取消農(nóng)業(yè)稅后云南農(nóng)村發(fā)展面臨的問題及對策

李曉冰

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學教研部，云南 昆明 650223）

取消農(nóng)業(yè)稅后云南農(nóng)村發(fā)展面臨的問題及對策

李曉冰

（中共云南省委黨校 經(jīng)濟學教研部，云南 昆明 650223）

取消農(nóng)業(yè)稅后，云南農(nóng)村的發(fā)展中面臨著鄉(xiāng)村組織財力不足、日常工作正常運轉(zhuǎn)困難、鄉(xiāng)村債務負擔沉重、“一事一議”制度難推行、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺、基層組織職能退化、農(nóng)村土地糾紛增多等遺留問題。要解決這些問題，就應采取如下的對策和措施：加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，探索建立長效機制化解鄉(xiāng)村債務；規(guī)范完善“一事一議”制度；建立完善基礎設施投入的新機制；提高鄉(xiāng)村干部服務“三農(nóng)”的綜合能力；推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，鞏固農(nóng)村稅費改革的成果；規(guī)范和完善上級財政轉(zhuǎn)移支付的制度。

取消農(nóng)業(yè)稅；云南農(nóng)村發(fā)展；面臨的問題；對策研究

取消農(nóng)業(yè)稅，是黨中央、國務院為減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入的一項重大舉措。從征糧、收稅、費改稅，直到全面取消面向農(nóng)民的各種稅費，標志著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作進入了一個全新的發(fā)展階段。然而，具有2600多年歷史的“皇糧國稅”終結(jié)的同時，也給云南農(nóng)村的發(fā)展留下了若干須要研究和解決的問題。

一、取消農(nóng)業(yè)稅后云南農(nóng)村發(fā)展面臨的問題

1、鄉(xiāng)村組織財力不足，日常工作正常運轉(zhuǎn)難。（1）取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村組織日常工作的正常運轉(zhuǎn)以及興辦公益事業(yè)面臨較大困難。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的常規(guī)收入主要由財政收入、地稅收入、國稅收入三部分組成。其中財政收入除以農(nóng)業(yè)稅為主體外，還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其它收入；地稅收入主要是地方工商稅收和企業(yè)所得稅、個人所得稅等；國稅收入即增值稅的留存部分。取消農(nóng)業(yè)稅后，財政收入渠道變窄，而鄉(xiāng)村道路建設、優(yōu)撫支出等剛性支出又必須確保，盡管一再壓縮一般開支，仍很難緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出的被動局面；村級經(jīng)費雖然通過上級轉(zhuǎn)移支付得到一定的彌補，但也很有限，難以維持日常工作正常運轉(zhuǎn)。以云南臨滄市鳳慶縣為例，取消農(nóng)業(yè)稅，欠發(fā)達和以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不種烤煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收81-90%；種植烤煙的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財政減收30-40%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出大于收入，正常工作運轉(zhuǎn)越來越困難。（2）貧困地方的縣鄉(xiāng)財政更加困難。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)、縣，農(nóng)業(yè)稅一般占當?shù)刎斦杖氲?0%以上，有的達到70%-80%，有的地方農(nóng)業(yè)稅收入直接并入鄉(xiāng)財政，有的地方則是上繳縣財政后再根據(jù)實際需要返還到鄉(xiāng)。而對以農(nóng)業(yè)為主的地方和貧困地區(qū)來說，地稅和國稅收入所占比重是很低的，所以取消農(nóng)業(yè)稅對當?shù)刎斦绊懞艽?。在這些地方，財政可調(diào)控財力較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織財力不足，農(nóng)村基層組織保證日常工作正常運轉(zhuǎn)越來越困難。

2、鄉(xiāng)村債務沉重且化解困難，嚴重影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村債務問題越來越引起社會各界的關注，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債達上百萬元。以云南為例，云南省2000年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務為38.2億元。據(jù)有關資料，2005年底，云南省的鄉(xiāng)村債務已經(jīng)超過100個億，鄉(xiāng)一級有60多個億，村一級有40多個億。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務基本上都屬于多年沒有還的債務。云南鄉(xiāng)村債務的另一個特點是隱性債務越來越多，隱性債務中的各項拖欠越來越嚴重。很明顯，數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務如不能得到及時有效的化解，將對當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。第一，嚴重影響鄉(xiāng)村組織的正常運轉(zhuǎn)。由于債務較重，有相當一部分鄉(xiāng)村干部為鄉(xiāng)村集體墊支了日常費用，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有好幾年的公務費不能報銷，有的村委會及村民小組干部多年以來沒有領取過干部補貼，手中握的是欠條和報帳單，鄉(xiāng)村干部的工作積極性受到較大影響。由于沒有經(jīng)費來源，一些村組辦公費短缺，村集體組織機構無法正常工作。第二，嚴重影響干群關系和政府的形象。鄉(xiāng)村在借款時，均有鄉(xiāng)村干部在還款時間、利息等方面做出過承諾，由于償債資金不落實，無法兌現(xiàn)還款計劃，鄉(xiāng)村干部信譽受損，說話無人信，干事無人應。有的債權人因生病、子女上學前往討債，鄉(xiāng)村無錢給付，就亂喊亂罵，甚至發(fā)生抓扯，嚴重地影響了干群關系和政府形象。第三，嚴重影響社會主義新農(nóng)村建設。由于債務較大，資金沒著落，農(nóng)村教育、公路、水利設施的維修等公益性事業(yè)無力興辦，直接影響到群眾對基層組織的信任程度，干部威信下降，工作難開展。第四，嚴重影響基層組織建設。有些農(nóng)村基層干部，由于村組織欠他們的錢，他們有怨言，不相信政府，不認真工作，導致基層許多工作不能正常進行，村里的事無人過問，群眾意見大。第五，嚴重影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。由于償債資金不落實，加劇了債權人與鄉(xiāng)村的矛盾，有的債權人結(jié)伙到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)村干部家中催要欠款，甚至因債務糾紛而發(fā)生矛盾，從而引發(fā)一系列的社會問題。有的債權人在鄉(xiāng)村討債不成，就糾纏鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導不放，聚眾討債，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常開展和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

3、籌資籌勞的“一事一議”制度難以推行。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村公積、公益以及村內(nèi)興辦公益性事業(yè)所需要的資金，是采取由村民大會或村民代表大會決定的“一事一議”辦法來解決。這既是基層實行村民自治、民主理財、民主決策的新嘗試，也是村組各項事業(yè)建設投資管理的發(fā)展方向。但在實際工作中卻困難重重。首先，“一事一議”組織開會難。改革開放，人口流動量大增，平時見面都難，召集一定規(guī)模的會議更難。參會對象多為老人、婦女、病殘人員等，達不到法定人數(shù)，往往吵嚷一陣，也形不成決議。即使形成決議的事項也難實行。其次，個別農(nóng)戶對“一事一議”漠不關心，你議你的，我干我的，村級組織無任何制約辦法，使以后的“一事一議”無法開展，也無人響應。

4、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺，公益事業(yè)發(fā)展資金匱乏。城鄉(xiāng)差距大，主要表現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足及基礎設施建設滯后，如農(nóng)村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)田水利、廣播電視、鄉(xiāng)村電力等。上述供給，過去主要從農(nóng)業(yè)稅、各項提留、統(tǒng)籌和攤派來提供，取消農(nóng)業(yè)稅也就取消了提留、統(tǒng)籌等各種稅費?？陀^上減輕了農(nóng)民負擔，但公共產(chǎn)品和公益事業(yè)的供給及資金短缺問題凸現(xiàn)，其中尤以農(nóng)村基礎教育為甚。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村基礎教育的投入方式改為“以縣為主”，即將農(nóng)村義務教育納入縣級財政預算，主要由縣級財政預算來投資農(nóng)村基礎教育。這一改革盡管遏制了過去的亂收費、亂集資、亂攤派，減輕了農(nóng)民負擔，但是，并未從根本上解決農(nóng)村基礎教育的投入問題，因為縣鄉(xiāng)財政原本是一體的（在許多地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政始終沒有分開），將農(nóng)村基礎教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。其實，縣級財政并不比鄉(xiāng)級財政好到哪里去。從云南的情況看，縣級財政有不少是“吃飯財政”，沒有多余資金投入農(nóng)村基礎教育。因此，在財政的束縛下，縣級政府只好拼命的控制甚至壓縮教育編制，或者大范圍的拆并農(nóng)村中小學校。鄉(xiāng)村組織運轉(zhuǎn)及興辦公益事業(yè)更加困難。農(nóng)村公路興修維護、農(nóng)田水利基本建設、學校設施改造、村級衛(wèi)生防疫保健等公益事業(yè)，因沒有經(jīng)費及時投入而一拖再拖，陷入停滯狀態(tài)。

5、基層干部及組織主動開展工作的觀念淡漠，職能退化。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部70%以上的時間和精力被用來抓征收農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅后，廣大基層干部從繁重的“催糧催款”任務中解脫出來，鄉(xiāng)村干部一夜之間變成了無權、無錢、無抓手的“三無”干部，對取消農(nóng)業(yè)稅后自己該干什么、怎么干，心中無底，茫然無措，思想觀念和工作方式還沒有隨角色的變化轉(zhuǎn)變過來，人浮于事的現(xiàn)象較為突出，很難在群眾中貫徹落實黨的方針政策，把上級黨組織和政府的要求轉(zhuǎn)化為群眾的自覺行動。以取消農(nóng)業(yè)稅為終結(jié)的農(nóng)村稅費改革，引發(fā)了農(nóng)村一系列的變革，村級組織的職能也隨之改變，從催收錢糧等繁重工作中解脫，轉(zhuǎn)移到興辦公益事業(yè)、為群眾服務等中心工作上來。但一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），非但沒有精簡，反而膨脹。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機構還是老一套，沒有根本改變。村級組織并非一級行政單位，卻承受著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府計劃體制的壓力，同時，又承受著市場經(jīng)濟條件下群眾意識提升而產(chǎn)生新需求的壓力、履行辦理本村公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護社會治安、向人民政府反映村民的意見要求和提出建議的職能?，F(xiàn)實中，除了調(diào)解民間糾紛外，其余職能由于村級組織本身無經(jīng)濟實力，無收費渠道，沒有權威而無法履行。取消農(nóng)業(yè)稅后，大部分村級組織需要得到政府轉(zhuǎn)移支付款項的支持，故村級組織實際上依附于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府開展工作，其獨立開展工作的職能退化

6、種田“零負擔”導致農(nóng)村土地糾紛增多。由于農(nóng)民種田實現(xiàn)了“零負擔”，農(nóng)村爭田要地現(xiàn)象逐漸凸現(xiàn)，外出務工的農(nóng)民紛紛要求收回原來委托村組轉(zhuǎn)包的土地、撂荒后由村組調(diào)整轉(zhuǎn)包的土地、代耕代種的土地，或者對被占用征用的土地要求提高補償費，由此引發(fā)的糾紛、上訪事件增多；農(nóng)村第二輪土地承包的遺留問題日漸顯露，一些新生人口、因婚嫁等原因遷入的人員要求得到自己的承包地；人多地少的矛盾日益突出，有的農(nóng)戶將退耕還林的土地復墾或干脆開荒，生態(tài)環(huán)境遭到破壞。隨著糧食直補、良種補貼等惠農(nóng)政策的落實，農(nóng)民種田的效益比以往有所提高，過去不要地的農(nóng)戶現(xiàn)在要地種糧，由此引發(fā)一系列的土地糾紛，主要有以下幾種類型：第一，減人不減地、增人要增地引發(fā)的糾紛。自土地承包到戶以來，減人的土地沒有調(diào)減下來，新增人口無耕地現(xiàn)象比較普遍，戶與戶之間土地不均。以往交稅費，種地多則交稅多，缺地農(nóng)民沒有多大意見?，F(xiàn)在不交稅了，土地成了無稅產(chǎn)業(yè)，增人沒增地的農(nóng)戶強烈要求增加承包地。第二，村組機動地管理不規(guī)范引發(fā)的糾紛。在土地承包到戶的過程中，為發(fā)展村集體經(jīng)濟，不少村留有機動地。這些機動地有的租賃給了種植大戶，有的承包給了本村農(nóng)戶，還有的以抵債方式交給債權戶耕種。這些承包戶中，有的長期拖欠承包款，導致村組有賬無錢，想辦的公益事業(yè)無錢辦，大多數(shù)農(nóng)民強烈要求收回機動地，重新分配到戶，讓農(nóng)民真正得到實惠。第三，外出棄田戶重新要地引發(fā)的糾紛。過去，因種地收入低，負擔過重，部分農(nóng)民認為種田不合算，有的舉家外出打工將土地撂荒，有的將承包田硬性交還村組。但這些田地需承擔稅費，村組干部只好通過做工作，將這些閑置田地轉(zhuǎn)包給其他無地或少地農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅及“兩補”惠農(nóng)政策出臺后，這些農(nóng)戶紛紛回村要求返還其承包地，而現(xiàn)已耕種的農(nóng)戶不愿意歸還，村組干部難以出面協(xié)調(diào)。

7、上級財政轉(zhuǎn)移支付難以及時到位。國家財政轉(zhuǎn)移支付，是既減輕農(nóng)民負擔，又確保農(nóng)民負擔明顯減輕不反彈，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉(zhuǎn)，農(nóng)村義務教育經(jīng)費正常需要的有力保障。但目前財政轉(zhuǎn)移支付存在如下缺陷。第一，各級財力分配的比例不甚合理。我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，是以1994年的分稅制改革為基礎的。由于事權下放與財力不相適應，基層政府缺乏主體稅種。省級和縣級政府將近一半的支出，是通過獲得上級政府轉(zhuǎn)移支付來彌補的。地方政府特別是基層政府的財權與事權之間存在較大的差距。第二，財政轉(zhuǎn)移支付的項目和內(nèi)容不夠規(guī)范。中央政府財力增強后，各地各部門對財力的需求加大，所以，需要轉(zhuǎn)移支付的項目愈益增多，規(guī)模越來越大。特別是其中專項撥款的規(guī)模增長較快，其項目越來越龐雜，幾乎涉及所有財政支出的領域。項目結(jié)構及其相互之間的比例關系缺乏科學規(guī)定。第三，財政轉(zhuǎn)移支付的立項程序不夠完善。有些項目往往是領導拍板，缺少嚴格申報、論證以及其他相關的程序。第四，財政轉(zhuǎn)移支付的基本情況不夠透明。由于財政轉(zhuǎn)移支付本身不夠完善，制度不夠健全，所以，透明度也就很不夠。第五，對財政轉(zhuǎn)移支付的后期使用缺乏監(jiān)控管理。由于多數(shù)轉(zhuǎn)移支付不是作為正常的財政預算嚴格加以控制和管理的，所以，對這些轉(zhuǎn)移支付的款項怎么使用，管理上就很難到位，也很難嚴格起來。

二、解決取消農(nóng)業(yè)稅后云南農(nóng)村發(fā)展中面臨問題的基本對策

1、加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，在減負的同時維持農(nóng)村基層組織的正常運行。在行政體制沒有取得根本性突破之前，要妥善解決農(nóng)民減負與維持農(nóng)村基層組織正常運行的關系問題，否則，農(nóng)民負擔即使暫時減輕也難免會反彈。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村基層組織沒有了稅費收入，要維持其正常運行，就必須加大中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付的力度，才能從根本上保證農(nóng)村稅費改革所取得的成效，才能確保農(nóng)民負擔不反彈，才能做到將財政轉(zhuǎn)移支付補助全部及時分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于農(nóng)村的“三個確?！?。黨的十七大報告明確提出了要提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。在加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，要逐步完善財政轉(zhuǎn)移制度。第一，要明確財政轉(zhuǎn)移支付的目標?？茖W確定財政轉(zhuǎn)移支付的政策目標是規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度的根本依據(jù)。目前，我國財政轉(zhuǎn)移支付的目標應定位于確保各地都能提供最低標準的公共服務，重點用于貧困地區(qū)的基礎產(chǎn)業(yè)建設。第二，要統(tǒng)一規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的標準。要選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入水平和支出需要的客觀性因素。如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度、基礎設施等因素來確定各地的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。第三，要建立財政轉(zhuǎn)移支付的評價、監(jiān)督和考核指標。據(jù)此對轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益進行評價和考核，另一方面，要建立一套行之有效的監(jiān)督制約體系，對財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配情況、使用過程和經(jīng)濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效率的最大化。

2、探索建立防債化債的長效機制，積極采取各種措施化解鄉(xiāng)村債務。第一，要對鄉(xiāng)村債務進行清理。對于債務的形成要詳細分類，并把責任落實到人。屬于個人因素造成的，要追究個人的責任。屬于上級不切實際的要求導致的鄉(xiāng)村負債，上級要通過財政轉(zhuǎn)移支付予以償還；屬于鄉(xiāng)村組織決策失誤形成的債務，由鄉(xiāng)村組織自行化解。要進一步強化群眾監(jiān)督財務管理的制度，發(fā)揮村民理財小組的作用，遏制新的債務發(fā)生；要嚴肅化債紀律，進一步加大村級財務預算的控管和公開力度，通過制度約束鎖定老債，規(guī)范村級組織接待行為，禁止村組向金融機構和個人高息借貸，不再發(fā)生新債，防止前清后亂，前化后增，特別要注意探索建立防債化債的長效機制。第二，要通過盤活鄉(xiāng)村資產(chǎn)，積極償還債務。對村集體擁有的企業(yè)、基地、閑置房產(chǎn)等固定資產(chǎn)和“四荒”等資源，經(jīng)村民代表會議討論，進行資產(chǎn)評估和產(chǎn)權界定，可采取拍賣、租賃、承包等形式，綜合開發(fā)利用，盤活存量資產(chǎn)，籌集資金用于償還村組債務。對于鄉(xiāng)村組織為了解決過去因借貸完成稅費任務、發(fā)工資、保運轉(zhuǎn)、興辦企業(yè)等借貸的高息借款，要在清理核實的基礎上由當?shù)卣雒鎱f(xié)調(diào)，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借款之日起，按照金融部門規(guī)定的同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門確認后同意換據(jù)。過去已付息的高出部分，可以用于抵充本金。鄉(xiāng)村組織要加大清收債權和化債的力度。對有關單位和個人拖欠集體的款項，要根據(jù)不同對象和性質(zhì)，分別采取經(jīng)濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收，多途徑化解債務。第三，限期清收各種欠款。對國家干部、企事業(yè)單位職工及其家屬的欠款，要限期清收，對有還款能力而拒不還款的單位和國家干部職工，可申請法院依法清收。對單位和個人長期占用集體資金和資產(chǎn)謀取私利的，要依法嚴肅查處。第四，建立化解鄉(xiāng)村債務的目標責任制。應樹立“化解鄉(xiāng)村債務也是政績”的理念，把化解鄉(xiāng)村債務納入政府的任期責任目標，制定具體的實施細則，將債務量化分解，按一定時期分階段化解債務，建立嚴格的考核制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債特別是顯性的直接負債和債務的增減程度作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領導人任期目標和工作實績的重要內(nèi)容，將化解債務工作落到實處。第五，規(guī)范政府行為，建立債務監(jiān)管機制和新增債務的審批制度。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再插手和干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，逐步退出競爭性領域的投資，也不再用行政手段干預農(nóng)戶的生產(chǎn)與決策行為。對于社會公益性的投資，也要建立在科學論證和量力而行的基礎上，建立債務監(jiān)管機制和新增債務的審批制度。加強對干部的離任審計，并采取定期審計、離任審計、隨機審計相結(jié)合的方法，強化對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務和財務的審計監(jiān)督工作。對屬于轄區(qū)內(nèi)的社會公益性項目支出，實行項目報批和審批制度；為審批產(chǎn)生的新債務，對主要負責人要追究行政和法律責任，控制新債務的產(chǎn)生。

3、規(guī)范完善“一事一議”制度，防止農(nóng)民負擔出現(xiàn)反彈。針對“一事一議”目前存在的問題，應從以下幾個方面進行規(guī)范：第一，把好議事范圍。取消農(nóng)業(yè)稅后，根據(jù)有關規(guī)定，村內(nèi)進行農(nóng)田水利基本建設、修路架橋、植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)還很多，對哪些是應該納入“一事一議”范圍，哪些不該列入，村民委員會要根據(jù)各自然村的實際情況，掌握好議事的范圍。第二，把好議事的程序。在實施“一事一議”中，需要向農(nóng)民籌資籌勞的項目、數(shù)量等事項，由村組提前準備并作預算，經(jīng)全體村民大會或村民代表大會討論決定。村民會議應當由本村村民的半數(shù)參加，或者由本村三分之二以上的農(nóng)戶代表參加，所作決定應當經(jīng)到會村民二分之一以上通過的程序執(zhí)行，不按規(guī)定程序進行的“一事一議”，村民有權拒絕。第三，把好議事的上限。“一事一議”作為農(nóng)村興辦公益事業(yè)的一項制度，在籌資中要嚴格控制住上限，不要讓“一事一議”的籌資成為各種不合理集資、增加農(nóng)民負擔的借口。第四，做好議事監(jiān)督。公益事業(yè)興辦結(jié)束后，要對籌資及支出情況進行核算，做到收入清楚，使用明白，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民負擔管理部門審批，并向群眾張榜公布，接受群眾監(jiān)督。第五，規(guī)范完善“一事一議”的政策法規(guī)。要讓目前的“一事一議”制度規(guī)范操作，就要盡快讓“一事一議”逐步走向法制化的軌道，不斷提高村民的議事意識、議事水平和議事能力，使“一事一議”在新農(nóng)村建設中發(fā)揮積極的作用。要嚴格區(qū)分農(nóng)民自愿投工投勞改善自己生活生產(chǎn)條件與加重農(nóng)民負擔之間的政策界限，對農(nóng)民直接受益的村組公路、農(nóng)田水利等基礎設施，在農(nóng)戶自愿、民主協(xié)商、依法辦事的前提下，鼓勵農(nóng)民自力更生，辦好管好自己受益的事。對村范圍內(nèi)大面積受益的重大事情，需要全村農(nóng)民籌資籌勞的，必須通過“一事一議”，并按籌資、籌勞的有關程序報批。對改善公益設施，農(nóng)民自愿投工投勞的，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村向上爭取，對所需資金給予適當?shù)难a助。有條件的地方，也可以通過農(nóng)村能人、利用民間資本建設和管理公益設施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村應加以引導和協(xié)調(diào)。同時，各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要加大監(jiān)督管理的力度。要監(jiān)督“一事一議”的預算方案是否真實、科學，農(nóng)民能否承受，看準備工作做得實不實，是否家喻戶曉、人人皆知；監(jiān)督議事程序是否合法有效，村民代表會議是否流于形式，參會人數(shù)和表決人數(shù)是否達到法定人數(shù)標準；要監(jiān)督好“一事一議”所籌款項的管理，看款項是否專戶儲存、專戶核算、專人管理、?？顚Ｓ?。

4、建立完善農(nóng)村公共基礎設施投入的新機制。建立明確規(guī)范的中央和地方農(nóng)村公共產(chǎn)品投入體制。分稅制后，財政收入由地方向中央和省級政府集中的趨勢明顯。在縣鄉(xiāng)財政困難重重的情況下，目前這種供給體制若得不到根本性改變，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給現(xiàn)狀將不斷惡化。為此，政府公共性職能需要在政府間適當搭配。例如，義務教育、計劃生育等，是關系國計民生的全局性“公共產(chǎn)品”，應考慮中央政府提高在這些方面的出資力度。國家應根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)，建立起有中央、省、縣鄉(xiāng)、農(nóng)民“四位一體”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，在目前縣鄉(xiāng)財政比較困難的情況下，鄉(xiāng)村道路建設、農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)村電網(wǎng)改造、有線電視網(wǎng)絡等方面公共產(chǎn)品的提供問題，應通過省級政府對縣級政府的轉(zhuǎn)移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決。特別是鄉(xiāng)村道路建設應當由過去以農(nóng)民為主改為以縣級政府為主，把鄉(xiāng)村道路建設納入州、市交通建設的總體規(guī)劃。積極探索多種形式的農(nóng)村公益事業(yè)建設方式。在國家財力還不很雄厚和縣鄉(xiāng)財力還十分困難的情況下，可通過以土地資源為主的公共自然資源向市場經(jīng)濟的公共資本轉(zhuǎn)化等方式，大量吸引民間資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，實現(xiàn)政府與私人共同供給，以及私人部門投資，政府在政策上給予優(yōu)惠和適當財政補貼等方式；或者利用受益區(qū)居民村民代表會等形式，通過受益農(nóng)戶協(xié)商討論，出工出力興辦公益事業(yè)，并簡化審批程序，對全村大面積受益的公益事業(yè)，需動員全村勞力和資金的事，通過“一事一議”解決；對改善公益設施，農(nóng)民自愿投工投勞的，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組向上爭取資金，對所需材料給予適當補助來辦；按照誰投資誰受益的原則，還可通過農(nóng)村能人，利用民間資本建設和管理公益設施，以多種籌資渠道和提供形式緩解建設資金的不足，這是解決目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的有效途徑。

5、加強基層組織建設，提高鄉(xiāng)村干部服務“三農(nóng)”的綜合能力。加強基層組織建設。第一，要解決好鄉(xiāng)村干部的思想認識問題。鄉(xiāng)村干部在思想認識方面主要存在以下問題：一是盲目樂觀的思想。認為取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)村最大、最困難的問題解決了，不需要農(nóng)村干部了。二是畏難消極的情緒。認為農(nóng)村負債重，資金缺口大，干部報酬低，農(nóng)村事務難開展，工作實績不明顯。三是工作不安心。認為機構改革，個人升遷希望小，待遇低，積極工作不值得。各級政府要針對農(nóng)村干部存在的現(xiàn)實思想，有針對性的進行教育，使他們樹立正確的人生觀、價值觀，積極承擔起富一方百姓、保一方平安的責任。第二，精簡村干部，減輕村級負擔。要適當調(diào)整村委會的規(guī)模，逐漸取消村干部論資排輩、宗族勢力的思想，提拔、重用一些有膽識、年輕有為、能為群眾謀福利的村干部，使群眾相信村干部有協(xié)調(diào)干群關系的能力。第三，切實提高農(nóng)村干部的整體素質(zhì)，發(fā)揮村民自治的作用，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。一是要加強引導，使鄉(xiāng)村干部的工作由直接干預生產(chǎn)、催種催收向為農(nóng)民和農(nóng)村提供市場信息、生產(chǎn)技術、產(chǎn)品銷售等方面的全程服務轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變的過程中，要建立合理的利益機制，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部、鼓勵分流干部通過組建協(xié)會、充當經(jīng)紀人等形式，在帶動農(nóng)民增收的同時，獲得正當?shù)慕?jīng)濟收益。二是引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部把工作精力向抓項目、謀發(fā)展上傾斜，通過大搞招商引資，盤活現(xiàn)有資源，為財政增收開辟更多稅源，從而在地方經(jīng)濟實力不斷壯大的同時，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的福利待遇逐步得到提高。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部才能始終保持飽滿的工作熱情，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作做出積極的貢獻。三是穩(wěn)定惠農(nóng)政策，建立長效的減負機制。各級對農(nóng)優(yōu)惠政策要做到相對穩(wěn)定，盡量想農(nóng)民所想，從調(diào)控農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品價格方面做文章，讓農(nóng)民真正得到實惠。

6、積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，鞏固取消農(nóng)業(yè)稅為終結(jié)的農(nóng)村稅費改革成果。第一，要努力推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。通過改革來壓縮人員，減輕負擔，建立確保農(nóng)民負擔不反彈的長效機制。為做好深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的各項工作，有條件的地方可以加大撤并力度。嚴格規(guī)定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和事業(yè)編制，由省級實行總量管理，不得突破，基層機構和人員一律不得增加。要清退機關和事業(yè)單位超編、借調(diào)、臨時聘用人員，嚴格控制領導職數(shù)，妥善安置分流人員，按照事業(yè)性單位公益性職能與經(jīng)營性職能分開的原則，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再新設自收自支的事業(yè)單位。第二，要加大縣以上的政府機構改革。政府機構改革的目標是提高政府的效率，減輕財政負擔。圍繞這一目標，加大對縣以上機構的改革的力度，在政府職級的設置上，可將現(xiàn)行的五級政府改設三級，即將現(xiàn)設置的中央、省、市（州）、縣、鄉(xiāng)五級政府改設為三級政府：中央、省、縣三級。原因是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是殘缺的，無法履行其職能。中央作宏觀調(diào)控，省級按中央的宏觀調(diào)控政策，作好區(qū)域規(guī)劃?？h級處于落實層，抓好微觀的管理，這樣，減少兩個層級管理，可以減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率，同時，又能減少一大批財政供養(yǎng)人員，為政府減輕負擔。這些減下來的養(yǎng)人經(jīng)費又可以通過轉(zhuǎn)移支付來切實地幫助縣級政府維持運轉(zhuǎn)，切實減輕農(nóng)民負擔，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展和社會穩(wěn)定。政府級次若能得到有效精簡，職責也較易廓清，有利于減少行政運轉(zhuǎn)經(jīng)費，減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔。第三，解決好人員分流工作，減少財政供養(yǎng)人員。一是嚴格定崗定員。在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、進行人員分流時，要在核定編制的基礎上嚴格定崗、定員。人員定崗要堅持“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t。按照群眾參與、綜合考評、組織決定的要求進行。二是做好分流人員的安置工作。從某種意義上講，以取消農(nóng)業(yè)稅為終結(jié)的農(nóng)村稅費改革能否獲得成效，關鍵取決于人員能否真正精簡下來。若還是減不下來，生之者寡，食之者眾，農(nóng)民負擔屢減屢反彈的現(xiàn)象則永遠難以得到解決。因此，要把分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員作為取消農(nóng)業(yè)稅后的一項重要工作切實抓好。三是結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，做好定機構、定人員、定經(jīng)費的工作，清理超編人員，以解決財政供養(yǎng)人員過多的問題，同時，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的步伐。規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給范圍，按照公共財政的要求，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在小車、會議、郵電、借貸和差旅費等方面的支出。深化支出制度的改革，推行部門預算、政府采購及國庫集中收付制度。

7、進一步規(guī)范和完善上級財政轉(zhuǎn)移支付的制度。在現(xiàn)階段，財政轉(zhuǎn)移支付作為我國宏觀調(diào)控的重要手段，還非常需要。為了保證最大限度地發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付的積極作用，必須對目前財政轉(zhuǎn)移支付中存在的一些問題，認真加以研究，采取切實措施加以改進。要不斷提高財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化水平，力求使這一制度盡快走向完善。第一，調(diào)整和改善財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構和項目。對稅收返還和體制上解部分，應該從激發(fā)活力和掌握平衡的角度，調(diào)整返還或上解的具體比例和方式，保證中央與地方之間的財力保持在適當?shù)谋壤?，保證地區(qū)之間既能夠享有大致均衡的公共產(chǎn)品服務，又避免鞭打快牛的傾向，防止助長依賴思想。對財力性轉(zhuǎn)移支付和專項撥款兩部分，應進一步規(guī)范項目，逐步明確轉(zhuǎn)移支付的具體條件，制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付制度，增加公開和透明的程度，最大限度地減少主觀隨意性。對財政轉(zhuǎn)移支付的項目要適當進行清理，在條件成熟的情況下逐步將其納入基本的財政制度之中，適當減少并非十分必要的財政轉(zhuǎn)移支付項目。第二，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的標準和程序。要進一步改革財政和稅收制度，合理劃分各級政府的職能和權限。在此基礎上，改進轉(zhuǎn)移支付的計算方法，更加充分和全面地考慮各地自然條件、人口、環(huán)境、歷史、經(jīng)濟基礎、發(fā)展速度等多種因素，更加客觀和科學地確定財政轉(zhuǎn)移支付的標準。建立嚴格的專項撥款項目準入機制，制定具體縝密的財政轉(zhuǎn)移支付的操作程序，使每個重要的環(huán)節(jié)和運作方式都更加合理、規(guī)范，減少可變因素和外部條件的干擾，減少立項、使用過程中的隨意性和盲目性。第三，加快制定財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。按照依法治國的要求，應該加強財政立法工作，盡快建立和健全有關財政轉(zhuǎn)移支付的法律，并輔之以相關的法規(guī)、規(guī)章和制度，把財政轉(zhuǎn)移支付納入法制化、規(guī)范化、程序化和透明化的軌道。要使財政轉(zhuǎn)移支付的各個環(huán)節(jié)都有法可依，保證財政轉(zhuǎn)移支付的權威性和穩(wěn)定性。第四，對財政轉(zhuǎn)移支付的使用進行嚴格管理和監(jiān)督。財政轉(zhuǎn)移支付的項目、規(guī)模，都應該由黨委、政府集體研究決定，避免由少數(shù)人說了算。財政轉(zhuǎn)移支付特別是專項撥款，應該盡可能列入計劃范圍。各級人大應該加強對財政預決算的審查和監(jiān)督，財政轉(zhuǎn)移支付項目應逐步納入審查范圍。在人大或獨立于政府外可以考慮建立撥款委員會，專門對財政轉(zhuǎn)移支付進行審查。在目前情況下，首先要建立一定的可行機制，對財政轉(zhuǎn)移支付的項目特別是使用情況進行審查、管理和監(jiān)督，防止財政轉(zhuǎn)移支付的范圍被隨意擴大和縮小，防止有關的資金款項被挪作它用。

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1671-2994（2010）02-0108-06

2010-01-03

李曉冰（1958- ），男，浙江寧波人，中共云南省委黨校經(jīng)濟學教研部副教授。研究方向：社會主義市場經(jīng)濟理論與實踐。

責任編輯：陳文興