論社會(huì)團(tuán)體的行政公益訴訟原告資格——從可行性及規(guī)則設(shè)計(jì)的角度

馮 勇

(中共河南省直機(jī)關(guān)黨校,鄭州 450002)

行政公益訴訟是指有權(quán)主體依法就行政機(jī)關(guān)已經(jīng)侵害或者有可能侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為向法院提起訴訟,通過(guò)法院依法審理,追究違法者責(zé)任的活動(dòng)。近年來(lái),行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,為了維護(hù)社會(huì)公共利益,需要在我國(guó)建立行政公益訴訟制度,而建立該項(xiàng)制度的一個(gè)前提條件就是要明確哪些主體可以成為適格原告。筆者認(rèn)為,借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法,社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具有行政公益訴訟原告資格。社會(huì)團(tuán)體是指以實(shí)現(xiàn)會(huì)員的共同意愿為目的、通過(guò)一定的形式組合起來(lái)的并按照一定的章程開(kāi)展活動(dòng)的非盈利性互助組織。本文將從社會(huì)團(tuán)體作為行政公益訴訟原告的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)、具體規(guī)則等方面進(jìn)行探討和分析。

一、社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

(一)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟與以社會(huì)權(quán)利制約行政權(quán)力理論的精神相符

在國(guó)家發(fā)展到“行政國(guó)”階段之后,行政權(quán)力的過(guò)度膨脹已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。行政權(quán)日益強(qiáng)大的后果,一方面是使社會(huì)運(yùn)行更加有序,但另外一方面則是權(quán)力濫用導(dǎo)致的公共利益受損。那么,面對(duì)行政權(quán)力對(duì)公共利益的損害,我們應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行救濟(jì)呢?傳統(tǒng)的民主政治理論強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的分立及相互制衡,即以一種公權(quán)力制約另一種公權(quán)力。但是這樣會(huì)使國(guó)家權(quán)力的配置陷入一個(gè)永無(wú)窮盡的怪圈:國(guó)家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后,為保證其行為合乎法律和社會(huì)公益,就有必要設(shè)立并授權(quán)另一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控。而另一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力,又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來(lái)干預(yù)和控制。依此,公權(quán)在其固有范圍內(nèi)運(yùn)作,即使其行為危及社會(huì)公益,社會(huì)權(quán)利也無(wú)法干預(yù),更無(wú)權(quán)借助司法手段對(duì)之進(jìn)行審查,而只能靠公權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部解決,即以分權(quán)和制衡的機(jī)制加以解決。這樣的制度設(shè)計(jì)有兩大弊端:一方面使公權(quán)系統(tǒng)呈擴(kuò)張之勢(shì),運(yùn)作效力低下,造成社會(huì)資源、司法資源的浪費(fèi);另一方面過(guò)分夸大了權(quán)力制約權(quán)力的重要性,而低估了來(lái)自社會(huì)權(quán)利的制衡力量。我們應(yīng)當(dāng)看到,用權(quán)力制約權(quán)力的模式具有天然的缺陷,因?yàn)?國(guó)家機(jī)關(guān)之間并不是完全獨(dú)立的,總會(huì)有這樣或那樣的利害關(guān)系,它們本身也組成了一個(gè)集團(tuán)、一個(gè)階層,所以,讓其相互監(jiān)督的公正性、可靠性和有效性均值得懷疑?；诖?我們應(yīng)當(dāng)突破“權(quán)力制約權(quán)力”的理論羈絆,看到用社會(huì)權(quán)利制約行政權(quán)力的重要性。而行政公益訴訟產(chǎn)生的意義也就在于此。與單個(gè)的公民相比而言,具有一定獨(dú)立性的社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)在于其更有利于防止或者削弱國(guó)家對(duì)公民的單向控制。因?yàn)槿魏巫灾谓M織都有一種內(nèi)在的傾向于獨(dú)立地位的發(fā)展趨勢(shì),這種趨勢(shì)是對(duì)國(guó)家權(quán)力或寡頭統(tǒng)治的一種有效抗衡。早在 19世紀(jì)霍布豪斯就認(rèn)識(shí)到社會(huì)及社會(huì)組織對(duì)國(guó)家的控制作用。他認(rèn)為國(guó)家處于主導(dǎo)地位,對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行加以控制的同時(shí),各種按自愿結(jié)合原則組成的、具有相對(duì)獨(dú)立性的團(tuán)體,如工會(huì)、協(xié)會(huì)等,應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家控制的一種必要補(bǔ)充,以防止國(guó)家干預(yù)走向極端。[1]所以,如果我們賦予社會(huì)團(tuán)體就損害公共利益的行政行為提起司法審查的權(quán)利,將保護(hù)公益的司法大門(mén)向社會(huì)打開(kāi),就可以用社會(huì)權(quán)利對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約,充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

(二)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟符合保護(hù)公民合法權(quán)益的現(xiàn)代法治要求

法治社會(huì)尊重公民個(gè)人權(quán)利,而個(gè)人權(quán)利往往通過(guò)其所在的組織或團(tuán)體實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代社會(huì)的特性決定了人們必須通過(guò)集體運(yùn)動(dòng)才能解決很多問(wèn)題,滿足必要的需求。[2]社會(huì)團(tuán)體根據(jù)其自身成立的宗旨、章程,有維護(hù)其成員合法權(quán)益的職責(zé),當(dāng)其成員的權(quán)益遭到行政行為侵犯時(shí),除了有批評(píng)、建議等權(quán)利外,應(yīng)賦予其提起公益訴訟的權(quán)利。社會(huì)團(tuán)體的真正介入是解決社會(huì)公益糾紛和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的的重要條件之一,將訴權(quán)直接賦予社會(huì)團(tuán)體,可以有效解決卷入糾紛的當(dāng)事人眾多和個(gè)人起訴“搭便車”等問(wèn)題?！吧鐖F(tuán)的主要功能是對(duì)成員利益和公共利益的維護(hù),以及對(duì)政府活動(dòng)的參與和監(jiān)督,對(duì)行政訴訟的參與則是社團(tuán)實(shí)現(xiàn)這一功能的途徑之一。當(dāng)社團(tuán)成員的普遍利益受到侵害時(shí),社團(tuán)應(yīng)有資格以自己的名義提起行政訴訟。”[3]所以,注重社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利保障并且賦予其提起訴訟的權(quán)利,是實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人權(quán)利的重要手段,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了個(gè)人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的結(jié)合與統(tǒng)一。

(三)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟符合其成員的共同利益

從本質(zhì)上講,社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)是其成員的利益共同體,人們由于存在著某種共同的利益需求而走到一起,結(jié)為了社會(huì)團(tuán)體,所以,社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟必然符合其成員的共同利益。首先,社會(huì)團(tuán)體實(shí)際上可以看作是某些公眾之間達(dá)成的契約,即團(tuán)體以章程作為其設(shè)立和活動(dòng)的法律基礎(chǔ)。在其存續(xù)期間,必然會(huì)圍繞成立目的和宗旨開(kāi)展活動(dòng)。它又獨(dú)立于政府系統(tǒng),是一種民間性質(zhì)的組織,是具有共同需求的人員組織起來(lái),共同制訂規(guī)則實(shí)現(xiàn)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部的自我監(jiān)管,保護(hù)自己的利益并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)成員間、團(tuán)體間的互益。故而,社會(huì)團(tuán)體具有非盈利性、民間性、自律性、公約型、互益性等特點(diǎn)。其次,社會(huì)團(tuán)體的最大優(yōu)勢(shì)在于其可對(duì)成員提供僅憑個(gè)體無(wú)法達(dá)到的目的,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)其成員的回饋與保護(hù)。社會(huì)團(tuán)體作為一種集團(tuán)組織,必然具有為社會(huì)成員提供服務(wù)的天性。隨著社會(huì)的高速發(fā)展和行政管理模式的不斷完善,社會(huì)團(tuán)體逐漸成為了政府與成員之間的中介環(huán)節(jié),有些事務(wù)如果由個(gè)體成員自行完成,不僅會(huì)加重個(gè)體成員的負(fù)擔(dān),也會(huì)因個(gè)體成員的能力和精力有限而難以完成,若由社會(huì)團(tuán)體完成則相對(duì)容易且成本更低。因此,社會(huì)團(tuán)體和其成員之間必然具有服務(wù)關(guān)系。社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟實(shí)際上還是體現(xiàn)了其保護(hù)功能與服務(wù)功能,即對(duì)成員利益和社會(huì)公益進(jìn)行維護(hù),并對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行參與和監(jiān)督。

二、社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟符合其成立的初衷和目的

從性質(zhì)上來(lái)看,我國(guó)的社會(huì)團(tuán)體是由公民自愿組成,為實(shí)現(xiàn)成員共同意愿,按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織,具有非贏利性、民間性、自治性和維護(hù)公益性等特征。它代表特定領(lǐng)域內(nèi)不特定多數(shù)人所享有的共同利益,這種利益雖不同于全社會(huì)的普遍利益,但也具有公共的品格。由于社會(huì)團(tuán)體成立的初衷就是推動(dòng)和保護(hù)共同利益,因此它們對(duì)相關(guān)公共利益更為關(guān)注,是行政公益訴訟的積極推動(dòng)者。另外,現(xiàn)在正處于一個(gè)個(gè)人權(quán)利日益彰顯的時(shí)代,而個(gè)人權(quán)利往往通過(guò)其所在的社會(huì)組織或團(tuán)體實(shí)現(xiàn),即所有團(tuán)體的行為最終都可以歸結(jié)為團(tuán)體成員的個(gè)人行為。社會(huì)團(tuán)體的主要功能是對(duì)成員利益及社會(huì)公益的維護(hù),以及對(duì)政府活動(dòng)的參與和監(jiān)督,其有責(zé)任執(zhí)行本社團(tuán)的宗旨,維護(hù)與之相關(guān)的公共利益。因此,當(dāng)成員的共同利益受到侵害時(shí),社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)有資格作為原告提起訴訟,從而實(shí)現(xiàn)其成立的初衷和目的。

(二)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟具有訴訟能力的優(yōu)勢(shì)

每個(gè)社會(huì)成員都有自己的利益需求,并試圖通過(guò)某種方式將自己的需求表達(dá)出來(lái)。但單個(gè)社會(huì)成員進(jìn)行利益表達(dá)時(shí),難免勢(shì)單力薄,因此要通過(guò)一定的團(tuán)體進(jìn)行利益聚合,進(jìn)而進(jìn)行集體表達(dá)。與個(gè)人相比,社會(huì)團(tuán)體對(duì)公共事務(wù)更為熟悉、了解,人力、物力往往更為充裕,有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)的公眾的意愿和利益。另外,社會(huì)團(tuán)體也具有專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢(shì)。行政公益訴訟案件往往比較復(fù)雜,在論證行政行為的違法性、違法行為造成的損失以及二者之間的因果關(guān)系等方面都需要相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識(shí),而社會(huì)團(tuán)體常常比個(gè)人更具有這樣的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)團(tuán)體的成員往往是某一方面或某一領(lǐng)域的專家,擁有專業(yè)知識(shí)和技能,可以滿足現(xiàn)代訴訟的需要。因而社會(huì)團(tuán)體的介入比個(gè)人的參與更能產(chǎn)生強(qiáng)大的效應(yīng),是解決社會(huì)公益糾紛和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目的的重要途徑之一。鑒于有關(guān)社會(huì)團(tuán)體在環(huán)境保護(hù)及公眾消費(fèi)等領(lǐng)域所發(fā)揮的作用越來(lái)越大,代表性越來(lái)越典型,受害人利益、社團(tuán)利益及社會(huì)公益的一致性逐漸明顯,將訴權(quán)直接賦予社會(huì)團(tuán)體,不但可以保障受害者的實(shí)體權(quán)益,而且可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費(fèi),同時(shí)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行有效制約。

(三)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟有成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

由社會(huì)團(tuán)體作為原告提起行政公益訴訟,是當(dāng)今世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)較為普遍的做法。按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政公益訴訟制度的要求,公益代表人可由任何公民或獲得法律特別授權(quán)的社團(tuán)法人擔(dān)任,從而確立了社會(huì)團(tuán)體組織作為行政公益訴訟原告的合法地位。在美國(guó),公共福利團(tuán)體具有行政公益訴訟的原告資格。比如,法院承認(rèn)環(huán)保組織有請(qǐng)求審查農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)不采取措施限制劇毒農(nóng)藥使用行為的原告資格,承認(rèn)地方資源保護(hù)組織有請(qǐng)求審查國(guó)有森林采伐決定的原告資格。在法國(guó),行政公益訴訟被稱為越權(quán)之訴,與之相適應(yīng)的團(tuán)體訴訟制度也比較發(fā)達(dá),“對(duì)于影響個(gè)別成員利益的決定,同時(shí)也影響集體利益時(shí),維護(hù)這種利益的團(tuán)體有資格提起越權(quán)之訴”[4]。

三、社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的具體規(guī)則設(shè)計(jì)

(一)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的保障措施

要充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的優(yōu)勢(shì),我們應(yīng)當(dāng)采取一些保障措施。首先,應(yīng)當(dāng)從法律上對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟進(jìn)行肯定和鼓勵(lì)。具體來(lái)講,就是通過(guò)相關(guān)法律、法規(guī)的明文規(guī)定賦予部分社會(huì)公益團(tuán)體以行政公益訴權(quán),使社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟有法可依。其次,應(yīng)建立社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。雖然公益訴訟本質(zhì)上是為了維護(hù)社會(huì)公共利益,但是如德國(guó)學(xué)者施塔姆所說(shuō):“法律所追求的正義實(shí)現(xiàn)即社會(huì)生活的最完美的和諧,只有將個(gè)人的欲望與社會(huì)的目標(biāo)相適應(yīng)才能達(dá)到。有助于達(dá)到這一目標(biāo)的規(guī)則就是正義的,否則就是不正義的?！盵5]在行政公益訴訟中,作為原告的社會(huì)團(tuán)體要承擔(dān)舉證責(zé)任,還要為訴訟花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力,因此對(duì)原告這種保護(hù)社會(huì)公共利益的行為以獎(jiǎng)勵(lì)的形式加以補(bǔ)償或鼓勵(lì),必將有利于更多的社會(huì)組織和公民加入到維護(hù)公共利益和監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力合法運(yùn)行的隊(duì)伍,從而推動(dòng)行政法治的實(shí)現(xiàn)。最后,應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)團(tuán)體作為原告的舉證責(zé)任。舉證責(zé)任的分擔(dān)是否合理,是影響公益訴訟能否進(jìn)行到底及最終訴訟結(jié)果的關(guān)鍵。在行政公益訴訟情形下,有關(guān)對(duì)公益訴訟損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)必須由原告承擔(dān);有關(guān)程序或民事上的事實(shí),則應(yīng)遵循“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則?？紤]到原告舉證上的困難,可在訴前設(shè)置獨(dú)立的證據(jù)調(diào)查階段,從而有利于及早明確爭(zhēng)訴焦點(diǎn),防止訴訟拖延,也便于法院嚴(yán)把立案關(guān),防止濫訴。

(二)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的方式

第一,以代理人的身份參與行政公益訴訟。社會(huì)團(tuán)體在接受委托后,可以以權(quán)利受到行政行為侵害的個(gè)人或組織的代理人身份提起行政公益訴訟。從形式上看,這與非公益性組織在一般的行政訴訟案件中作為原告的代理人參與訴訟是沒(méi)有區(qū)別的,但兩者的本質(zhì)區(qū)別在于訴訟目的的不同。在行政公益訴訟中,訴訟的目的是維護(hù)公共利益,而在一般的行政訴訟中訴訟的目的是維護(hù)個(gè)體的利益。社會(huì)團(tuán)體在接受委托時(shí),該組織的法定代表人是委托訴訟代理人。法定代表人征得委托人同意,可以指定該組織的成員作為訴訟代理人。

第二,支持起訴,即由社會(huì)團(tuán)體幫助、鼓勵(lì)具有公共利益因素的行政爭(zhēng)議中的個(gè)人或組織提起行政訴訟。社會(huì)團(tuán)體提供的幫助除了心理上、道義上的支持之外,更包括物質(zhì)上的幫助和法律上的幫助,但需要注意的是,社會(huì)團(tuán)體并不能代為行使訴權(quán),即支持起訴只能以訴訟外的支持為手段,而并不享有訴訟上的權(quán)利和義務(wù)。目前,我國(guó)的相關(guān)法律法規(guī)中尚沒(méi)有支持起訴的規(guī)定。我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)盡快確立這一起訴制度。由于行政相對(duì)人與代表國(guó)家的行政主體相比往往處于弱勢(shì)地位,可能會(huì)因?yàn)閼峙鹿珯?quán)力而不愿或不敢對(duì)行政機(jī)關(guān)提起訴訟。而充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體支持起訴的作用,可以有力維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

第三,作為原告直接提起行政公益訴訟。這是社會(huì)團(tuán)體參與行政公益訴訟的重要形式。社會(huì)團(tuán)體作為原告直接提起行政公益訴訟的前提,是社會(huì)團(tuán)體對(duì)與其沒(méi)有利害關(guān)系的行政行為享有原告資格。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),賦予社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的原告資格,使社會(huì)團(tuán)體能夠作為原告直接對(duì)危害公共利益的行政行為提起訴訟,以便更好地維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。[6]

(三)對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟的必要限制

社會(huì)團(tuán)體行使行政公益訴權(quán)獨(dú)具優(yōu)勢(shì),但是如果對(duì)其行使訴權(quán)不規(guī)定法律的邊界,就可能出現(xiàn)濫用行政公益訴權(quán)的現(xiàn)象,所以應(yīng)該對(duì)社會(huì)團(tuán)體提起行政公益訴訟進(jìn)行必要的限制。從防止濫訴和我國(guó)的國(guó)情出發(fā),可以考慮對(duì)團(tuán)體訴訟做如下一些限制:首先,能夠提起團(tuán)體訴訟的社會(huì)團(tuán)體必須是公益性團(tuán)體,且是被行政機(jī)關(guān)承認(rèn)的、有信譽(yù)的合法團(tuán)體。其次,如果出現(xiàn)以下兩種情形之一者,團(tuán)體不宜主張其成員利益。第一,團(tuán)體內(nèi)部成員利益存在明顯分歧和沖突,比如,某項(xiàng)行政行為會(huì)損害團(tuán)體中一部分成員的利益,但是卻會(huì)給另一部分成員帶來(lái)收益;第二,某些權(quán)利主張必須由成員自己決定提出,比如,某些有關(guān)人身權(quán)的糾紛。再次,由社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)決定,社會(huì)團(tuán)體提起行政訴訟應(yīng)限于其宗旨和業(yè)務(wù)的范圍。社會(huì)團(tuán)體只能對(duì)影響其成員權(quán)益的行政行為提起訴訟,對(duì)超出社會(huì)團(tuán)體宗旨和業(yè)務(wù)范圍的案件,社會(huì)團(tuán)體不享有起訴的資格。因?yàn)?每一個(gè)社會(huì)團(tuán)體成立的宗旨、目的各不相同,社會(huì)團(tuán)體能夠作為公益代表人,源于其宗旨,亦應(yīng)限于其宗旨的范圍。最后,團(tuán)體訴訟最主要的目的是行使權(quán)利保護(hù)的預(yù)防功能,受行政行為損害的利益一般并不屬于社會(huì)團(tuán)體本身,因此一般無(wú)權(quán)行使損害賠償請(qǐng)求權(quán),除非團(tuán)體已經(jīng)得到其成員的明確授權(quán),否則賠償請(qǐng)求權(quán)還是屬于其成員所有。

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