從政府管理權能的視角審視政府和大學之間的關系

許士榮

(浙江工業(yè)大學高教研究所,浙江杭州 310032)

從政府管理權能的視角審視政府和大學之間的關系

許士榮

(浙江工業(yè)大學高教研究所,浙江杭州 310032)

政府和大學的關系是研究大學發(fā)展過程中不容回避的一對矛盾范疇。我國大學在面向社會進行自主辦學的同時,政府主導的色彩比較濃厚。如何在政府有效管理和大學自主辦學之間尋求到一個平衡點成為比較理性的選擇。論文從政府權能理論入手,剖析目前我國政府管理大學權能中突出存在的問題,并嘗試提出解決思路。

管理權能;政府;大學

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)(2010-2020)指出,“推進政校分開管辦分離。適應中國國情和時代要求,建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度,構建政府、學校和社會之間新型關系。適應國家行政管理體制改革的要求,明確政府管理的權限和職責,明確各級各類學校辦學的權利和責任,形成不同辦學模式,避免千校一面?！薄毒V要》為處理政府和大學之間的關系明確了方向,目前我國政府和大學之間存在的主要問題在于兩者各自的管理權能不清晰,政府和大學都管了許多各自不該管的事,而對原本屬于各自應該承擔的職責卻沒有負擔好。簡單的權力下放并沒有解決政府和大學之間的根本問題,在實踐操作中,一放就亂、一管就死的現(xiàn)象正是這種問題的深刻反映。論文通過對政府管理大學權能進行積極地研究,明確政府和大學各自的權力、職責和能力,目的在于從根本上理順兩者之間的關系,使政府和大學各自沿著良性的軌道發(fā)展。

一、政府權能理論的內涵

政府權能理論是研究政府的權力、職能和能力之間的相互關系及其發(fā)展規(guī)律的一種政治學理論。主要探討自政府產生以來的各種類型的政府是在怎樣的權力與職能關系中規(guī)律性地運作,并發(fā)揮推動社會發(fā)展的特定的能力。目的在于尋找一種合理的、良好的政府權力和職能關系,以使政府的權力、職能和能力之間能夠協(xié)調一致,保持一種相對穩(wěn)定的、高效的動態(tài)平衡關系,從而使政府充分發(fā)揮自身的能力,更好地行使自身的權力和職能,更好地為社會和經濟的發(fā)展服務。

美國現(xiàn)代政治學家諾頓·E·朗有句名言:行政管理的生命線就是權力。政府權力既不是公民理性的執(zhí)行形式,也不是全體人民的普遍聯(lián)合意志,而是統(tǒng)治階級為維護自身的階級利益,賦予公共機構及其工作人員管理公共事務的一種影響力。政府職能是政府在一定時期內根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要應該承擔的職責和功能,是政府對社會承擔的責任和法定的管理權限,它涉及的是政府應該做什么、不應該做什么或想干什么、要干什么的問題,體現(xiàn)了政府對社會的承諾和擔負的義務。政府能力是政府在管理社會的過程中所實際擁有的能量和能力,是政府實際能夠履行法定職責和功能的程度,它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做,即能干什么、會干什么的問題。從政府權力、職能和能力的概念,不僅可以看出三者之間有著很大的差別,它們有著不同的內涵和外延,還可以發(fā)現(xiàn)三者之間有著緊密的內在聯(lián)系,存在著一種相互影響、相互制約的關系。政府職能給政府權力和能力規(guī)定了基本的方向和任務,而政府權力和能力是完成政府職能所規(guī)定的基本任務的必要手段。政府職能的實現(xiàn)是以政府能力為基礎,缺乏有效能力的政府即使法律上具有廣泛的職能,實際上也不會有所作為;政府能力所賴以建立的許多資源又與政府職能有關,政府職能為政府能力的形成和發(fā)揮提供了制度保障。政府職能范圍越寬,政府權力越大,并不意味著政府能力就越強。權力雖然是影響能力的重要因素,但它只是其中的一個因素,能力還要受其他因素的影響和制約。高能力也并不總是與高權力相聯(lián)系,這一則是由于以上的原因,二則在于權力的獲得也是一個多因素影響的結果,能力只是其中的一個參數(shù)。

若離開政府所處的特定的社會生產力發(fā)展水平、生產關系結構、文化傳統(tǒng)和思想觀念等特定環(huán)境而盲目地擴大政府的權力和職能,或者政府的權力和職能的關系嚴重失調,則不僅不會提高政府的社會治理能力,反而還會降低政府的社會治理能力,影響社會發(fā)展的方向和速度。一個擁有巨大權力的政府,不一定具有很強的社會治理能力;而一個具有很強社會治理能力的政府,也不一定需要擁有凌駕于社會之上的巨大權力。政府權力與能力之間的正負向關系取決于兩者之間達成怎樣的比例協(xié)調關系。政府能力和政府權力都并不是片面地追求越大越好,它們有最佳結合點和限度問題。最佳的政府能力即是在完成現(xiàn)時和未來社會要求政府達成的職能一定的情況下最具有效益的政府能力。否則,政府能力過弱,完不成職能目標;政府能力過強則由于政府能力的權威本質導致對社會其他領域的侵害。最佳的政府權力即在達成一定的政府職能的情況下,政府公共權力中最有效益的那部分政府權力。政府權力過弱則導致不能完成政府職能;政府權力過強則由于權力一旦被授予則就會具有一定的獨立性,這不僅會增大權力授予者對它的監(jiān)督成本,由于公共權力的權威潛質還會導致它對社會其他方面權利和利益的侵害。這兩種情況的典型就是:前者以極端無能主義政府和萬能政府為代表;后者以合法的極端無政府主義和合法的極權主義為代表。當前,在政府權力、職能和能力三者之間的關系中,世界上眾多國家面臨的一個突出問題是:面對政府職能的不斷擴張和政府權力的不斷擴大,政府能力沒有呈現(xiàn)出一種與之相適應的提高,即政府能力的有效提升已成為制約各國政府作用進一步發(fā)揮的一個難題。如果政府的能力在短期內無法改變,那么最好還是像世界銀行在 1997年的發(fā)展報告中所說的那樣:讓政府承擔的職責與其能力相一致,將政府職能集中在最主要的方面?？傊?要使一個政府擁有推動社會發(fā)展的最大的能量,必須妥善處理好政府權力、職能和能力三者之間的關系。

二、當前我國政府管理大學權能中突出存在的問題

政府權能理論為全面認識政府和大學的關系提供新的宏觀視角,以往在探討政府和大學的關系中,更多是從歷史的角度縱向地認識政府和大學之間的聯(lián)系。不可否認,任何事物的發(fā)展都是與歷史緊密相聯(lián),從歷史發(fā)展的脈絡可以觀察事物發(fā)展的軌跡,但事物的發(fā)展不是單一的,想更深層次地認識事物發(fā)展的規(guī)律,往往還須借助于橫向的思維方法。政府權能理論便是從橫向角度認識政府和其他社會組織之間關系的一種努力。借助政府權能理論的研究成果,從政府管理大學的權力、職能和能力入手,有助于進一步認清政府和大學之間的內在聯(lián)系。目前我國政府管理大學權能存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

(一)政府管理大學的法治化程度不高,隨意性太大

法治化程度的高低是衡量一個社會文明程度高低的重要標志。改革開放以來,我國政府對大學管理方面的法治建設有了很大的成效,隨著《教育法》、《高等教育法》等一大批法律法規(guī)的頒布,政府對大學管理無法可依的狀況在很大程度上得到了改觀,但與大學蓬勃發(fā)展的實際需求相比,法治建設還是呈現(xiàn)出很大程度的滯后性。除此之外,政府對大學管理方面有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等狀況也令人擔憂。有了法律,如果不能很好地加以落實,就等于一紙空文,沒有任何實在意義。受計劃經濟體制的影響,我國政府在管理大學的過程中很多時候還是習慣于用長官的意志來發(fā)號施令,對大學的法律地位缺乏更深層次的認同?！懊鞔_大學的法律地位或許是探討市場經濟體制下大學與政府關系的要點所在”[1]。事實證明,離開了法治化,靠政府領導人進行隨意決策,失誤率常常很驚人,它給大學正常發(fā)展所帶來的消極影響往往也很嚴重。

(二)政府管理大學的權力過大,缺乏必要的監(jiān)督和制約

在過去很長時間里,我國政府經常將大學納入國民經濟和社會發(fā)展計劃范疇,習慣將大學看作是自己的一個下屬單位,直接干預大學的內部事務,大學自主權較小?！罢畬Υ髮W的管理就是控制、審批、監(jiān)管和處罰,在管理方式上習慣于發(fā)號施令,政府為大學服務的意識非常淡薄。由于管制是政府對大學管理的一種強制性行政行為,因而在政府與大學之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關系”[2]。隨著我國社會主義市場經濟體制的日益健全和完善,盡管大學自主權得到了一定程度的擴大,但政府管理大學的權力還是顯得過大。除此之外,政府對大學的管理往往缺乏必要的監(jiān)督機制,因而在面臨許多新的問題難以解決時,政府又習慣性地用行政性的手段和方法來對大學進行管理。在市場經濟環(huán)境下,政府應逐步改變觀念,“政府需要認識到大學和企業(yè)是平等的,它們都有各自的自主權保障其自然發(fā)展,在此過程中政府的角色是有限的,即從過去的控制者、集權者轉變?yōu)閰⑴c者,成為大學、企業(yè)平等的合作伙伴”[3]。

(三)對政府管理大學權能缺乏科學的界定,政府和大學各自的權限不清晰

在政府對大學進行管理的過程中,簡單的權力下放不能解決政府管理大學方面的根本問題,下放的權力必須和政府管理大學職能的轉變緊密聯(lián)系起來。由于對政府管理大學的權能界定不清,政府管了許多自己不該管的事,而自己本應該管的事卻沒有做好,時常造成政府對大學的管理呈現(xiàn)出一放就亂、一收就死的不良循環(huán)。聯(lián)合國教科文組織在巴黎世界高等教育會議的一份題為“21世紀的高等教育:展望和行動”的文件中認為,有時政府對大學管得太多,有時政府管得又不夠。由于當前我國社會發(fā)展變動較大,社會轉型的最終確立還需要一段較長時期,政府和大學都處在較大的變革之中,因而很難從實踐層面對政府管理大學的權能進行明確的界定。另外,在理論上對政府管理大學權能缺乏科學而深入的研究,理論研究上的不足也制約了實踐的發(fā)展。

(四)與政府管理大學的權力和職能相比,政府管理大學的能力相對不足

隨著我國政府管理職能的轉變,政府已逐漸從對大學微觀事務管理的狀態(tài)中解脫出來,日益承擔起對大學宏觀事務的管理。與此同時,政府也已從計劃體制時代無限權力的光環(huán)下走了出來,有限政府的觀念促使政府認識到對大學的管理只能持有有限的權力和職能。面對日新月異的社會發(fā)展形勢,政府管理大學的能力日益受到強勁的挑戰(zhàn)。與社會發(fā)展的實際需要相比,我國政府的管理能力存在嚴重不足。在《2003年中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》中,中科院首次以書面報告形式對中國可持續(xù)發(fā)展綜合國力進行評價,其 7項指標為經濟力、科技力、軍事力、社會發(fā)展程度、生態(tài)力、政府調控能力和外交能力,其中,政府調控能力為第 13位,大大落后于占第 3位的經濟力和占第 4位的軍事力等各項指標在世界中的地位。這種狀況在政府管理大學的過程中也表現(xiàn)得非常明顯,在很多時候,政府對大學的管理還處在一種簡單的、機械的和隨意的狀態(tài)。面對大學發(fā)展過程中出現(xiàn)的種種問題,政府往往束手無策,缺乏相應的應變能力。政府管理大學能力的低下在很大程度上限制了政府職能的實現(xiàn)和政府權力的有效發(fā)揮。作為相互關聯(lián)的三個變量,政府管理大學的權力、職能和能力如何協(xié)調有效地保持一致,將在很大程度上影響我國大學未來的發(fā)展態(tài)勢。在市場經濟條件下,政府和大學的關系進入了一個新的階段。大學作用加強了,大學在和政府及社會保持密切聯(lián)系的同時,自身的獨立性和自主性有了很大程度的加強,這對政府管理大學的能力提出了更高的要求。它不僅要求政府尊重大學的自主權,擺脫以往政府對大學內部事務干預過多的狀況,還要求政府在宏觀上為大學的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,具有更強的社會治理能力和宏觀調控能力,我國政府這方面的管理能力顯得相當?shù)膮T乏。

三、對規(guī)范政府管理大學權能的思考

對于我國政府管理大學權能的狀況,應本著實事求是的態(tài)度進行分析。政府管理大學的能力在逐漸加強,正朝著制度化、規(guī)范化和科學化的方向在發(fā)展,但與大學發(fā)展的實際需要相比,政府管理有時顯得相當?shù)臏蠛筒缓侠?。問題的出現(xiàn)只是一種表象,更深刻的根源在于我國的經濟制度和社會政治環(huán)境等要素發(fā)生了變化,要從更高層次的宏觀背景入手,著重對經濟、政治、文化等關鍵性的因素進行系統(tǒng)的研究,才有可能真正找到問題的癥結所在,并認真地加以解決。

(一)立足本國國情,借鑒發(fā)達國家的政府管理經驗

理論是實踐的先導,用理論來指導實踐,可以少犯錯誤,起到事半功倍的效果。西方發(fā)達國家在政府管理上有許多有益的嘗試,對政府管理大學有許多創(chuàng)新的理論,這對我國政府管理大學可以起到借鑒作用,但引進和吸收的前提是要立足于國情。這正如阿·英格爾斯所說:“一個國家可以從國外引進作為現(xiàn)代化最顯著標志的科學技術,移植先進國家卓有成效的工業(yè)管理方法、政府結構形式、教育制度以至全部課程內容。在今天的發(fā)展中國家里,這是屢見不鮮的。進行這種現(xiàn)代化移植嘗試的國家,本來懷著極大的希望和信心,以為把外來的先進技術播種在自己的國土上,豐碩的成果就足以使它擠身于先進的發(fā)達國家行列之中。結果,它們往往收獲的是失望和沮喪。再完善的現(xiàn)代制度和管理方式,再先進的技術工藝,也會在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆”[4]。國情通常是解決問題的立足點和出發(fā)點,背離了國情,就成了無源之水、無本之木。

(二)轉變政府管理職能,加強政府對大學的宏觀管理

加強政府對大學的管理是在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的宏觀背景下,在我國積極推進政治體制改革和經濟體制改革并進而進行政府體制改革的前提下進行。隨著經濟體制的逐步確立,必須轉變政府的管理職能,必須讓政府從對大學微觀事務管理的狀況中解脫出來,承擔起宏觀方面的職能。政府的管理職能應該主要體現(xiàn)在大學系統(tǒng)內外部的宏觀關系方面,體現(xiàn)于大學發(fā)展的方向和質量標準方面,國內很多學者對此有過深入研究。周川教授認為,政府對大學的管理職能,主要體現(xiàn)在五個方面:第一,規(guī)劃與立法;第二,撥款與籌款;第三,評估與監(jiān)督;第四,制訂各級各類高校的設置基準,審批新建高校;第五,制訂高校干部任免標準,作為高校自主選聘院校長的主要依據(jù),并據(jù)此對高校領導進行考核[5]。徐輝教授認為,政府轉變職能關鍵在于加強和完善政府宏觀管理體系,應該在立法、規(guī)劃、撥款和監(jiān)督四個方面發(fā)揮更大的作用[6]。《綱要》指出:“改變直接管理學校的單一方式,綜合應用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政措施,減少不必要的行政干預?！备哦灾?政府管理大學的職能主要體現(xiàn)在三個方面。一是規(guī)劃與立法。這是政府宏觀管理、全面管理的必然內容和必要手段,也是國際慣例。二是教育經費的劃撥與控制。這是政府管理大學的有效手段。三是評估與監(jiān)督。評估的本質在于價值判斷,評估的作用在于引導、監(jiān)督、激勵與約束。

(三)在適應市場經濟發(fā)展要求的法治社會框架里,增進政府管理大學的法治化進程

市場經濟從某種程度上講即法治經濟,法律在社會中應擁有至高無上的權威,要認識并認真做到這一點,對于我國這樣一個擁有幾千年“人治”傳統(tǒng)而缺乏法治意識的社會難度是非常大的。“法的作用不可忽視,我國高等教育要健康發(fā)展必須走法制化的道路,這是現(xiàn)代高等教育制度非常重要的一條”[7]。在市場經濟條件下,各國普遍采用立法手段加強了對大學的宏觀調控。美國作為高度法治化的國家,大學法案對大學的發(fā)展起著重要的調節(jié)作用。1862年,《莫里爾法案》的頒布,標志著聯(lián)邦政府干預大學的開端,法案促進了大學和地方經濟的發(fā)展。1958年,《國防教育法》及其修正案以專項撥款的方式加強了對大學的影響。當前,應增進我國政府管理大學的法治建設。首先,提高法律的嚴密性。如《高等教育法》對教育行政部門的責任和義務沒有做出詳細規(guī)定,缺乏必要的約束力,未來應提高法律制定水平,使法律更加完備、細致。其次,加強法律的配套性。法律需要通過執(zhí)行才真正體現(xiàn)它的成效,配套法規(guī)的制定對于提高法律的可操作性是必不可少的。如《高等教育法》雖然賦予了大學眾多權利,但沒有規(guī)定保障這些權利最終實現(xiàn)的法律途徑,這種狀況導致大學在受到權利侵犯時,難以通過行之有效的手段來維護自己的合法利益,因而應加強大學在教育活動中的權利保障機制,切實維護自身的合法權利。

(四)強化政府和大學各自的責任意識,形成權責統(tǒng)一的約束機制

從理論上講,權力和責任是統(tǒng)一的,既沒有不負責任的權力,也沒有不擁有權力的責任,但實際上,權力和責任不一致的現(xiàn)象客觀存在。在我國政府管理大學的實際過程中,政府和大學都存在著權力和責任意識缺乏的問題。政府由于掌握了過多的權力,缺乏足夠的責任意識,常常在侵犯了大學自主權時還不以為然。與此同時,大學自身對權力和責任也缺乏足夠的認識。事實上,在擴大大學自主權的過程中,權力和責任應同時下放,改革不是簡單地擴大大學自主權,它與完善政府宏觀管理、強化大學自我約束機制三位一體。美國管理學家赫茨伯格把影響工作績效的因素分為保健因素和激勵因素。大學辦學自主權類似于保健因素,沒有辦學自主權,大學無法實現(xiàn)自我調整以主動適應經濟和社會發(fā)展的需要,但缺乏自我約束、社會監(jiān)督和評估機制等保健因素,大學難免會出現(xiàn)失控現(xiàn)象,我國高等教育大眾化進程中出現(xiàn)的質量問題就是實例。的確,市場本身有時候就是一種激勵因素,但教育不完全是經濟行為,在我國現(xiàn)階段,優(yōu)質高等教育仍是緊缺性資源,不是買方市場,完全通過自由競爭來提高質量是不現(xiàn)實的,也是不可靠的。辦學越是自由,就越需要按教育規(guī)律辦事,任憑利益的驅使,最終只會導致政府重新直接介入大學內部事務。

(五)在政府和大學之間保持一種必要的張力,以維持兩者之間的動態(tài)平衡

應進一步給大學以充分的辦學自主權,不斷增強大學的自我管理能力,努力使政府的宏觀管理和大學自身的微觀管理相得益彰,形成必要的張力?！盁o論人們的認識如何,有一點是比較明確的,即政府對大學的影響雖然比過去大有增加,但是政府不能無視大學作為一種學術、教育機構的獨立存在;大學雖然有其自身的運行規(guī)則,但是它已不能像中世紀大學那樣完全游離于社會與政府的監(jiān)督之外。因此,恰當?shù)靥幚泶髮W與政府的關系實際上就是在大學與政府之間保持一種必要的張力,以維持兩者關系的動態(tài)平衡”[8]。在政府權力下放的過程中,有兩種思想傾向值得注意。一是政府不愿放權,認為把權力下放給大學后,政府可能會陷入無事可做的狀況;二是怕放權,擔心把權力下放給大學后,大學不能很好地運用自主權,出現(xiàn)一放就亂的現(xiàn)象。實際上,我國很多大學經過多年的發(fā)展,已積累了豐富的辦學傳統(tǒng)和經驗,擁有較強的辦學實力,辦學水平和質量也有了長足進展,因而政府對大學要敢于放手,盡可能擴大辦學自主權,讓大學在擁有充分發(fā)展自主權的空間里不斷增強自我發(fā)展和自我管理的能力。

(六)建設各種類型的中介組織,構建政府管理和大學自治之間的協(xié)調機構

政府對大學的管理要逐步減少行政化,可通過一些中介組織為大學的發(fā)展提供服務。中介組織作為政府和大學間信息流通中的一個環(huán)節(jié),不僅可以廣泛吸引社會各界人士參與教育決策,推動民主化和科學化進程,還可以在政府和大學之間發(fā)揮緩和協(xié)調作用,消除政府和大學之間可能存在的緊張關系,使兩者免受對方的沖擊,推動雙方更好地合作。在西方國家政府對大學的管理中,中介組織在咨詢、信息、撥款、評估、考試、督導等方面常常發(fā)揮積極的作用。如日本的“中央教育審議會”、“大學設置審議會”、“私立大學審議會”;德國的“大學校長會議”;法國的“全國高等教育與科學研究理事會”、“大學校長會議”等?！毒V要》指出:“培育專業(yè)教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用?！蔽覈趯Υ髮W進行管理的過程中,也已經開始有意識地將某些職能賦予社會中介組織來完成,如在大學評價方面,政府不進行大學之間的排名,主要由《中國大學評價》課題組、中國科學評價研究中心、中國校友會網大學評價課題組等社會中介組織來進行。為充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用,必須建立真正意義上的中立機構,而不能是政府行政部門的代言人或附屬機關,在此前提下,針對我國中介機構比較匱乏、社會認同度較低等現(xiàn)狀,有必要積極發(fā)展受政府資助的半官方中介機構,以保證其運作的獨立性、權威性和公正性。

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Abstract：The relationship between the government and universities is a contradiction that cannot be avoided in the course of the research of the university development.When universities in China own their independent right of running a university,the government still plays a dominant role.How to seek a balance between the government effective management and university autonomy has become a more rational choice.The paper,starting from the government power theory,analyzes the current prominent problems of the university power under the governmentmanagement,and tries to put forward some specific countermeasures.

Key words:management power;government;university

(責任編輯:薛 蓉)

The Relationship between the Government and Un iversities from the Perspective of GovernmentManagement Power

XU Shi-rong

(Institute of Higher Education,ZhejiangUniversity of Technology,Hangzhou 310032,China)

G640

A

1006-4303(2010)02-0127-06

2010-04-23

上海市高等教育學會資助課題 (GJZZ010-08)

許士榮 (1973-),男,江蘇阜寧人,助理研究員,博士,從事高等教育學、高等教育管理學研究。