服務(wù)型政府的施政理念

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

服務(wù)型政府的施政理念

□本刊記者 ■特邀嘉賓 燕繼榮

構(gòu)建服務(wù)型政府需要重新界定政府的地位和功能；需要區(qū)分“掌舵”與“劃槳”的功能，合理實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化；需要構(gòu)建“有限政府”的框架，避免政府包辦主義；需要堅(jiān)守政府“底線”，矯正政府行為。

以公民權(quán)利和社會(huì)需求為本位

□目前，全國(guó)各省市都紛紛在打造服務(wù)型政府。在您看來(lái)，應(yīng)該怎樣去定義“服務(wù)型政府”？

■理論界對(duì)于服務(wù)型政府的概念尚無(wú)定論，但依據(jù)各方共識(shí)可以給出這樣的定義：服務(wù)型政府是指以人文關(guān)懷、民主、透明、責(zé)任、法治等價(jià)值為基礎(chǔ)，以公民權(quán)利和社會(huì)需求為本位，廣泛接受社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，以提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)為宗旨的政府形態(tài)。

□這種政府形態(tài)，與現(xiàn)有的或者是其他的政府形態(tài)相比，有什么不同？

■構(gòu)建服務(wù)型政府意味著重新界定政府地位和功能。如果說(shuō)既有的制度安排都是建立在以往計(jì)劃主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、管制主導(dǎo)、對(duì)上負(fù)責(zé)這種體制的基礎(chǔ)上，其人力財(cái)力的分配也以此為中心的話，那么，要切實(shí)推廣服務(wù)型政府模式，就需要本著市場(chǎng)主導(dǎo)、公民主導(dǎo)、治理主導(dǎo)、對(duì)下負(fù)責(zé)的精神，重新整合政府部門和資源，確立新的人力、財(cái)力分配制度。

直白地說(shuō)，如果以往政府主要通過(guò)自己親自操辦招商引資、賺錢生財(cái)?shù)氖虑閬?lái)擴(kuò)大財(cái)政收入、改善人民生活的話，現(xiàn)在就要求把賺錢的機(jī)會(huì)交給社會(huì)和個(gè)人，政府主要以提供良好的公共服務(wù)和管理，為社會(huì)繁榮和個(gè)人發(fā)家致富創(chuàng)造條件提供便利來(lái)促進(jìn)地區(qū)發(fā)展。

□建設(shè)服務(wù)型政府，是不是意味著政府提供的服務(wù)越多越好？或者說(shuō)政府應(yīng)該包攬所有的公共服務(wù)供給？

■“全方位”式的包攬和“第一個(gè)到場(chǎng)”的觀念有悖于服務(wù)型政府理念。

如果說(shuō)以往政府包攬一切，總是沖在最前面，因而也必然費(fèi)力不討好地成為社會(huì)矛盾焦點(diǎn)的話，現(xiàn)在要求政府退出“私人物品”的生產(chǎn)領(lǐng)域，而且將部分“公共物品”的生產(chǎn)和服務(wù)讓渡出去，讓社會(huì)能“私了”的“私了”，能“自理”的“自理”，政府僅僅扮演利益協(xié)調(diào)者和矛盾仲裁者的角色，“該出手時(shí)再出手”——在社會(huì)不愿“私了”，不愿“自理”，但又必須有人出面辦理的時(shí)候出手。

□這是否表示政府要像早期自由主義者所堅(jiān)持的那樣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域扮演“消極”角色？

■我認(rèn)為不是。服務(wù)型政府觀并不是“唯服務(wù)論”的政府觀。強(qiáng)調(diào)政府要加強(qiáng)公共服務(wù)職能，是指政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式上要有所創(chuàng)新。

換言之，由市場(chǎng)化早期政府所推行的對(duì)市場(chǎng)的替代戰(zhàn)略——政府直接搞投資、搞經(jīng)營(yíng)、搞建設(shè)——轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、企業(yè)發(fā)展、個(gè)人創(chuàng)造財(cái)富提供良好的制度服務(wù)、政策服務(wù)、保障服務(wù)、環(huán)境服務(wù)，真正使政府成為營(yíng)造環(huán)境的主體，使企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，使人民成為創(chuàng)造財(cái)富的主體。

□那如何來(lái)看待政府的管理和管制功能？建設(shè)服務(wù)型政府，是否意味著要把管理和管制剝離出去？

■建設(shè)服務(wù)型政府并不是不要管理和管制。事實(shí)上，管理和管制本身就是另一種類型的服務(wù)，只不過(guò)服務(wù)的方式有所差異。服務(wù)型政府建設(shè)只是要求將政府的管理和管制功能納入公共服務(wù)視角，以公共服務(wù)的精神，按照便捷、公開、公正的原則，重塑政府管理職能。

現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)盡可能避免剛性的行政管制，而代之以民間自治，由政府和市場(chǎng)以外的“第三部門”協(xié)調(diào)和溝通各種社會(huì)力量共同合作來(lái)解決公共問題。

區(qū)分“掌舵”和“劃槳”

□在服務(wù)型政府的形態(tài)下，如何實(shí)現(xiàn)民主治理？

■一個(gè)能夠?qū)嵤┯行е卫淼恼?，并不是一個(gè)陷入“執(zhí)行”過(guò)程的“實(shí)干”的政府。

聰明的政府“把掌舵和劃槳分開”，確立一種把政策制定和服務(wù)提供分開的體制，以便使自己集中精力進(jìn)行決策指導(dǎo)，而不至于陷入具體事務(wù)的煩擾和糾葛之中。這就要求確立一種民主治理和公共服務(wù)的分權(quán)體制：政府集中并協(xié)調(diào)“掌舵”職能，以便更加有效地把握政策和方向，把“劃槳”的權(quán)力下放給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“社會(huì)化”和“市場(chǎng)化”。

□具體到實(shí)踐中，如何來(lái)操作？

■公民參與能夠提高和改善政府管理績(jī)效，公共部門、私人部門和“第三部門”共同參與公共服務(wù)的供給，在彼此合作的基礎(chǔ)上對(duì)公共事務(wù)實(shí)行共管共治，建立多中心多層級(jí)的治理結(jié)構(gòu)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的最佳管理效果，這也是服務(wù)型政府的基本理念之一。

依據(jù)這些理念，服務(wù)型政府并不意味著政府全方位地包攬社會(huì)服務(wù)，相反，要盡可能將公共服務(wù)和公共管理職能讓渡給非政府組織，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的社會(huì)化。因此，公共事務(wù)的管理之道也并不在于政府“第一個(gè)到場(chǎng)”和親力親為，關(guān)鍵在于構(gòu)建一種全社會(huì)民主治理的結(jié)構(gòu)。

□如何在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中發(fā)揮非政府組織的作用？

■非政府組織承擔(dān)著多種功能，比如社會(huì)組織功能、社會(huì)管理功能以及利益聚集、表達(dá)和實(shí)現(xiàn)功能。

站在政府的角度看，民間組織可以分擔(dān)政府管理事務(wù)，減少政府管理成本，提高政府管理績(jī)效。此外，它作為普遍的社會(huì)信任的培育基地，能夠促進(jìn)社會(huì)信任與合作，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

因此，構(gòu)建服務(wù)型政府，建立民主治理的結(jié)構(gòu)，要求政府必須轉(zhuǎn)變以往對(duì)于民間組織的認(rèn)識(shí)觀念，積極鼓勵(lì)和促進(jìn)民間組織的發(fā)展，使之成為政府管理和公共服務(wù)的幫手。

□社會(huì)化和市場(chǎng)化被認(rèn)為是公共管理和公共服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)。這是否意味著政府可以“甩包袱”？

■我并不這樣認(rèn)為。我們可以把部分“執(zhí)行”性事務(wù)社會(huì)化或市場(chǎng)化，也可以把個(gè)別的掌舵性職能社會(huì)化，但不能把治理的全過(guò)程都社會(huì)化。否則，我們會(huì)失去做出集體共同決定的決策機(jī)制，就不可能為市場(chǎng)制定規(guī)章條文，就會(huì)失去強(qiáng)制執(zhí)行的手段。我們會(huì)喪失社會(huì)公平感和利他主義精神，不管是為無(wú)家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療，任何不能賺錢贏利的社會(huì)服務(wù)都將不復(fù)存在。這些重?fù)?dān)無(wú)論如何也不應(yīng)該全部由“私人部門”和“第三部門”來(lái)承擔(dān)，而且它們也挑不起整個(gè)這副重?fù)?dān)。

守住“底線標(biāo)準(zhǔn)”

□服務(wù)型政府是否與“有限政府”原則相沖突？

■我認(rèn)為這一點(diǎn)需要厘清。服務(wù)型政府不應(yīng)該突破“有限政府”的框架，相反，服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)以堅(jiān)持和貫徹“有限政府”原則為前提。

所謂“有限政府”，是相對(duì)于“極權(quán)”和“全能”政府而言的，它是指政府及其官員的權(quán)力范圍有所限制，具體表現(xiàn)為政府能力有限、政府職能有限、政府權(quán)力有限、政府責(zé)任有限。根據(jù)政治學(xué)的一般理論，“有限政府”需要有三個(gè)方面的支持和保證。首先，政府的架構(gòu)必須是憲政的；其次，通過(guò)一系列制度安排，造成政府內(nèi)部互相制衡，保持權(quán)力結(jié)構(gòu)相對(duì)分散；最后，維持一個(gè)由諸如商會(huì)、工會(huì)和壓力集團(tuán)等自治組織所組成的廣泛而獨(dú)立的公民社會(huì)的存在。

因此，“有限政府”的建設(shè)也可以從三個(gè)方面展開。第一，確立憲法至上的原則，落實(shí)憲政結(jié)構(gòu)的制度安排；第二，確立和落實(shí)權(quán)力制衡的原則，保證“以權(quán)力制約權(quán)力”；第三，賦予公民以及社團(tuán)組織以廣泛的權(quán)利，使它們能夠通過(guò)維權(quán)行動(dòng)來(lái)抵抗可能來(lái)自政府的侵權(quán)，確?！耙詸?quán)利約束權(quán)力”?！坝邢拚痹瓌t以“公域”和“私域”、“公權(quán)”和“私權(quán)”劃分為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“私域”和“私權(quán)”是公民自由權(quán)利的領(lǐng)域，是公共權(quán)力不得介入的空間，因此也是政府權(quán)力的最大邊界。

□能否對(duì)政府設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)或者要求？

■政府需要明確區(qū)分“高線標(biāo)準(zhǔn)”——為民謀利和“底線標(biāo)準(zhǔn)”——基本服務(wù)和管理?！案呔€標(biāo)準(zhǔn)”是對(duì)“好政府”的要求，“底線標(biāo)準(zhǔn)”是對(duì)一個(gè)“不壞的政府”的要求。

舉例來(lái)說(shuō)，“為人民服務(wù)”，“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，“聽民情、解民憂、予民利”，這歷來(lái)是中國(guó)執(zhí)政黨和政府對(duì)于官員的要求。仔細(xì)分析，這些表述反映了人們對(duì)政府及官員的高標(biāo)準(zhǔn)要求。不過(guò)，任何有效的約束，除了給出“應(yīng)該如何作為”的道德引導(dǎo)，還需要?jiǎng)澇觥安粦?yīng)該如何作為”的行為限度：不要見死不救，不要違法亂紀(jì)，不要與民爭(zhēng)利，不要侵犯公民權(quán)益，不要弄虛作假。

憲政安排按照“底線標(biāo)準(zhǔn)”優(yōu)先原則，保證即使不能實(shí)現(xiàn)“高線標(biāo)準(zhǔn)”，也要守住“底線標(biāo)準(zhǔn)”。這其中包含的理念是：政府，即便不能為百姓的幸福提供什么幫助，那么，至少不應(yīng)該為百姓追求自己的幸福設(shè)置障礙。換言之，政府行為的“底線”是不阻礙百姓追求自己的幸福生活，不干涉百姓的自由生活。

□如何在服務(wù)型政府的構(gòu)建中體現(xiàn)這些“底線標(biāo)準(zhǔn)”？

■構(gòu)建服務(wù)型政府要求政府依照公共服務(wù)的理念和原則，重新界定自己的職能和工作任務(wù)，重新確立各項(xiàng)工作的優(yōu)先順序，以此為基礎(chǔ)重新整合自己的人力財(cái)力。同時(shí)，要明確區(qū)分政府工作的“高線標(biāo)準(zhǔn)”和“底線標(biāo)準(zhǔn)”。

此外，在確定公共服務(wù)具體內(nèi)容、服務(wù)項(xiàng)目的優(yōu)先順序、具體投入比例等問題的時(shí)候，應(yīng)該確立公民和社團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等利益相關(guān)者廣泛參與的制度渠道，引入“協(xié)商民主”的機(jī)制，以保證有關(guān)公共服務(wù)的各項(xiàng)政策都要經(jīng)過(guò)各方討價(jià)還價(jià)的公共選擇過(guò)程來(lái)產(chǎn)生。

（燕繼榮：北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員、副所長(zhǎng)，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授。）