衛(wèi)生行政處罰聽證的問題探討

吳楚 徐勇

(1.蘇州市衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇蘇州 215006;2.蘇州大學放射醫(yī)學與公共衛(wèi)生學院 江蘇蘇州 215123)

衛(wèi)生行政處罰聽證的問題探討

吳楚1,2徐勇2

(1.蘇州市衛(wèi)生監(jiān)督所 江蘇蘇州 215006;2.蘇州大學放射醫(yī)學與公共衛(wèi)生學院 江蘇蘇州 215123)

衛(wèi)生行政處罰聽證程序的價值目標是公正和效率。衛(wèi)生行政處罰聽證的實施,正體現了這一目標,它起到了監(jiān)督行政執(zhí)法行為的效果,保護了相對人的合法權益,具有普法教育功能。本文從衛(wèi)生行政處罰聽證的法理依據、證據要求及人的因素等三方面進行問題探討,以求能在衛(wèi)生行政處罰中更好地適用聽證程序。

衛(wèi)生行政處罰 聽證

衛(wèi)生行政處罰聽證程序是指衛(wèi)生行政機關在作出重大的、影響相對人權利義務關系的衛(wèi)生行政處罰決定之前,聽取當事人陳述、申辯和質證,然后根據雙方質證、核實的材料作出行政處罰決定的一種程序。行政聽證的價值目標是公正和效率。衛(wèi)生行政處罰聽證的實施,正體現了這一目標,它起到了監(jiān)督行政執(zhí)法行為的效果,保護了相對人的合法權益,具有普法教育功能。本文從衛(wèi)生行政處罰聽證的法理依據、證據要求及人的因素等三方面進行問題探討,以求能在衛(wèi)生行政處罰中更好地適用聽證程序。

1 衛(wèi)生行政處罰聽證的法理依據問題

1.1 聽證范圍過于狹小,認識各有不同

關于衛(wèi)生行政處罰聽證的適用范圍,《行政處罰法》和《衛(wèi)生行政處罰程序》均規(guī)定“責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數額的罰款等”適用聽證程序,此處的“等”為“等內等”還是“等外等”在理論和實踐中均存在爭議,有些地方如江蘇在制定行政處罰聽證程序規(guī)則時將“等”字去掉了,僅限于列舉的三類行政處罰。有觀點認為,適用聽證程序的處罰種類難以完全列舉,立法的本意是將所有嚴厲的行政處罰納入聽證范圍,因此,此處的“等”為“等外等”,“一些地方條件如果具備,適當擴大聽證的適用范圍,比如將沒收較大數額的非法所得或非法財物的行政處罰納入聽證范圍,是可以的,是符合行政處罰精神的”。筆者也認同該觀點,另外,最高人民法院也對該條作了擴大性司法解釋,即適用聽證的罰種不應限于列舉的3種,其“答復”也符合《行政處罰法》的立法本意。因此,行政機關在作出行政處罰決定前,聽證適用范圍應擴大,且須考慮法院的判決、批復和司法解釋,應盡量不與其發(fā)生抵觸,以免被變更甚至撤銷。

1.2 聽證參與對象規(guī)定不明

《行政處罰法》在聽證程序中對第三人未作規(guī)定,《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則(試行)》雖有規(guī)定,但過于簡化,實際操作有難度,在事實上,與案件處理可能有利害關系的第三人(如職業(yè)衛(wèi)生案件中的職業(yè)危害直接受害者)很少能參加衛(wèi)生行政執(zhí)法聽證,無法發(fā)表他們的看法,其權益無法得到有效保障,應進一步完善第三人申請和參加聽證權利的有關制度。

1.3 聽證主持人制度尚有缺陷

聽證主持人是整個聽證程序的靈魂和核心,其負責聽證程序的具體運作、調節(jié)與控制,他的素質、權力和職責直接影響衛(wèi)生行政執(zhí)法聽證的質量和公正。

實際操作中,聽證主持人一般由衛(wèi)生行政機關中法制機構的人員或專職法制人員擔任,與執(zhí)法人員均屬衛(wèi)生系統(tǒng)內部人員,有熟人關系,不可避免地出現單方面接觸行為,有先入為主之嫌,從而影響公正。筆者認為,《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則(試行)》雖對聽證主持人的人選、職責等進行了較詳細的規(guī)定,遵循了職能分離原則和回避原則,對其獨立性的保障起了一定作用,但還不夠,且缺乏對聽證主持人的監(jiān)督機制,其制度還有待完善,可參照西方國家,逐步建立一支相對獨立、穩(wěn)定、具備較高專業(yè)知識和豐富行政管理經驗的聽證主持人隊伍,并由政府法制部門負責資格準入、日常管理和定期考核。

2 衛(wèi)生行政處罰聽證的證據要求問題

有學者認為,行政證據是在行政程序中,由行政主體、相對人、代理人等依照法定程序收集或提供的具有法定形式、能夠證明案件真實情況并經行政主體查證屬實的一切事實。該定義從主體、程序、形式、用途等方面闡述了行政證據的基本涵義,衛(wèi)生行政處罰聽證是行政程序的一種,其證據標準是一致的。證據是行政行為合法的基礎,其必須具有關聯(lián)性、合法性和真實性。在現實操作中,還存在較多的證據不充分,違法事實認定不清的問題,極易導致在行政聽證、復議或訴訟中處罰決定被撤銷或變更。目前尚沒有完備的行政證據制度,筆者認為,可根據行政訴訟證據規(guī)則及司法解釋等來規(guī)范行政證據。

2.1 證據的關聯(lián)性不夠

主要在衛(wèi)生行政處罰的證據中,除現場筆錄外,過多依賴詢問筆錄,而往往缺少鑒定結論、視聽資料或其他行政部門出具的證明(多見于外調材料)等證明力更強的證據。證據的多樣性及能夠相互佐證,可防止當事人通過不正當途徑出具偽證,以完善整個證據鏈,充分證明案件的待證事實。

2.2 證據缺乏合法性

行政機關未按法定的步驟、順序、方式、時限進行收集,如行政機關在檢查時未出示證件、證據先行保存不當、或筆錄有差錯、遺漏時隨意更改,無相對人補充簽名等問題,另外在實際中,行政機關采取偷拍、偷錄、利誘等不正當手段獲取證據材料的現象在一定程度上也存在。上述行為取得的證據依法都不能作為行政行為合法的依據。

2.3 證據的真實性不強

從廣義上講,行政證據是否客觀、真實,是否能夠證明案件事實,同樣也是判斷行政行為是否合法的重要標準之一?！缎姓V訟證據規(guī)定》第56條規(guī)定的審查證據的真實性有幾個方面,即審查證據形成的原因,發(fā)現證據時的客觀環(huán)境,證據是否為原件、原物,復制件、復制品與原件、原物是否相符,提供證據的人或者證人與當事人是否有利害關系等,明確了保障證據真實的若干要求,對行政證據也同樣適用。實際中,也確實存在上述問題,我們應認真進行審查。

2.4 衛(wèi)生行政處罰聽證程序中聽證筆錄的法律效力問題還有待明確

目前,《行政處罰法》中尚未明確案卷排他性規(guī)則即以聽證記錄在卷的證據為唯一事實根據,行政認知除外,由于行政權過強,部分執(zhí)法人員素質不高,往往聽證程序的功能和效果得不到實現,可能還會出現行政主體事后補證的情況。

3 人的因素也影響著衛(wèi)生行政處罰聽證的實施

行政處罰聽證的價值體現不僅需要其內在因素,即整個聽證制度理論的完善,也需要其外在因素,即外部運行環(huán)境的優(yōu)化包括行政體制的深化改革、行政人員的素質提高以及公民參與意識、維權能力的增強等多方面。

3.1 衛(wèi)生行政機關程序法治觀念和行政人員依法辦事水平亟待提高

(1)行政機關長期以往形成了重實體、輕程序的陋習,在行政行為過程中只重結果,不重程序的現象比較普遍,有時甚至為達目的不擇手段,對程序極其漠視。(2)由于行政權的行使主張主要依靠行政人員去實現,行政人員的執(zhí)法水平高低直接決定行政行為的效果。(3)根據對蘇州市2007年至2009年衛(wèi)生行政處罰聽證情況的調查來看,行政相對人聽證申請和參與度很低,多數對聽證結果沒有多大信心[5]。筆者認為要改變行政機關的現狀,關鍵在于提高衛(wèi)生行政人員依法辦事的能力和執(zhí)法水平,同時,還要加強對衛(wèi)生行政機關程序違法的打擊力度。

3.2 公民參與意識和維權能力有待增強

行政聽證是公民參與行政的典型制度,但如果公民沒有很強的參與意識和維權能力,那么在聽證過程中也不能真正行使自己的權利,與行政機關之間根本不可能形成真正地交鋒,自己的利益也就無法得到有效保障。筆者認為,公民參與意識和維權能力的增強,需要我們加強宣傳教育,進一步強化和發(fā)揮社會團體及律師代理的作用[5]。

[1]楊惠基.聽證程序概論[M].上海:上海大學出版社,1998:19.

[2]馬懷德.論聽證程序的適用范圍[J].中外法學,1998,2:14.

[3]胡建淼.行政違法問題研究[M].北京:法律出版社,2000:310.

[4]沈福俊.論行政證據中的若干法律問題[J].法商研究,2004,1.

[5]王曉紅.行政聽證制度價值分析[D].上海社會科學院,2006.

R19

A

1674-0742(2010)11(a)-0152-02

2010-09-01