對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生管理工作的思考

賈鳳玉

佛堂鎮(zhèn)政府，浙江 義烏 322000

當(dāng)前，隨著我國(guó)的社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，外來(lái)人口的流動(dòng)轉(zhuǎn)移大大的超過(guò)了統(tǒng)計(jì)預(yù)測(cè)，導(dǎo)致了在管理上的一些混亂。流動(dòng)人口的增多一方面促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)的繁榮，而另一方面卻給我們?cè)谟?jì)劃生育管理上增加了難度，出現(xiàn)了新的問(wèn)題，成為擺在我們計(jì)劃生育工作管理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我們只有充分了解存在的問(wèn)題才能采取相應(yīng)措施，使流動(dòng)人口發(fā)揮主動(dòng)性和積極性，更好地促進(jìn)積極社會(huì)的健康發(fā)展。

1 流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理中存在的問(wèn)題

據(jù)筆者觀察，當(dāng)前流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理中存在的主要問(wèn)題有：

1）組織機(jī)構(gòu)、人員配置、工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位。根據(jù)上級(jí)的要求，全國(guó)各地都設(shè)置了流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)，配置可相應(yīng)的工作人員。但從我市的實(shí)際情況看，絕大部分都市原來(lái)計(jì)劃生育部門(mén)的那套班子、那些人馬、那些經(jīng)費(fèi)。實(shí)際上都是兩塊牌子一套班子。撤擴(kuò)并前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的計(jì)劃生育的工作人員要多些，而現(xiàn)在相對(duì)地減少了許多。隨著流動(dòng)人口管理對(duì)象的逐年增多，在很多時(shí)候根本無(wú)暇顧及流動(dòng)人口的計(jì)劃生育工作。只能在考核來(lái)臨前打幾個(gè)聲勢(shì)浩大的宣傳戰(zhàn)，突擊戰(zhàn)以求考核過(guò)關(guān)。由于計(jì)劃生育管理工作的人員配置不足，管好本地常居人口的計(jì)劃生育工作已顯得人手緊張，而面對(duì)數(shù)量上超過(guò)育齡人口的外來(lái)育齡員實(shí)在是力不從心。開(kāi)展此項(xiàng)工作上級(jí)沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能從其他經(jīng)費(fèi)中擠一點(diǎn)。有很多時(shí)候還需要各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員先墊付一些計(jì)劃生育手術(shù)經(jīng)費(fèi)，以完成外來(lái)人口計(jì)劃生育的四項(xiàng)手術(shù)，這一點(diǎn)很大程度上抑制了工作的主動(dòng)性。

2）管理職責(zé)不清，歸屬不明。隨著流動(dòng)人口的增多，原有的阿條塊管理模式被打亂，已在一定程度上不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，很多應(yīng)該接受的管理與服務(wù)的對(duì)象成了管理與服務(wù)工作的盲點(diǎn)。戶(hù)籍地管，人不在，不知情；居住地管，婚育情況不清。有些工作是由單位管的，可是單位卻認(rèn)為不是自己管的，管理歸屬不明，管理職責(zé)不清。在私營(yíng)企業(yè)務(wù)工的人員，由于勞動(dòng)用工關(guān)系的不穩(wěn)定，企業(yè)對(duì)員工要求管理嚴(yán)一點(diǎn)就一走了之，更增加了計(jì)生管理的難度。在對(duì)違反計(jì)劃生育工作對(duì)象需要處理時(shí)，有錢(qián)收時(shí)爭(zhēng)著辦，而在對(duì)違反正常的婚育情況年終上報(bào)時(shí)，都相互推諉。

3）部門(mén)配合不力，信息資源互換差。作為一項(xiàng)基本政策，雖然國(guó)家的法律法規(guī)明確賦予各級(jí)部門(mén)都有支持、協(xié)助、配合搞好計(jì)劃生育的法定義務(wù)，但在實(shí)際工作中這一制度落實(shí)得并不夠。計(jì)劃生育行政主管部門(mén)作為與公安、衛(wèi)生、勞動(dòng)等行政主管部門(mén)同級(jí)得部門(mén)，不能強(qiáng)制要求同級(jí)部門(mén)在工作需要的時(shí)候予以配合和支持。個(gè)別部門(mén)在協(xié)調(diào)配合工作中以老大自居，或我行我素，缺乏全局意識(shí)，作用不能充分發(fā)揮，使用權(quán)管理措施難以落實(shí)。以勞動(dòng)部門(mén)為例，當(dāng)計(jì)生部門(mén)需要到某個(gè)企業(yè)查處一個(gè)違反計(jì)生工作的個(gè)案，需要查閱該企業(yè)的相關(guān)資料時(shí)，勞動(dòng)部門(mén)就有可能以會(huì)影響企業(yè)正常生產(chǎn)為由予以拒絕，使你無(wú)法掌握全面的信息，從而影響案件的處理。

4）流出地實(shí)行追蹤管理困難重重。聯(lián)系制度執(zhí)行的效果又不想查，流出地為管理苦于奔波，即使投入了大量的人財(cái)物，仍如同“大海撈針”，效果甚微，工作極為被動(dòng)，而且人員流動(dòng)頻繁，一波未平，一波又起。實(shí)際上流出地的一些管理已被化解為“無(wú)用之功”，流出地有勁難施。另外，流出、流入兩地管理不平衡，有些流入地管理松懈，“發(fā)力”軟弱，也是造成流出地管理成效甚微的主要原因。

2 問(wèn)題的成因分析

1）管理機(jī)制不力。從全國(guó)的層面看，流動(dòng)人口的計(jì)生管理未真正形成全國(guó)一盤(pán)棋的格局管理，責(zé)任劃分過(guò)于籠統(tǒng)，各地方之間經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉的情況。從局部的層面看，流動(dòng)人口的管理涉及計(jì)生、公安、勞動(dòng)、城管、衛(wèi)生等各個(gè)部門(mén)，由于缺乏統(tǒng)一的綜合治理機(jī)制和目標(biāo)考核 機(jī)制，各部門(mén)都從自身需要的阿管理目的出發(fā)進(jìn)行管理，致使出現(xiàn)你辦你的事，我辦我的證。部門(mén)之間協(xié)作通報(bào)困難，經(jīng)常出現(xiàn)公安查過(guò)勞動(dòng)查，辦過(guò)暫住證，又要辦務(wù)工證，還要辦婚育證，多頭管理，勞命傷財(cái)，企業(yè)、民工頗有怨言，而工作效率十分低下。

2）管理模式落后。在改革開(kāi)放前，流動(dòng)人口少，單位與員工之間的阿勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定，以村民和單位為主導(dǎo)的管理模式較為適應(yīng)，而現(xiàn)在則出現(xiàn)越來(lái)越多的私營(yíng)企業(yè)和眾多的積極實(shí)體，改制、破產(chǎn)企業(yè)多，勞資關(guān)系極不穩(wěn)定，原有的村民和單位管理模式被打破，而新的阿管理模式尚未很好建立起來(lái)，面臨線斷網(wǎng)破錢(qián)緊的窘境，勢(shì)必出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。

3）管理觀念落后。一是個(gè)別地方的部門(mén)或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)以現(xiàn)居住地為主管理的管理方式理解得不夠透徹，上級(jí)也對(duì)這一政策落實(shí)得不夠徹底，以致出現(xiàn)了開(kāi)會(huì)時(shí)重要，忙起來(lái)時(shí)次要，干起來(lái)不要得狀況。還有的地方對(duì)流動(dòng)人口的治安、勞動(dòng)管理較為重視，而對(duì)計(jì)生管理則認(rèn)為無(wú)關(guān)緊要，能推則推，能拖則拖；二是許多地方長(zhǎng)期以來(lái)形成的重管理輕服務(wù)的傾向，對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的計(jì)生保健服務(wù)質(zhì)量差，使外來(lái)流動(dòng)人口接受現(xiàn)居住地管理的認(rèn)同感差；三是極個(gè)別地方把阿放松對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口的計(jì)生管理作為招商引資的優(yōu)惠政策的內(nèi)容，放棄對(duì)流動(dòng)人口的管理。

3 加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)生管理的對(duì)策

3.1 統(tǒng)一思想，進(jìn)一步提高對(duì)做好流動(dòng)人口管理和服務(wù)工作的認(rèn)識(shí)

隨著流動(dòng)人口特別是進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民的大量增多，切實(shí)加強(qiáng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合管理和服務(wù)，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)的平衡有序轉(zhuǎn)移，維護(hù)社會(huì)治安秩序，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，穩(wěn)定我國(guó)低生育水平，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，創(chuàng)造良好的人口環(huán)境都具有十分重要的意義。各級(jí)人口計(jì)劃生育部門(mén)基于對(duì)流動(dòng)人口管理的正確認(rèn)識(shí)，在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作中，注重加強(qiáng)與公安、民政、工商、勞動(dòng)和社會(huì)保障、衛(wèi)生及建設(shè)等部門(mén)的密切配合，努力適應(yīng)新形勢(shì)的要求，堅(jiān)持改革與創(chuàng)新，不斷探索和完善流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合管理的新方法，逐步探索和建設(shè)政府牽頭、社會(huì)參與、部門(mén)配合、屬地管理、政策推動(dòng)、社會(huì)服務(wù)的流動(dòng)人口計(jì)劃生育綜合治理工作機(jī)制。

流動(dòng)人口治安管理由公安派出所流動(dòng)人口管理服務(wù)中心，流動(dòng)人口計(jì)生工作已作為其中的一項(xiàng)重要技能在基層得到落實(shí)。

3.2 加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，切實(shí)加大流動(dòng)人口計(jì)生綜合治理工作的力度

為加大流動(dòng)人口計(jì)生綜合治理工作的力度，各地要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確各相關(guān)部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管和社會(huì)治安的工作職責(zé)，并將流動(dòng)人口計(jì)劃生育和社會(huì)治安共同納入政府目標(biāo)管理責(zé)任中，由政府與各級(jí)相關(guān)部門(mén)簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，把“一票否決”落到實(shí)處。各級(jí)人口和計(jì)劃生育部門(mén)作為成員單位積極參與，在黨委、政委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把流動(dòng)人口計(jì)劃生育管管理與社會(huì)和社會(huì)治安綜合治理緊密結(jié)合起來(lái)，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，互通信息，即使協(xié)商和解決流動(dòng)人口管理中存在的問(wèn)題。

整合社會(huì)管理職能，合理利用社會(huì)資源，構(gòu)建流動(dòng)人口綜合治理平臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)各部門(mén)齊抓共管，共同為流動(dòng)人口提供全方位的管理和服務(wù)，要在城市街道和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了流動(dòng)人口綜合服務(wù)中心，聯(lián)合公安、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障、房管、工商、人口計(jì)生等行政管理部門(mén)，實(shí)行一條龍服務(wù)的工作模式。做到各部門(mén)在工作上互相配合，管理上聯(lián)合執(zhí)法，信息上互通互享，辦證上合署辦公，為流動(dòng)人口提供高效便捷服務(wù)，形成多部門(mén)通力合作的工作格局。

實(shí)行社區(qū)居民自治，將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作融入到社區(qū)管理與服務(wù)工作中。在加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)中，做到公安、教育、衛(wèi)生、文化、計(jì)劃生育等進(jìn)社區(qū)，將流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作納入社區(qū)管理與服務(wù)工作中，采取有效措施，落實(shí)以現(xiàn)居住的管理為主的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理原則。一是將計(jì)劃生育納入《社區(qū)居民自治章程》，實(shí)行社區(qū)居民自治；二是建立社區(qū)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，設(shè)置社區(qū)樓、院計(jì)劃生育信息員、樓組長(zhǎng)，開(kāi)展計(jì)劃生育日常宣傳服務(wù)工作；三是實(shí)行計(jì)劃生育公示制度，依靠社區(qū)居民對(duì)計(jì)劃生育部門(mén)和流動(dòng)人口進(jìn)行監(jiān)督；四是借助社區(qū)再就業(yè)服務(wù)中心、文化中心等設(shè)施，并充分發(fā)揮計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)初級(jí)保障站的作用，為流動(dòng)人口開(kāi)展計(jì)劃生育政策宣傳、衛(wèi)生保健技術(shù)服務(wù)和生產(chǎn)生活技能培訓(xùn)；五是在地方政府的支持下，為街道成立計(jì)劃生育協(xié)管員隊(duì)伍，切實(shí)加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作。

3.3 全國(guó)落實(shí)實(shí)現(xiàn)居住地管理，實(shí)行“旅棧式”管理和服務(wù)

2002年以前，全市流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作堅(jiān)持“誰(shuí)用人、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的管理原則，實(shí)行經(jīng)營(yíng)地如居住地共同管理，以經(jīng)營(yíng)地管理為主的管理原則，實(shí)行經(jīng)營(yíng)地如居住地共同管理，以經(jīng)營(yíng)地管理為主的管理體制。新形勢(shì)下，針對(duì)公安、工商等部門(mén)的改革，在全面落實(shí)現(xiàn)居住地管理的過(guò)程中，市計(jì)生局與公安部門(mén)可以聯(lián)合實(shí)行流動(dòng)人口計(jì)生工作的“旅棧式”管理和服務(wù)。即公安民警對(duì)全村所有的房屋出租戶(hù)及每意見(jiàn)出租戶(hù)的房東發(fā)放《暫住登記本》，與他們簽訂出租房屋治安管理責(zé)任書(shū)，是他們清楚自己的責(zé)任。每一個(gè)租房居住的流動(dòng)人口都像住賓館一樣，詳細(xì)登記姓名、性別、年齡、職業(yè)、身份證號(hào)、租住房屋樓層及號(hào)碼等內(nèi)容。對(duì)每一位新入住或搬出人員的信息，由房東及時(shí)上報(bào)警務(wù)室，錄入微機(jī)，納入管理視野。由此關(guān)理模式好操作，信息傳遞渠道暢通，信息質(zhì)量準(zhǔn)確無(wú)誤，計(jì)生部門(mén)就大膽嘗試與公安部門(mén)結(jié)合，實(shí)行流動(dòng)人口信息資源共享，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理和服務(wù)。具體哦關(guān)理程序?yàn)楣矎d部門(mén)為每戶(hù)房東發(fā)放《暫住人口登記本》上，社區(qū)民警和記工作人員到房東家中收取《暫住人口登記本》后，社區(qū)民警將流入人口信息建檔錄入微機(jī)，組宣管員將18～49周歲的流入人口進(jìn)行登記；計(jì)劃生育組宣管員篩選出已婚育齡婦女再次入戶(hù)逐人核查其婚育情況；與已婚育齡婦女簽訂計(jì)生合同；組宣管員將流入已婚育齡婦女信息上報(bào)社區(qū)計(jì)生辦建檔，錄入微機(jī)，納入正常管理與服務(wù)；針對(duì)納入管理對(duì)象提供計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，“旅棧式”管理的運(yùn)行，落實(shí)了現(xiàn)居住地管理和房東責(zé)任制，解除了相關(guān)部門(mén)為計(jì)劃生育工作承擔(dān)“分外”義務(wù)的顧慮，實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口信息資源共享，降低了公共管理成本，減少了流動(dòng)人口工作中的漏洞，方便了群眾，取得社會(huì)治安綜合治理，社區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、流動(dòng)人口計(jì)生管理和服務(wù)的多贏效果。

3.4 創(chuàng)新工作方法，開(kāi)展規(guī)范化四級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

在社區(qū)居民委員會(huì)之下，再選憑樓院長(zhǎng)和門(mén)棟長(zhǎng)兩級(jí)計(jì)劃生育協(xié)管員。這樣，在城區(qū)就形成了街道辦事處——社區(qū)——居民樓院——單元“四級(jí)”管理網(wǎng)絡(luò)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部形成鄉(xiāng)——村——組——房東“四級(jí)”管理網(wǎng)絡(luò)。在健全四級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過(guò)層層簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)，進(jìn)一步明確各級(jí)的職責(zé)：辦事處、鄉(xiāng)計(jì)生辦負(fù)責(zé)對(duì)各村工作的指導(dǎo)、考評(píng)和監(jiān)督，對(duì)轄區(qū)內(nèi)違反計(jì)生政策的流動(dòng)人口進(jìn)行查處；各社區(qū)根據(jù)他們反饋的信息，有重點(diǎn)地加強(qiáng)開(kāi)展宣傳教育，實(shí)現(xiàn)工作流和信息流的雙向管理。

積極探索流動(dòng)人口計(jì)劃生育“雙向管理”的有效途徑。多數(shù)流出流入人口大省都相互簽訂“計(jì)劃生育雙向管理協(xié)議書(shū)”，制度“雙向管理”工作制度，及時(shí)互通信息，定期召開(kāi)聯(lián)系會(huì)議，共同研究解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。如戶(hù)籍地與現(xiàn)居住地共同商定孕檢定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，在流動(dòng)人口較集中的現(xiàn)居住地成立流動(dòng)人口黨支部、流動(dòng)人口計(jì)劃生育協(xié)會(huì)，發(fā)揮流動(dòng)人口中黨員的先鋒模范作用和依靠協(xié)會(huì)群眾自治自我教育，自我管理和自我服務(wù)的作用；有的地方還結(jié)合“婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家”活動(dòng)，大力宣傳流動(dòng)人口，少生快富的典型，教育和影響流動(dòng)人口自覺(jué)實(shí)行計(jì)劃生育。

總之，我們?cè)诶碚撏晟频那闆r下，更好結(jié)合實(shí)際，切實(shí)抓好計(jì)生管理人員和工作對(duì)象的法制教育，提倡以人為本的工作理念，使外來(lái)人口計(jì)劃生育管理走上規(guī)范化、科學(xué)化和制度化的正規(guī)軌道。

[1]關(guān)于外來(lái)人口的幾點(diǎn)淺析.人口計(jì)劃生育報(bào),2002(14).

[2]流動(dòng)人口與避孕藥具管理.人口與計(jì)生,2003(8).