區(qū)村民會(huì)議或戶代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)事會(huì)成員不得與理事會(huì)交叉任職，從而形成有效的監(jiān)督機(jī)制。

3、理事會(huì)下設(shè)“三中心”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、和諧社區(qū)服務(wù)中心和公共資源管理中心?！叭行摹笔巧鐓^(qū)理事會(huì)下設(shè)的三個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，社區(qū)做出決策后，由“三中心”分頭抓好落實(shí)，為民提供服務(wù)。每個(gè)“中心”設(shè)主任1名，成員2-5名。同時(shí)明確了經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心主要履行牽頭組建新經(jīng)濟(jì)組織、培育新產(chǎn)業(yè)、農(nóng)資供銷服務(wù)、實(shí)施農(nóng)民知識(shí)化工程等職責(zé)；和諧社區(qū)服務(wù)中心主要履行政策宣傳、民事糾紛調(diào)解、維穩(wěn)維權(quán)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生管理、計(jì)生醫(yī)療服務(wù)等職責(zé)；公共資源管理中心主要履行社區(qū)公共資源儲(chǔ)備、管理、運(yùn)作，實(shí)施財(cái)務(wù)公開(kāi)等職責(zé)。

4、配套實(shí)施黨組織設(shè)置模式改革?！霸趫?jiān)持按地域、建制村為主設(shè)置黨組織的基礎(chǔ)上，按照有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、有利于充分發(fā)揮黨組織作用、有利于加強(qiáng)黨員教育管理、有利于擴(kuò)大黨的工作覆蓋面的原則，積極探索其他設(shè)置形式?！雹贏Y縣根據(jù)各村實(shí)際調(diào)整了村級(jí)及村級(jí)以下黨組織的設(shè)置，即黨員50名以上的村設(shè)置了黨總支，社區(qū)建立了黨支部；黨員不足50名和不具備成立黨總支的村設(shè)置了黨支部，社區(qū)建立了黨小組。與“三中心”相配套，成立了經(jīng)濟(jì)發(fā)展黨員服務(wù)站、和諧社區(qū)黨員服務(wù)站、公共資源管理等若干個(gè)功能型黨員服務(wù)站。在每個(gè)黨員服務(wù)站，根據(jù)黨員的優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，采取“1+X”的辦法設(shè)立黨員中心戶，作為黨員開(kāi)展活動(dòng)的陣地，從而構(gòu)建了村級(jí)“黨總支（黨支部）—社區(qū)黨支部（黨小組）—功能型黨員服務(wù)站—黨員中心戶”的黨組織設(shè)置模式。明確了社區(qū)黨組織在村黨總支部（黨支部）的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，是社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。

（三）發(fā)揮能人的作用，實(shí)現(xiàn)精英治村

“從目前中國(guó)的社會(huì)實(shí)際和政治生態(tài)環(huán)境看，任何一個(gè)執(zhí)政黨，要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政，就必需具有利益表達(dá)、利益綜合、引導(dǎo)選舉等多種功能，以整合各種社會(huì)力量，增強(qiáng)對(duì)廣大群眾的凝聚力，獲取大多數(shù)民眾的支持和認(rèn)同?！雹坜r(nóng)村“精英”、“能人”是農(nóng)村中的優(yōu)勢(shì)群體，也是農(nóng)村較為重要的社會(huì)資本和組織資本，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改善具有重要的作用。發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、使用人才是黨組織的職責(zé)和優(yōu)勢(shì)所在，黨組織要積極引導(dǎo)農(nóng)村各類精英參與農(nóng)村各類組織領(lǐng)頭人及成員的競(jìng)選，并示范帶動(dòng)村民共建共享社會(huì)主義和諧社會(huì)。

1、以村黨組織為核心，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用?！肮伯a(chǎn)黨的力量和作用，主要不在于黨員的數(shù)量，而在于黨員的素質(zhì)”。④因此，一方面，要抓好村黨組織自身建設(shè)。做好發(fā)展黨員的工作，加強(qiáng)黨員教育管理，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，把黨組織建設(shè)成為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。另一方面，要整合駐村農(nóng)民精英的力量。大部分農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)普遍現(xiàn)象，就是青壯年勞力大多外出務(wù)工，家中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)缺勞力、缺技術(shù)，而留在村中的能工巧匠毫無(wú)組織化，游勇散兵、四處找活干。針對(duì)這種現(xiàn)象，AY縣整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐村干部、村建及新農(nóng)村建設(shè)駐點(diǎn)干部及農(nóng)村能人力量，在生產(chǎn)、生活、證件代辦等方面為村民提供優(yōu)質(zhì)到位的社會(huì)化服務(wù)。

2、以“五老”人員為主體，抓好民主監(jiān)督的配套建設(shè)。AY縣在村一級(jí)推行了“三委”治理模式，即在強(qiáng)化原有的村黨支部、村委會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，增設(shè)了一個(gè)村監(jiān)委會(huì)。監(jiān)委會(huì)主任一般由村黨支部（總支）委員兼任，成員以德高望重的“五老”人員為主體。明確村監(jiān)委會(huì)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下履行對(duì)村委會(huì)議事、決策、執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督，列席村“兩委”聯(lián)席會(huì)議以及村委會(huì)成員會(huì)議，并提出工作意見(jiàn)和建議，對(duì)報(bào)帳前的憑證及財(cái)務(wù)公開(kāi)清單進(jìn)行審核，對(duì)不按村務(wù)管理制度規(guī)定做出的決定或決策提出廢止建議，根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見(jiàn)，對(duì)不稱職的村委會(huì)成員提出罷免建議等職責(zé)。通過(guò)設(shè)立村監(jiān)委會(huì)，一方面發(fā)揮“五老”人員見(jiàn)多識(shí)廣的優(yōu)勢(shì)，在村務(wù)決策時(shí)請(qǐng)他們把關(guān)，從中起到參謀助手和顧問(wèn)團(tuán)的作用；另一方面，利用他們公道正派、德高望重的人格魅力，對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審核監(jiān)督，在村干部與村民之間架起一座橋梁，“還干部一個(gè)清白，給群眾一個(gè)明白”。

3、整合駐村精英的力量，抓好社會(huì)化服務(wù)的配套建設(shè)。大部分農(nóng)村地區(qū)的一個(gè)普遍現(xiàn)象就是青壯年勞力大多外出務(wù)工，家中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)缺勞力、缺技術(shù)，而留在村中的能工巧匠毫無(wú)組織化，散兵游勇、四處找活干。針對(duì)這種現(xiàn)象，AY縣整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐村干部、村建及新農(nóng)村建設(shè)駐點(diǎn)干部及農(nóng)村能人力量，組建社會(huì)化服務(wù)中心。該中心在村黨支部、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，在村監(jiān)委會(huì)的監(jiān)督下，在生產(chǎn)、生活、證件代辦等方面為村民提供優(yōu)質(zhì)到位的社會(huì)化服務(wù)。社會(huì)化服務(wù)中心根據(jù)需要，下設(shè)農(nóng)業(yè)家政服務(wù)隊(duì)、和諧創(chuàng)建服務(wù)隊(duì)、證件代辦服務(wù)點(diǎn)等服務(wù)組織。農(nóng)業(yè)家政服務(wù)隊(duì)主要是組織農(nóng)村能工巧匠形成一支專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍，為農(nóng)民提供犁田、插秧、收割、果樹(shù)修剪、噴藥、采果及技術(shù)承包等生產(chǎn)服務(wù)，從而有效地破解了農(nóng)村閑散的能工巧匠“找事做”、而農(nóng)民又四處“找人做”的矛盾，實(shí)現(xiàn)了兩者和諧雙贏。和諧創(chuàng)建服務(wù)隊(duì)，主要是開(kāi)展移風(fēng)易俗、民事糾紛調(diào)解等工作。證件代辦服務(wù)點(diǎn)，主要是由縣鄉(xiāng)駐點(diǎn)干部及村干部為村民提供土地、林木審批和計(jì)生、戶口等證照代辦服務(wù)。

注釋：

①王金華、董禮勝：《村民委員會(huì)選舉觀察報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社,2005年版，第2頁(yè)。

②賀國(guó)強(qiáng)：《大力推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)強(qiáng)組織保證》，《求是》,2006年第7期。

③唐曉騰：《村級(jí)黨組織民主選舉問(wèn)題研究:對(duì)H省Q市11個(gè)村支部換屆實(shí)證觀察的綜合分析》，《中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)》，2006年10月21日。

④轉(zhuǎn)引自：羅爭(zhēng)玉著：《毛澤東、鄧小平、江澤民基層黨建理論研究》，湖南教育出版社,2003年版，第152頁(yè)。

C912.82

A

1671-2994（2010）02-0124-04

2010-01-06

凌學(xué)武（1978－ ），男，江西九江人，中共江西省委黨校公共管理教研部講師。研究方向：危機(jī)管理與地方治理研究。

責(zé)任編輯：陳文興