建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的沿革及啟示

謝忠平

（中共天津市委黨校 黨建研究所，天津 300191）

建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的沿革及啟示

謝忠平

（中共天津市委黨校 黨建研究所，天津 300191）

黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)，也是一個(gè)重大原則。建國(guó)以來，在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的實(shí)踐過程中，黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制也得到不斷的完善和發(fā)展，形成了自己的特點(diǎn)?；仡櫤涂偨Y(jié)建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的變遷，為以后進(jìn)一步創(chuàng)新與完善黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制提供了有益的借鑒。

建國(guó)以來；黨管農(nóng)村工作；體制機(jī)制；沿革與特點(diǎn)；經(jīng)驗(yàn)與啟示

新中國(guó)成立以來，由于農(nóng)村工作始終在黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作中具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的地位和作用，黨中央也始終把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題擺在各項(xiàng)工作的首位，始終堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作波瀾壯闊的執(zhí)政實(shí)踐中，不但初步形成了一套具有中國(guó)特色的黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制，而且為未來黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的進(jìn)一步完善與創(chuàng)新積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的沿革

第一階段（1949-1957）：黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的形成時(shí)期。新中國(guó)成立后，黨直接領(lǐng)導(dǎo)完成了土地革命，引導(dǎo)農(nóng)民走上了合作化道路，并迅速在中國(guó)農(nóng)村建立了鄉(xiāng)村基層政權(quán)體制，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)建黨委，村建黨支部。1952年11月12日，中央決定成立農(nóng)村工作部，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全國(guó)農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，并且每?jī)蓚€(gè)月要向黨中央做一次關(guān)于農(nóng)村工作的專題報(bào)告。1953年2月，建立中共中央農(nóng)村工作部，與分管農(nóng)業(yè)的副總理和國(guó)家農(nóng)業(yè)部共同實(shí)施中央的農(nóng)村工作政策；地方在縣級(jí)以上各級(jí)黨委建立農(nóng)村工作部（或農(nóng)村工作委員會(huì)），作為同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的工作部門。

第二階段（1958-1978）：黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的曲折發(fā)展時(shí)期。1962年10月，撤銷中共中央農(nóng)村工作部，中央和地方黨委對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)趨于黨政不分；隨著人民公社的普遍建立，基層實(shí)行黨政合一、權(quán)力高度集中的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制，這一時(shí)期是農(nóng)村干部權(quán)力的鼎盛時(shí)期，也是基層組織的超強(qiáng)控制時(shí)期；“文革”時(shí)期，各級(jí)革委會(huì)成立，黨管農(nóng)村的體制機(jī)制處于紊亂狀態(tài)。

第三階段（1979-現(xiàn)在）：黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制的改革完善時(shí)期?！拔母铩苯Y(jié)束后，中央沒有恢復(fù)農(nóng)村工作部，但80年代設(shè)有農(nóng)村政策研究室，承擔(dān)一定的政策指導(dǎo)職能；1989年，撤銷農(nóng)村政策研究室，中央再也沒有設(shè)立專門指導(dǎo)農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)。地方仍普遍保留黨的農(nóng)村工作委員會(huì)或農(nóng)村工作部?；鶎与S著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的恢復(fù)，人民公社的解體，黨的方針政策通過縣、鄉(xiāng)黨委一直到村黨支部貫徹落實(shí)；隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的農(nóng)村在村一級(jí)建立黨委；實(shí)行民主自治，有的基層黨組織直選，黨的基層領(lǐng)導(dǎo)體制開始進(jìn)入民主化、制度化和規(guī)范化的階段。

二、建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制發(fā)展的特點(diǎn)

1、中央領(lǐng)導(dǎo)體制從直接領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)為政策指導(dǎo)，但始終堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)。從新中國(guó)的成立到改革開放之前，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，在黨中央的層面表現(xiàn)為直接領(lǐng)導(dǎo)：即要么通過中央農(nóng)村工作部直接領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作，要么直接由中央作出決定。十一屆三中全會(huì)以后，中央領(lǐng)導(dǎo)體制由直接領(lǐng)導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧笇?dǎo)。中央沒有恢復(fù)于1962年撤銷的農(nóng)村工作部，1983年設(shè)立的中共中央書記處農(nóng)村政策研究室，基本上是一個(gè)研究機(jī)構(gòu)，受中央委托起草有關(guān)農(nóng)村方面的政策性文件，既不管人、財(cái)、物，更不會(huì)直接發(fā)號(hào)施令。1989年，中央農(nóng)村政策研究室撤銷后，中央再也沒有設(shè)立專門指導(dǎo)農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)，農(nóng)村工作由中央直接制定重大方針政策，由國(guó)務(wù)院具體實(shí)施。與改革開放以前相比，以中共中央名義制定下發(fā)的關(guān)于農(nóng)村工作的決議文件減少，一般都是在歷次黨代會(huì)報(bào)告、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議以及關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃綱要中，中央對(duì)農(nóng)村工作都會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定和要求，當(dāng)然，特別重大的問題，仍以中央全會(huì)決議的形式加以制定。因此，盡管黨管農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)體制有所變化，但黨中央始終把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題擺在各項(xiàng)工作的首位，始終堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮的根本政治保證，也是農(nóng)村基層民主建設(shè)得以順利進(jìn)行的根本政治保證。正如黨的十五屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中所指出的：“黨管農(nóng)村工作是我們黨的一個(gè)傳統(tǒng)，也是一個(gè)重大原則”。

2、黨在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的過程中，始終堅(jiān)持黨委決定重大方針政策，黨委和政府共同實(shí)施的工作機(jī)制。從建國(guó)以來的實(shí)踐來看，無論是50年代的土地改革、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社，農(nóng)村公共食堂、60年代的“四清”和社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)，70年代的農(nóng)業(yè)學(xué)大寨，80年代的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、廢除人民公社和恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，還是90年代的村民自治以及進(jìn)入新世紀(jì)以來的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，這些引起中國(guó)農(nóng)村發(fā)生深刻變革的重大事件都是在黨中央的直接決策和直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，在具體的實(shí)施的過程中，都是黨委和政府共同實(shí)施的工作機(jī)制。

3、地方始終實(shí)行黨政雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，存在黨政機(jī)構(gòu)重疊的問題。針對(duì)這一問題，在2006年至2007年的全國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)黨委換屆中，全國(guó)各地基本實(shí)現(xiàn)了中央提出減少地方黨委副書記職數(shù)、實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)、擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職比例的要求，地方各級(jí)黨委內(nèi)部大多實(shí)行了“一正兩副”的形式，地方黨委不再設(shè)立專管農(nóng)業(yè)的副書記，從而使得地方在管理農(nóng)村工作中存在的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制得到一定的變革和改善。同樣，在最基層的農(nóng)村黨支部與村委會(huì)，也存在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的困擾，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)工作應(yīng)由村民大會(huì)直接選舉出來的村委會(huì)負(fù)責(zé)，但根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的委員會(huì)和村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，這就說明村黨支部可以領(lǐng)導(dǎo)村委會(huì)，村里的各項(xiàng)事務(wù)也離不開基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，因此，仍然實(shí)行的是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。

4、基層黨組織對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷了從高度集中向發(fā)揮農(nóng)民群眾自主精神的轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立后，鄉(xiāng)村黨組織是伴隨著土地改革運(yùn)動(dòng)的開展而逐步建立起來的，并在土改工作隊(duì)撤離后在鄉(xiāng)村居核心領(lǐng)導(dǎo)地位。土改后，黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)村走集體化道路，到1958年開始在基層建立了政社合一的人民公社體制，這一領(lǐng)導(dǎo)體制的突出特點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的高度集中統(tǒng)一，即黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)。“文革”時(shí)期，各級(jí)革委會(huì)紛紛成立，體制雖然非常紊亂，但人民公社的體制仍然得以保留下來。在改革開放后的1982至1985年期間，農(nóng)村恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，取代人民公社體制，稍后開始用村委會(huì)取代原來的生產(chǎn)大隊(duì)，行駛行政管理職能。經(jīng)過10多年的試點(diǎn)，1998年，國(guó)家正式頒布實(shí)施《村委會(huì)組織法》，將村委會(huì)定位為群眾自治組織，在基層實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。黨的十六大提出完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治制度?；鶎狱h組織對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了由高度集中體制向發(fā)揮農(nóng)民群眾自主精神的轉(zhuǎn)變。

三、建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1、必須用科學(xué)的體制機(jī)制來保證黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。一要深刻認(rèn)識(shí)建立健全科學(xué)的體制機(jī)制的重要性和必要性。我們要把體制機(jī)制當(dāng)作一種資本來對(duì)待，科學(xué)的體制機(jī)制可以減少黨的執(zhí)政成本，增強(qiáng)黨的群眾基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；相反，則會(huì)帶來制約和削弱的負(fù)面作用。因此，必須以科學(xué)的體制機(jī)制來保證黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。二要堅(jiān)持衡量體制機(jī)制科學(xué)化的基本標(biāo)準(zhǔn)。即有助于更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展；有助于協(xié)調(diào)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；有助于建立領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者即黨組織與農(nóng)民群眾之間的良性關(guān)系；有助于克服官僚主義，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的效率與活力；有助于培養(yǎng)造就更優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的干部隊(duì)伍；有助于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。三要積極探索推動(dòng)黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)途徑。如及時(shí)調(diào)整黨管農(nóng)村的各類各級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、科學(xué)劃分各級(jí)各類機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限、合理規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)層次與幅度；積極探索切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)的方式方法，擴(kuò)大覆蓋面，創(chuàng)新活動(dòng)方式，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用，等等。總之，只有不斷推動(dòng)體制機(jī)制的創(chuàng)新，建立科學(xué)合理的體制機(jī)制，才能保證黨的農(nóng)村政策的順利實(shí)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。

2、必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展適時(shí)改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。任何領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制都具有社會(huì)屬性和自然屬性，它的社會(huì)屬性決定了我們必須根據(jù)生產(chǎn)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，不斷變革并發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，以使其適應(yīng)變化了的情況，突破原有的僵化與教條的觀念。它的自然屬性決定了我們變革、發(fā)展與完善領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中，正確地對(duì)待歷史上與國(guó)外的領(lǐng)導(dǎo)體制，既不能盲目照搬，也不能一概排斥，而應(yīng)在立足自身現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，采取客觀、科學(xué)的態(tài)度，去粗取精，取長(zhǎng)補(bǔ)短，用批判繼承的觀點(diǎn)吸取其中的合理因素，為我所用，以加快黨管農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的改革與完善的進(jìn)程。正是基于以上認(rèn)識(shí)，在進(jìn)入改革開放新的歷史時(shí)期后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社這種政社合一的體制明顯不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，于是，我們黨果斷地恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，撤銷了人民公社。自1998年推行村民自治后，針對(duì)農(nóng)村基層普遍出現(xiàn)的“強(qiáng)村委、弱支部”的局面，各地黨組織探索推行了直選黨支部書記、“一肩挑”、“兩推一選”、“公推直選”等方法來增強(qiáng)農(nóng)村黨支部的群眾基礎(chǔ)?？傊S著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，適時(shí)改革完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，是建國(guó)以來黨管農(nóng)村工作的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3、改革黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制，必須尊重農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神。只有這樣，才有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾的積極性，維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益。黨的農(nóng)村政策好不好，領(lǐng)導(dǎo)體制活不活、工作機(jī)制順不順，農(nóng)民群眾感受最深，也最有發(fā)言權(quán)。黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的實(shí)踐也證明，什么時(shí)候我們對(duì)農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神給予足夠的尊重，對(duì)他們的積極性加以充分的調(diào)動(dòng)，切實(shí)維護(hù)他們的根本利益，什么時(shí)候黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制就能做到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、科學(xué)高效，黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)也就越加鞏固。在社會(huì)主義建設(shè)初期，我們黨曾經(jīng)超越生產(chǎn)力的發(fā)展水平，不顧農(nóng)民群眾的切實(shí)感受和真實(shí)意愿，在農(nóng)村建立了政社合一的人民公社體制，結(jié)果，使社會(huì)主義建設(shè)遭受重大挫折。改革開放后，我們吸取了這方面的慘痛教訓(xùn)。1979年9月28日，中共中央在《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中明確指出：我們對(duì)農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，一定要從實(shí)際出發(fā)，一定要按照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，按照群眾利益辦事，一定要堅(jiān)持民主辦社的原則，尊重和保護(hù)社員群眾的民主權(quán)利，決不能濫用行政命令，決不能搞瞎指揮和不顧復(fù)雜情況的“一刀切”。在這一精神的指引下，農(nóng)村才出現(xiàn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民進(jìn)城打工、村民自治、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等等這些新生事物，這些都源于億萬農(nóng)民的創(chuàng)造，無不是尊重和充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神的產(chǎn)物。對(duì)此，鄧小平深有感觸地總結(jié)道：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性?！雹俸\濤總書記也指出：“在改革的過程中，必須注重調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，切實(shí)保障農(nóng)民的自主權(quán)?！雹谝虼?，我們必須堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)民主體”的原則，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，相信群眾并依靠群眾，把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在總結(jié)研究農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)踐中不斷創(chuàng)新黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制。

4、必須積極推動(dòng)黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制向民主化、制度化和規(guī)范化的方向發(fā)展。黨的十一屆三中全會(huì)以來，我們加快了黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制民主化、制度化和規(guī)范化的步伐，但由于各種原因，黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制在總體上仍然屬于集約制、一元制或者統(tǒng)屬制。從黨中央自上而下，一級(jí)管一級(jí)，形成的是一個(gè)類似金字塔式那樣的指揮系統(tǒng)，但管轄的范圍與規(guī)模隨層級(jí)的降低而逐漸縮小的領(lǐng)導(dǎo)體制?，F(xiàn)行的這套體制機(jī)制具有權(quán)力集中、責(zé)任明確、步調(diào)統(tǒng)一、行動(dòng)迅速等好處，但也存在權(quán)力過分集中，容易滋生官僚主義，導(dǎo)致“一把手”獨(dú)斷專行，上級(jí)包辦下級(jí)，從而壓制下級(jí)與基層的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性等缺點(diǎn)。要克服以上缺點(diǎn)，就必須通過各種措施來積極推動(dòng)黨管農(nóng)村工作體制機(jī)制向民主化、制度化和規(guī)范化方向發(fā)展。只有使黨管農(nóng)村工作的體制機(jī)制走上民主化、制度化和規(guī)范化的軌道，才能推動(dòng)農(nóng)村基層民主的發(fā)展，活躍農(nóng)村基層民主生活，保障農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利；才能充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的積極性和創(chuàng)造性；才能推動(dòng)黨的農(nóng)村政策的決策民主化和科學(xué)化，推動(dòng)農(nóng)村基層組織和黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化黨員和群眾對(duì)干部的監(jiān)督，密切黨群干群關(guān)系；才能科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村干部依法治村，正確執(zhí)行黨的群眾路線和政策，按章辦事，做好工作。

注釋：

①《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年版，第242頁。

②《十六大以來重要文件選編》（上），中央文獻(xiàn)出版，2004年版，第117頁。

D267.2

A

1671-2994（2010）02-0078-03

2010-01-07

謝忠平（1976- ），男，江西九江人，中共天津市委黨校黨建研究所副教授。研究方向：黨的建設(shè)。

責(zé)任編輯：許如江