中美兩國代議制度之比較

陳剛文玉

（南昌大學(xué) 江西南昌 330031）

“代議制度，也稱代議制或代議民主制，是直接民主制的對(duì)稱，是現(xiàn)代國家廣泛實(shí)行的政治統(tǒng)治形式，強(qiáng)調(diào)由公民選舉產(chǎn)生的代表組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使管理國家事務(wù)的權(quán)力。”［1］P215現(xiàn)代民主國家廣泛采用代議制，其中以中國的人民代表大會(huì)制和美國的議會(huì)制最為典型。由于兩國歷史文化背景、社會(huì)意識(shí)形態(tài)等方面的不同，這兩種代議制度，無論是在形式上還是在實(shí)質(zhì)上都表現(xiàn)出了一定的差異。

一、組織原則與職權(quán)上的差異

按照馬克思恩格斯的經(jīng)典論述，無產(chǎn)階級(jí)國家應(yīng)當(dāng)按照“議行合一”的原則來組織國家政權(quán)。中國的人民代表大會(huì)制度即體現(xiàn)了這種原則?！白h行合一”的思想最先由盧梭在《社會(huì)契約論》中提出，馬克思在吸收盧梭思想和巴黎公社的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后發(fā)展、完善了這種思想?！啊h行合一’體制的根本特征是：人民選舉產(chǎn)生并加以監(jiān)督的代表機(jī)關(guān)，既行使行政權(quán)又行使立法權(quán)，甚至包括最高審批權(quán)和最高檢察權(quán)”。［2］在我國就表現(xiàn)為，全國人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國家權(quán)力。按照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，全國人大的職權(quán)可以歸納為最高立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決定權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)以及全國人大認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由它行使的其他職權(quán)。

美國的議會(huì)制是按照“三權(quán)分立”的原則組建的。這種思想最先由洛克提出，后經(jīng)孟德斯鳩完善，其主張將國家權(quán)力分為不同的部分，交由不同的機(jī)構(gòu)行使。在這種原則的指導(dǎo)下，美國的國家權(quán)力分為立法、行政和司法三個(gè)部分，分別交由國會(huì)、總統(tǒng)和法院行使，各個(gè)權(quán)力部門之間既相互獨(dú)立又相互制約，國家沒有真正意義上的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。按照美國“三權(quán)分立”的組織原則，國會(huì)主要掌握立法權(quán)。但除了立法權(quán)外，國會(huì)還享有財(cái)政權(quán)、調(diào)查權(quán)和彈劾權(quán)。財(cái)政權(quán)即所謂的“錢袋權(quán)”是國會(huì)制約總統(tǒng)的重要手段，法律規(guī)定，聯(lián)邦政府的收支必須嚴(yán)格限制在國會(huì)同意范圍之內(nèi)，沒有國會(huì)的撥款，聯(lián)邦政府就無法運(yùn)行。

美國國會(huì)可以通過“錢袋權(quán)”來監(jiān)督政府，而我國政府集財(cái)政的預(yù)算權(quán)和決算權(quán)于一身，各級(jí)人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算審批監(jiān)督存在不同程度的“程序合法、實(shí)質(zhì)虛置”，這樣就很容易造成建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)、財(cái)政浪費(fèi)的危險(xiǎn)。因此，應(yīng)該加強(qiáng)人大對(duì)政府的財(cái)政控制力度，管好“錢袋子”，用好納稅人的錢。

二、組織結(jié)構(gòu)上的差異

鄧小平說：“我們中國大陸不搞多黨競(jìng)選，不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實(shí)行的就是全國人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯?！保?］全國人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使最高國家權(quán)力。但由于全國人大代表總數(shù)較多，且絕大多數(shù)是兼職的，大多數(shù)時(shí)間里他們都要回到自己的崗位上。為了解決這種人大代表數(shù)量較多，不便于經(jīng)常開會(huì)，會(huì)期又短，不能及時(shí)、有效發(fā)揮最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的問題設(shè)立了人大常委會(huì)。人大常委會(huì)對(duì)人大負(fù)責(zé),受人大監(jiān)督，它在全國人大閉會(huì)期間，行使憲法和法律規(guī)定的職權(quán)，制定法律、做出決定并監(jiān)督其實(shí)施。

美國的國會(huì)實(shí)行“平衡的兩院制”，即國會(huì)兩院權(quán)力相當(dāng)，共同享有立法權(quán)?！皣鴷?huì)的兩院制一部分地源于“康涅狄格妥協(xié)”，它力圖平衡眾議院所體現(xiàn)的人口大洲的優(yōu)勢(shì)和在參議院中得到滿足的小洲對(duì)平等決策權(quán)的要求。［4］此外，兩院制結(jié)構(gòu)還基于另一種考慮，即通過兩院結(jié)構(gòu)的相互制約，起到控制眾議院的作用?！懊绹闹茟椪邆儗⒆h院譽(yù)為“智慧之院”，認(rèn)為其主要功能是在于“冷卻”眾議院表現(xiàn)的民眾激情，有效的制約和平衡眾議院?！保?］P218國會(huì)也設(shè)立常設(shè)委員會(huì)，但它是工作機(jī)構(gòu)，不能做出任何有法律效力的決定。

三、組成人員上的差異

中國人民代表大會(huì)的組成人員稱為人大代表；美國國會(huì)兩院的組成人員稱為議員。我國的全國人大代表和美國的國會(huì)議員在資格、構(gòu)成、產(chǎn)生和任期等方面都有所差異

1.資格上的差異。我國憲法規(guī)定：凡年滿十八周歲的中國公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、財(cái)產(chǎn)狀況等都有選舉權(quán)和被選舉權(quán) （但依法被剝奪政治權(quán)利的人或患有疾病而不能行使代表權(quán)利的人除外），這就使我國99%以上的成人都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。美國憲法規(guī)定：任何年齡滿二十五歲，取得美國公民資格滿七年，于某州當(dāng)選而并為該州居民者，都可以擔(dān)任眾議員；任何年齡滿三十歲，取得美國公民資格滿九年，或于某州當(dāng)選并為該州居民者，都可以擔(dān)任參議員；但精神病患者、無行為能力、嚴(yán)重刑事犯罪者、被剝奪政治權(quán)利的除外。

2.構(gòu)成上的差異。我國的全國人大代表人數(shù)較多，總額不超過3000人，且多是兼職的。全國人大代表和其他國家機(jī)關(guān)官員可以“相容”即二者可以相互兼任，但法律規(guī)定人大常委會(huì)組成人員必須是專職的且不得擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。多年來官員代表在人大代表中所占的比例較高，引起了不少的爭(zhēng)議。美國的國會(huì)議員的人數(shù)較少，是職業(yè)的、專門的職務(wù)。國會(huì)、總統(tǒng)和最高法院不允許有人事上的重合即實(shí)行“回避政策”，除副總統(tǒng)擔(dān)任參議長(zhǎng)外，其他任何政府官員和司法機(jī)關(guān)人員不得同時(shí)擔(dān)任議員。根據(jù)美國憲法，按各州人口比例選舉產(chǎn)生眾議院議員435人，按每州2人選舉產(chǎn)生參議院議員100人。當(dāng)選議員的人以律師所占的比例最大，其次是企業(yè)家和銀行家，來自工人階級(jí)的代表很少。

3.產(chǎn)生上的差異。由于現(xiàn)實(shí)國情的制約，全國人大代表還不能完全由直接選舉產(chǎn)生。我國選舉法規(guī)定，全國人大代表是按省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)由間接選舉和差額選舉產(chǎn)生。選舉經(jīng)費(fèi)由國庫開支，這樣就保證了選舉的公正性，杜絕了金錢政治。美國憲法規(guī)定，國會(huì)議員均由直接選舉產(chǎn)生。參議院代表州，由50個(gè)州不論大小，各出2名構(gòu)成；眾議院代表人民，按各州人口占全國人口的比例分配至各州直接選舉，但每個(gè)州至少應(yīng)有議員1名。在美國，議員選舉的費(fèi)用巨大，平均每位議員的選舉要花費(fèi)上百萬美元，其選舉經(jīng)費(fèi)的主要來源是候選人本人既家族，以及社會(huì)各界的捐款。

4.任期上的差異。我國全國人大代表的任期為每屆五年，可以連選連任。美國國會(huì)參議員任期為6年，每屆國會(huì)屆滿時(shí)改選1／3，但同一個(gè)州選出的兩名參議員不得同時(shí)屆滿。眾議員任期與國會(huì)任期相同，每?jī)赡耆扛倪x。

四、人大代表（議員）與選舉單位（選民）的關(guān)系上的差異

“在馬克思主義觀點(diǎn)看來，能不能對(duì)代表實(shí)行監(jiān)督罷免，是議會(huì)的真民主與假民主，完全民主和不完全民主的一個(gè)重要標(biāo)志。”［5］根據(jù)馬克思主義的理論，社會(huì)主義國家都建立了罷免制。我國選舉法規(guī)定：全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督，選民和原選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表。

美國議員獨(dú)立行使職權(quán)，一旦當(dāng)選則不受選民罷免，除非犯罪。因?yàn)樗麄冎鲝堊h員是代表全體人民意志和利益的，議員應(yīng)該本著自己獨(dú)立的能力和意志行使權(quán)力。如果給予人民罷免權(quán)，就勢(shì)必造成選民利用罷免權(quán)來威脅議員，造成議員的意志受到外力的左右，而不能做出客觀公證的判斷。

我國法律雖然規(guī)定了選民和選舉單位對(duì)代表擁有罷免權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)生活中，這種權(quán)力應(yīng)用的還比較少。往往是當(dāng)代表觸犯法律時(shí)，才會(huì)被相關(guān)部門提起罷免，這只是“被動(dòng)的罷免”。而選民和選舉單位積極主動(dòng)地罷免不稱職、無能力的代表，還很少見。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要在于沒有建立起選民與代表的責(zé)任關(guān)系，代表們有權(quán)無責(zé)，沒有受到選民和選舉單位的監(jiān)督。為了進(jìn)一步密切代表與選民的關(guān)系，應(yīng)借鑒美國“議員向選民報(bào)告工作”的制度，代表就自己的成績(jī)向選民大會(huì)作報(bào)告，并接受選民的質(zhì)詢。并推廣“選民評(píng)議代表制度”，選民就代表的成績(jī)進(jìn)行評(píng)議，對(duì)沒有履行好職責(zé)的代表要勒令其“下崗”，使選民的監(jiān)督和罷免權(quán)落到實(shí)處。

五、與執(zhí)政黨關(guān)系上的差異

一個(gè)國家的政黨和政黨制度與該國的代議制度有著緊密的聯(lián)系。然而由于特定的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，中美兩國執(zhí)政黨與代議機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系表現(xiàn)出了較大的差異。

在中國，是先有中國共產(chǎn)黨，然后才有全國人民代表大會(huì)，黨締造了人民代表大會(huì)。黨在人民代表大會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位是法律規(guī)定的。人民代表大會(huì)的工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)是通過在人大常委會(huì)中設(shè)立黨組實(shí)現(xiàn)的,人大常委會(huì)黨組貫徹黨委的決議，向國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出政策建議，通過法定程序使黨的政策上升為國家意志，成為國家法律。

在美國，是先有議會(huì)，后有政黨，政黨是在議會(huì)派別斗爭(zhēng)中孕育誕生的。美國的執(zhí)政黨是指總統(tǒng)所在的黨派，由于總統(tǒng)選舉和國會(huì)選舉 “不掛鉤”，所以執(zhí)政黨不一定是議會(huì)的多數(shù)黨。政黨在議會(huì)中的地位也不是法律規(guī)定的，而是通過競(jìng)選實(shí)現(xiàn)的。因此，美國的議會(huì)選舉就成為黨派之間較量的舞臺(tái)，政黨只有獲得了多數(shù)的席位，才有可能使有利于本黨的議案在國會(huì)中通過。如果執(zhí)政黨在國會(huì)選舉中失利，就會(huì)造成國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的牽制，若執(zhí)政黨獲勝，就會(huì)實(shí)現(xiàn)總統(tǒng)和國會(huì)密切合作的雙贏局面。在美國政黨作用的發(fā)揮，主要是通過議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖和議會(huì)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)的。

美國的議會(huì)制度從確立到現(xiàn)在已有二百多年的歷史，其在工作程序化、規(guī)范化，設(shè)置內(nèi)部議事機(jī)構(gòu)，立法與監(jiān)督等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其中的許多方面也正是我國人民代表大會(huì)制度所欠缺的。因此，我們既要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要立足國情，學(xué)習(xí)和借鑒美國議會(huì)制度的合理因素，推動(dòng)社會(huì)主義代議制度又好又快發(fā)展?！?/p>

［1］常士訚.現(xiàn)代國家及其政治制度：東亞與西方［M］.北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2008.

［2］浦興祖.中華人民共和國政治制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005.47.

［3］鄧小平文選(第 3 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.220.

［4］施密特，謝利等.美國政府與政治［M］.梅然譯.北京:北京大學(xué)出版社，2005.238.

［5］本刊選編.人民代表大與外國議會(huì)［J］.云南人大,2009(08).