火災原因認定的不可訴性研究

王東文

（武警太原市消防支隊，山西 太原 030024）

火災原因認定的不可訴性研究

王東文

（武警太原市消防支隊，山西 太原 030024）

火災原因認定能否起訴在法律上尚未明確，一直困擾著消防執(zhí)法和訴訟實踐。文章從火災原因認定的性質、火災原因認定結論的外在表現(xiàn)形式、火災原因認定書的內容及當前火災調查工作的現(xiàn)狀4個方面分析了火災原因認定的不可訴性，并提出了公安消防機構應對火災原因納入證據(jù)審查的對策思考，以期拋磚引玉。

火災原因認定；行政行為；證據(jù)審查；訴訟

近年來，因不服火災原因認定而引起的行政訴訟案件不斷發(fā)生。由于我國現(xiàn)行法律對火災原因認定是否可訴這一問題尚無明確規(guī)定，審判實踐中各地的處理情況不盡相同。出于對相對人合法權益的最大限度保障，雖然多數(shù)情況下法院對火災原因認定不服提起的訴訟案件予以受理，但此種做法實際效益的大小和利弊衡量問題還有待商榷。法律的不明確性和受理案件的隨意性增加了認定火災原因的難度和工作量，在一定程度上影響了消防執(zhí)法工作的效率與質量。因此，對火災原因認定能否提起行政訴訟便成為消防執(zhí)法和訴訟實踐中一個函待解決的問題。對于火災原因認定是否可訴，學界一直爭論不休，不但沒有達成共識，反而使問題復雜化。文章從火災原因認定的性質、火災原因認定結論的外在表現(xiàn)形式、火災原因認定書的內容及當前火災調查工作的現(xiàn)狀4個方面分析了火災原因認定的不可訴性，并提出了公安消防機構應對火災原因納入證據(jù)審查的對策思考。

1 火災原因不可訴性的分析

1.1 火災原因認定的性質

火災原因認定是行政確認行為，屬于準行政行為，不同于一般的具體行政行為。準行政行為是指行政機關就具體事件，以觀念表示為其構成要素，也直接依法律而發(fā)生效果之行政行為?；馂脑蛘J定具備準行政行為的兩個特征：一是實施主體為行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。在火災案件的調查中實施主體是公安消防機構，滿足行政機關這個主體要素；二是準行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政行為。觀念表示主要是指通知、證明或受理等行為。火災原因認定是公安消防機構依據(jù)火災現(xiàn)場的各類證據(jù)，借助技術鑒定等手段，并結合火災調查人員的分析判斷對火災發(fā)生的原因作出的確認，在法律上表現(xiàn)為對一種不定或不明朗狀態(tài)的結束，內容具有中立性。

準行政行為是否應被納入行政訴訟的受案范圍尚存在一定的爭議，但在司法實踐中對準行政行為原則上不可訴，以可訴為例外。人民法院受理的例外取決于該準行政行為是否對相對人產生實際影響，關鍵看對權利義務是否產生直接的、實質性影響?；馂脑蛘J定并不對相對人權利義務的產生、變更、消滅發(fā)生直接的法律效果，因而它不具有可訴性。國家行政機關的活動作為一種權力的行使都或多或少地對相對人的權利義務發(fā)生一定的影響力或支配力。當這種影響還沒有發(fā)生或者影響還未達到對權利義務發(fā)生實際影響的程度，那么就沒有必要進行行政訴訟。對于火災原因認定這一行政行為，只是對火災情況的一種確認，是一種對客觀的認識活動，并不涉及當事人之間的權利義務。即使起訴，消防機構與相對人之間尚未形成確定的爭端，法院也難以審查。所以，火災原因認定對相對人只是可能的、預期的侵權，而不是實施了的、現(xiàn)實的侵權，這種行為沒有獨立成訟的意義，不符合可訴標準，不可通過行政訴訟的途徑解決。

1.2 火災原因認定結論的外在表現(xiàn)形式

火災原因認定結論的外在表現(xiàn)形式為公安消防機構作出具體行政行為的一種事實依據(jù)，可納入證據(jù)審查的范圍內。事實依據(jù)與具體行政行為的決定有直接的關聯(lián)性，是作出具體行政行為的證據(jù)。根據(jù)《消防法》第39條和第51條的規(guī)定，公安消防機構的職責主要有5項：封鎖火災現(xiàn)場、調查認定火災原因、核定火災損失、查明火災事故責任、對違法行為進行處罰。以上5項職能的設定也是實踐工作中的程序?？梢?，前4項都是為實現(xiàn)第5項職責做準備的，是公安消防機構對違法行為實施處罰裁決的事實基礎和前提。其中，火災原因認定是火災事故責任認定的前提和基礎，而火災事故責任認定又是對違法行為進行行政處罰的前提和基礎?；馂脑蛘J定是純技術的，火災責任認定是技術與法律的結合，而行政行為的做出則是純法律行為?；馂脑驘o法查明，則無法確定誰應為事故負責，自然也無法做出行政處罰。如果火災的發(fā)生純屬天災，則只須做出火災原因認定書，而無須火災事故責任認定及進一步的行政處罰行為。即便火災原因已經(jīng)認定，但公安消防機構未做出行政處罰決定，火災原因認定仍對行政相對人無任何拘束力。因此，盡管公安消防機構對火災原因認定、責任認定負有職責，但真正對行政相對人產生現(xiàn)實、直接拘束力的僅是行政處罰決定而已，火災原因認定書只是作出該行政決定的主要證據(jù)。

有的學者將火災原因認定與技術鑒定混為一談，把火災原因認定書簡單地看做證據(jù)種類中的鑒定結論，筆者認為這是有失偏頗的。二者的區(qū)別在于：從主體上看，火災原因認定只能由公安機關依職權做出，而鑒定可以由具備專門知識、技能和資質的鑒定人或鑒定機構等多元主體做出，鑒定機構一般屬于非行政機關；從產生原因上看，鑒定人的鑒定行為一般是基于指派、聘請或依當事人申請而產生，屬消極的法律行為，而火災原因認定是公安消防機構必須履行的法定職責，只要有火災事故發(fā)生，公安消防機構就必須對火災事故現(xiàn)場進行處理，調查火災原因，并對火災事故責任進行認定，屬于積極的法律行為；火災原因認定過程中，公安消防機構可以就某個技術性問題另行委托其他技術機構進行鑒定，而技術鑒定則不允許鑒定機構再委托其他技術機構進行鑒定?；馂氖鹿收{查是個多環(huán)節(jié)的過程，是個基于現(xiàn)場勘驗、詢問證人、技術鑒定、分析判斷等步驟對過去發(fā)生的事實的認識過程。在對火災原因認定結論進行司法審查時，要遵循證據(jù)“三性”的審查原則，分別對認定火災原因過程中涉及到的物證、書證、證人證言、視聽資料、鑒定結論等多種證據(jù)材料的證據(jù)力和證明力進行審查。

1.3 火災原因認定書的內容

火災原因認定書不存在明顯的訴點。確定行政訴訟受案范圍的基本原則之一是限于保護相對人人身權和財產權原則，即能提起行政訴訟的案件必須存在侵害當事人人身或財產合法權益的明顯訴點?；馂脑蛘J定側重于火災事故的客觀事實，其原因認定鏈條屬于客觀、科學的范疇，原因認定結論是以嚴格、嚴密、科學的邏輯推理為基礎的，不需要進行主觀判斷，在表述上屬于就事不就人，不存在針對當事人人身或財產的明顯訴點，故具有不可訴的特點。在目前的司法實踐中，當事人就火災原因認定書起訴且法院受理的情況有3種：當事人不服火災事故后的行政處罰而提起行政訴訟、涉及火災后賠償?shù)拿袷略V訟和縱火、失火的刑事訴訟。其中，當事人不服火災事故后的行政處罰而提起行政訴訟爭議的焦點是該行政處罰決定是否是行政機關（公安消防機構）依行政職權作出的，是否產生了侵權的法律效力。訴訟過程中需要證明的對象是公安消防機構的主體資格、是否實施了被訴行政處罰行為、是否符合法定程序等?；馂脑蛘J定書只是作為實施被訴行政處罰行為的事實依據(jù)被證明，形式上表現(xiàn)為作為證據(jù)被采信或排除。所以不能就火災原因認定單獨起訴，即便起訴也是不成立的。同理，在火災后賠償?shù)拿袷略V訟中火災原因認定書只是作為當事人之間法律關系發(fā)生、變更或消滅的事實依據(jù)，也是作為證據(jù)之一予以審查。而在縱火、失火的刑事訴訟中，涉及到公安消防機構的行政行為更少。在火災調查的初期，若有縱火嫌疑，則只需撰寫一份火災調查報告將案件移交刑偵部門辦理，該報告不具有法律效力，所以對火災原因認定的起訴也就無從談起。公安消防機構在承辦消防“兩案”時出具的火災原因認定書是確定火災性質的依據(jù)，也是查處相關火災事故責任人的憑證。所以當事人對火災責任認定不服提起訴訟時，火災原因認定也是以事實依據(jù)之一的形式予以審查。

1.4 當前我國火災調查及消防體制現(xiàn)狀

一方面火災頻繁發(fā)生與火災事故調查人員少的矛盾相當突出。1996年-2000年的5年間，全國共發(fā)生火災688 602起，平均每天發(fā)生火災377.31起，火災形勢十分嚴峻。而這期間全國僅有火災事故調查專職人員100人、兼職人員800人，每人每天需要查處火災事故0.41起。如果消防機構過多地限于訴累，本來就難以完成的工作更是雪上加霜，這將大大妨礙消防機構的行政效率，造成不必要的行政資源浪費。另一方面，如果當事人不服公安消防機構的行政處罰，卻為了這一個訴求，進行了兩次不同的行政訴訟。法院受理了對原因認定不服的訴訟后推翻了原認定，但結果仍然要求消防機構重新作出認定，此時火災現(xiàn)場早已不存在，只能從已有證據(jù)著手調查，如果沒有嚴重的程序問題，那么原因認定就不會有變化。而且火災調查的鑒定機構只有消防部門一家，就算不同的調查人員作出結論，也難免會讓當事人產生不公平之感。因此，至少在當前的火災調查及消防體制現(xiàn)狀下火災原因認定以不可訴為宜。

2 消防機構應對證據(jù)審查的對策

火災原因認定不能提起行政訴訟，但可以在相對人對處罰決定不服提起訴訟的情況下，人民法院對火災原因認定可以作為證據(jù)進行審查。在審判實踐中將消防機構作出的火災原因認定當作鐵的證據(jù)，是錯誤的。火災原因認定的效力同其他類型的證據(jù)一樣應當通過舉證、質證、認證加以甄別。從人民法院審查的角度而言，火災原因認定只是消防機構實施處罰這一具體行政行為的證據(jù)之一。法院依據(jù)訴訟法的規(guī)定，對火災原因認定的事實進行審查。對于行政機關作出具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院可以撤銷具體行政行為。對于火災原因認定可能作為定案的依據(jù)，也可能不被采信。對此，公安消防機構在調查火災時要細致、全面，嚴格按照法律程序詢問證人、勘驗現(xiàn)場和提取物證，盡量多地收集各類火災證據(jù)，采取多種手段加以固定和保全，并制作規(guī)范嚴謹?shù)幕馂脑蛘J定書。只有當所有證據(jù)形成鏈條、環(huán)環(huán)相扣，再作出明確的火災原因認定結論，做到不盲目不草率。消防機構唯有把火災調查工作做得疏而不漏，才能游刃有余地面對火災原因認定納入司法審查所帶來的挑戰(zhàn)。

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Research of the Fire Reason Recognizes Cannot Sue

Wang Dongwen

This article analyzed the fire reason from four aspects to recognize cannot sue the nature，and proposed the public security fire prevention organization dealt with the fire reason to integrate the evidence examination the countermeasure to ponder，offered a fewordinary introductory remarks sothat others mayoffer their valuable ideas bythe time.

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TM402

A

1000-8136(2010)11-0124-02