轉(zhuǎn)基因食品安全的法律保障

吳 芳 潘云華

（江南大學(xué)法政學(xué)院 江蘇 無錫 214122）

轉(zhuǎn)基因食品是生物技術(shù)的產(chǎn)物。近30年來，轉(zhuǎn)基因作物的種植持續(xù)大幅增加，轉(zhuǎn)基因食品走向千家萬戶。但是轉(zhuǎn)基因食品的安全性問題至今尚無明確結(jié)論，對(duì)生態(tài)環(huán)境和人類健康的隱患不能排除。因此，國(guó)家有必要對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全實(shí)施有效的法律保障。

一、轉(zhuǎn)基因食品安全問題

本文討論的轉(zhuǎn)基因食品安全，是指轉(zhuǎn)基因食品本身對(duì)消費(fèi)者的安全性，即食品中有毒、有害物質(zhì)或基因改變對(duì)人體健康造成的不利影響。毫無疑問，轉(zhuǎn)基因食品中的轉(zhuǎn)基因，可增加作物單位面積產(chǎn)量，可以降低生產(chǎn)成本，增強(qiáng)作物抗蟲害、抗病毒等的能力，甚至延長(zhǎng)食品保鮮期。因此，轉(zhuǎn)基因食品研究、開發(fā)的歷史雖然只有短短幾十年，但其因提高產(chǎn)量、增強(qiáng)自身抗病抗蟲等優(yōu)點(diǎn)而在全世界獲得了極為廣泛的推廣。但是，轉(zhuǎn)基因食品也存在極大的安全隱患。例如，1998年，蘇格蘭Roweet研究所的Aprad pustztai公布：用轉(zhuǎn)雪蓮花凝集素基因（GNA）的馬鈴薯飼養(yǎng)大鼠，大鼠器官會(huì)生長(zhǎng)異常、體重減輕、免疫系統(tǒng)被破壞。[1]研究表明，轉(zhuǎn)基因食品存在的安全隱患主要表現(xiàn)在這樣四個(gè)方面：第一，轉(zhuǎn)基因食品的過敏性。轉(zhuǎn)基因食品中由于轉(zhuǎn)入外源基因的表達(dá)，食品成分中可能含有新的蛋白質(zhì)，而人體免疫系統(tǒng)對(duì)食品中特異性物質(zhì)產(chǎn)生特異性的免疫球蛋白，發(fā)生過敏反應(yīng)。第二，轉(zhuǎn)基因食品的新毒性。轉(zhuǎn)基因食品中外源基因的插入，可能使原先關(guān)閉的基因被打開，產(chǎn)生一種新的毒素。第三，抗生素抗性風(fēng)險(xiǎn)問題。抗生素標(biāo)記基因與插入的目的基因隨著食物進(jìn)入人和動(dòng)物體內(nèi)的腸道，通過轉(zhuǎn)化可能誘導(dǎo)耐藥菌株的產(chǎn)生。第四，營(yíng)養(yǎng)品質(zhì)改變問題。因?yàn)椴迦牖虻男?yīng)無法完全預(yù)測(cè)，外源基因?qū)κ称返臓I(yíng)養(yǎng)價(jià)值的改變也難以完全預(yù)料，如轉(zhuǎn)基因食品中蛋白質(zhì)組成發(fā)生了改變。它能否被人體有效地吸收利用、能否保證人體的營(yíng)養(yǎng)平衡等一系列的問題就擺在了人們面前。[2]

當(dāng)然，結(jié)合轉(zhuǎn)基因食品作為試驗(yàn)中的新型食品的特征，以上這些安全隱患可能還具有以下特征：第一，危害的潛在性。與一般食品安全產(chǎn)生的危害問題的直觀性、確定性不同，轉(zhuǎn)基因食品安全涉及的危害，由于人類對(duì)之認(rèn)識(shí)并不充分，難以清晰把握其有無危害，因此，轉(zhuǎn)基因食品安全涉及的危害將是潛在的、不確定的。第二，致害一旦發(fā)生，其危害可能影響深遠(yuǎn)、后果嚴(yán)重。由于轉(zhuǎn)基因食品的特有的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)基因作物已經(jīng)、還將進(jìn)一步在全世界廣泛種植，加之，人類認(rèn)識(shí)的局限，如果轉(zhuǎn)基因食品潛在的危害一旦爆發(fā)，其影響恐怕難以預(yù)料。因此，為防患于未然，我國(guó)法律應(yīng)該未雨綢繆，要加強(qiáng)注重風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，完善監(jiān)控的法制供給，確保轉(zhuǎn)基因食品的安全。

二、我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全保障制度的不足

（一）法律制度的供給不足

1.立法形式上的欠缺——專門的立法位階低。我國(guó)目前規(guī)定轉(zhuǎn)基因食品安全問題的專門制度主要是衛(wèi)生部制定的《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》這一規(guī)章，并不是嚴(yán)格意義上的法律。當(dāng)然，該規(guī)章也設(shè)置了指引性條款，把食品衛(wèi)生法作為轉(zhuǎn)基因食品安全保障的上位法，即《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》第四條規(guī)定：轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)符合《食品衛(wèi)生法》及其有關(guān)法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，不得對(duì)人體造成急性、慢性或其他潛在性健康危害。但是，我國(guó)食品衛(wèi)生法并沒有就轉(zhuǎn)基因食品的安全問題作專門規(guī)定，只是在第20條、25條、30條有一些就食品安全問題的一般規(guī)定。例如，食品衛(wèi)生法第二十條是這樣規(guī)定的:利用新資源生產(chǎn)的食品、食品添加劑的新品種，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在投入生產(chǎn)前，必須提出該產(chǎn)品衛(wèi)生評(píng)價(jià)和營(yíng)養(yǎng)評(píng)價(jià)所需的資料:上述新品種在投入生產(chǎn)前還需提供樣品，并按照規(guī)定的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)審批程序報(bào)請(qǐng)審批。換言之，轉(zhuǎn)基因食品作為一種利用新資源生產(chǎn)的食品，必須遵守這一規(guī)定。而食品衛(wèi)生法第二十五條則規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)食品及其原料，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定索取檢驗(yàn)合格證或者化驗(yàn)單；第三十條則對(duì)進(jìn)口的食品的安全問題做了一般性規(guī)定?？剂康睫D(zhuǎn)基因食品安全的特殊性，食品衛(wèi)生法所規(guī)定的一般性問題無法突出轉(zhuǎn)基因食品安全的評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)制度、監(jiān)督制度、標(biāo)識(shí)制度等理論問題與技術(shù)問題。這將導(dǎo)致行政管理與監(jiān)督缺乏操作性依據(jù)。

2.立法內(nèi)容上的不足——立法過于簡(jiǎn)單、模糊。《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》、《轉(zhuǎn)基因食品安全與營(yíng)養(yǎng)評(píng)價(jià)指南》就轉(zhuǎn)基因食品安全的評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)制度、標(biāo)識(shí)制度、監(jiān)督制度、責(zé)任制度等基因食品衛(wèi)生管理制度作了一些規(guī)定，但總共25條的“管理辦法”，無法真正將這些制度一一明確，以致存在立法過于簡(jiǎn)單、模糊等諸多問題。例如，在轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理的原則問題上，我國(guó)采用危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、實(shí)質(zhì)等同、個(gè)案處理等原則。就實(shí)質(zhì)等同原則而言，實(shí)質(zhì)等同概念的反科學(xué)性、不公正性非常明顯。[3]在基因標(biāo)識(shí)制度的規(guī)定方面也不完善。因?yàn)椋覈?guó)在規(guī)定未標(biāo)識(shí)和不按規(guī)定標(biāo)識(shí)的轉(zhuǎn)基因食品、不允許進(jìn)口和銷售的同時(shí)，又規(guī)定了必須標(biāo)識(shí)的列舉范圍，即只有列入標(biāo)識(shí)管理目錄并用于銷售的五大類十七種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，才須標(biāo)識(shí)。例如，近幾年，上海每年進(jìn)口的油菜籽達(dá)到100萬噸，但是從來沒有加貼轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)。[4]在評(píng)價(jià)制度方面，《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》第二章第4～10條一共有四條，就質(zhì)量評(píng)價(jià)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、主體等做了極其簡(jiǎn)單的規(guī)定。如其第七條是這樣規(guī)定的：衛(wèi)生部建立轉(zhuǎn)基因食品食用安全性和營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)制度。衛(wèi)生部制定和頒布轉(zhuǎn)基因食品食用安全性和營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)規(guī)程及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。換言之，質(zhì)量評(píng)價(jià)方面以規(guī)章以下規(guī)范性文件出現(xiàn)，基本的原則與制度均不出現(xiàn)在該規(guī)章中。這賦予了衛(wèi)生部過多的自由裁量權(quán)，于依法治理轉(zhuǎn)基因食品市場(chǎng)不利。我們知道，轉(zhuǎn)基因食品的評(píng)價(jià)，首先要檢測(cè)轉(zhuǎn)了什么基因，這個(gè)基因的功能、來源、有無不良記錄；此外，作為食品，還要經(jīng)受毒理學(xué)、致敏學(xué)、營(yíng)養(yǎng)學(xué)等方面的評(píng)價(jià)。這就要求嚴(yán)格的行為規(guī)范與制度監(jiān)督，否則，類似于奶粉事件的事故，可能會(huì)在轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域里再度發(fā)生。而在評(píng)價(jià)主體的責(zé)任制度方面，也不夠完善。如《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》的第二十一條是這樣規(guī)定的：衛(wèi)生部認(rèn)定的轉(zhuǎn)基因食品食用安全性和營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)須按照衛(wèi)生部制定的規(guī)程及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)出具虛假檢驗(yàn)報(bào)告或者疏于管理難以保證檢驗(yàn)質(zhì)量的，由衛(wèi)生部責(zé)令改正，并予以通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，收回認(rèn)定資格。這樣在責(zé)任認(rèn)定，無疑“鼓勵(lì)”違法，因?yàn)槠溥`法成本很低。

（二）行政監(jiān)管不到位?，F(xiàn)行法律制度賦予多個(gè)行政管理部門負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)督管理，而且互不隸屬，多頭管理，容易形成扯皮想象與“三不管”局面。例如，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部與衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、環(huán)保等國(guó)務(wù)院直屬局或署，都對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全問題有一定的管理權(quán)限，但各自獨(dú)立，執(zhí)法不銜接，容易導(dǎo)致部門之間沖突、造成監(jiān)管環(huán)節(jié)的重疊或空白。另外，政出多門，各自尋租，標(biāo)準(zhǔn)不一，難以形成良好的管理秩序。事實(shí)上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管時(shí)本末倒置，普遍存在著“監(jiān)管就是罰款、管理就是收費(fèi)”的“以罰代管、以罰代刑”現(xiàn)象。[5]這種罰款現(xiàn)象不足以制止違法，并且給市場(chǎng)主體一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)：交錢可以繼續(xù)違法，侵害消費(fèi)者利益。

三、我國(guó)轉(zhuǎn)基因安全保障制度的完善

（一）健全轉(zhuǎn)基因食品安全保障法律制度。首先，制定一部效力層次較高的《中華人民共和國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品安全法》。我們應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，采取轉(zhuǎn)基因食品安全專門立法與其它相關(guān)法律專門條款相結(jié)合的立法體例，分別對(duì)轉(zhuǎn)基因食品及其相關(guān)環(huán)節(jié)予以規(guī)范。要進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)基因食品保障人體健康，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的和宗旨。其次，完善評(píng)價(jià)、監(jiān)督等制度內(nèi)容。即在我國(guó)擁有的轉(zhuǎn)基因食品許可證制度、轉(zhuǎn)基因食品表示制度、轉(zhuǎn)基因食品安全評(píng)估制度、轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)測(cè)制度和轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)準(zhǔn)制度上進(jìn)一步完善安全控制制度。世界主要國(guó)家圍繞轉(zhuǎn)基因食品和與其相對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)食品是否“實(shí)質(zhì)性相似”建立起了兩種不同的評(píng)估模式：過嚴(yán)模式與較寬模式。歐盟為防患于未然而持過嚴(yán)模式。它堅(jiān)持“預(yù)防為主”的原則，對(duì)轉(zhuǎn)基因食品管理從過程到結(jié)果進(jìn)行嚴(yán)格管理，要求所有轉(zhuǎn)基因食品都必須經(jīng)過正常的審批程序進(jìn)行評(píng)估后才能上市。對(duì)于以轉(zhuǎn)基因生物制成、但不再含有轉(zhuǎn)基因生物的食品、當(dāng)其構(gòu)成成分、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值、用途、有害物質(zhì)等方面與傳統(tǒng)的食品“實(shí)質(zhì)性相似”時(shí),可以適用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度中的簡(jiǎn)易程序，也于2003年被廢除。而美國(guó)被認(rèn)為對(duì)轉(zhuǎn)基因食品持樂觀、寬松的態(tài)度。它從結(jié)果的角度，堅(jiān)持類似“疑罪從無”原則，寬松對(duì)待轉(zhuǎn)基因食品的安全問題。就我國(guó)目前制度而言，我國(guó)在《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》、《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》等中規(guī)定了相應(yīng)的安全評(píng)價(jià)制度，采用危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、實(shí)質(zhì)等同、個(gè)案處理等評(píng)價(jià)原則。這種評(píng)價(jià)原則與由此確立的相應(yīng)的制度似乎介于歐盟模式與美國(guó)模式之間，但未能明確。例如，我國(guó)到底堅(jiān)持過程控制還是結(jié)果評(píng)價(jià)？針對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的可能的安全問題，是堅(jiān)持是“預(yù)防為主”還是“得過且過”？原則未明，制度就難以確立。如果兼顧兩種模式，則可能“兩手都要抓、兩手都要硬”，結(jié)果比歐盟還嚴(yán)；也可能因照顧兩頭而手忙腳亂、顧此失彼。比如，我國(guó)《轉(zhuǎn)基因食品衛(wèi)生管理辦法》雖然在第十九條、第二十條規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品安全性評(píng)價(jià)制度以及檢測(cè)制度，但是該規(guī)定仍然高度原則、抽象，很難操作。其第二十條是這樣規(guī)定的:衛(wèi)生部對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織定期或者不定期監(jiān)督檢查，并向社會(huì)公布監(jiān)督檢查結(jié)果。但是，在操作中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)督檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的衛(wèi)生狀況呢還是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的操作規(guī)程?是監(jiān)督檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程還是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)基因食品？由此可見，到底監(jiān)督過程與結(jié)果，我國(guó)法律制度并未明確規(guī)定。我們認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持從嚴(yán)原則，規(guī)定嚴(yán)格的管理、監(jiān)督制度。即從源頭、生產(chǎn)、上市銷售、消費(fèi)等過程加以全面監(jiān)控。在源頭上，政府主管部門要規(guī)范轉(zhuǎn)基因食品的資質(zhì)認(rèn)證制度，使只有具備法律規(guī)定的硬、軟件條件的主體才有資格進(jìn)行轉(zhuǎn)基因食品的研發(fā)工作；在生過程中，政府主管部門必須對(duì)準(zhǔn)許實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因?qū)嵭杏行У谋O(jiān)控，及時(shí)了解掌握該實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)的運(yùn)作狀況；在上市銷售、消費(fèi)中，政府主管部門必須嚴(yán)格檢驗(yàn)，并對(duì)商品按產(chǎn)地、供應(yīng)商、購(gòu)買日期和概況建立檔案，以保證轉(zhuǎn)基因食品的安全。最后，要建立嚴(yán)格的責(zé)任制度，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體（如生產(chǎn)商）、市場(chǎng)監(jiān)督主體（如政府）安全評(píng)價(jià)的中介（如政府選擇的評(píng)價(jià)事業(yè)單位），規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任制度，對(duì)安全問題承擔(dān)相應(yīng)的、各自責(zé)任。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，我國(guó)還有必要建立一個(gè)安全保障基金，即通過征收基因稅建立供給公共安全保障基金，防止規(guī)模較大的轉(zhuǎn)基因食品安全隱患。

（二）行政監(jiān)管體制的完善。我國(guó)要建立健全科學(xué)的管理機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)轉(zhuǎn)基因食品安全的監(jiān)督管理，改變目前我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全管理部門眾多，政出多門的現(xiàn)象。當(dāng)前各國(guó)食品安全監(jiān)管的模式主要有二種:一是“齊抓共管”型，即多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管、共同負(fù)責(zé)食品安全的體系。二是單一機(jī)構(gòu)型，即有一個(gè)單獨(dú)的、統(tǒng)一的食品安全管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的體系。從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)來看，由于食品安全事件不斷出現(xiàn)，食品安全監(jiān)管體制逐步趨于統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)作的架構(gòu)。例如，歐盟委員會(huì)于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局，對(duì)從“農(nóng)田到餐桌”的全過程食品安全進(jìn)行監(jiān)控，形成政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者共同參與的監(jiān)管模式。結(jié)合我國(guó)行政管理中常出現(xiàn)的扯皮等負(fù)面現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)該成立一個(gè)類似于歐洲食品安全局或美國(guó)的食品安全與藥物管理局這樣的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理轉(zhuǎn)基因食品安全有關(guān)事宜，減少監(jiān)管部門數(shù)量，全程監(jiān)控與協(xié)調(diào)。當(dāng)然，政府要加強(qiáng)監(jiān)管信息的透明和公開，確立全民參與制度。秉承“行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與”的理念，在管理手段上，行政監(jiān)管應(yīng)當(dāng)改變由政府包辦一切的管理方式，逐步強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，建設(shè)公民監(jiān)督的管道，并引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)重視轉(zhuǎn)基因食品安全問題。應(yīng)當(dāng)看到，轉(zhuǎn)基因食品安全信息的及時(shí)公布和透明，是一國(guó)的食品安全保障的重要環(huán)節(jié)。美國(guó)、歐盟都有十分注重健全嚴(yán)格的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)。如歐盟，確立嚴(yán)格的信息通告制度，并通過轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度使轉(zhuǎn)基因食品為消費(fèi)者所知悉，置轉(zhuǎn)基因食品于公眾的監(jiān)督之下。我國(guó)應(yīng)該更多地發(fā)揮公眾參與監(jiān)督的積極性，開發(fā)更多的公民監(jiān)督渠道，使轉(zhuǎn)基因食品的潛在危害被降到最低。

四、小結(jié)

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的法律制度過于簡(jiǎn)陋且效力等級(jí)太低，以及行政管理體制的不完善，已經(jīng)不能有效管理大量出現(xiàn)在餐桌上的轉(zhuǎn)基因食品，從而防范、控制轉(zhuǎn)基因食品有可能產(chǎn)生的巨大危害。所以仿照歐盟、美國(guó)建立較為完善的法律制度和行政監(jiān)管體系，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)、銷售的全面管理，成為當(dāng)前保障食品安全的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

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