民國北京政府時期吉林省道級政區(qū)行政體制述論

楊衛(wèi)東

(吉林師范大學(xué) 吉林 四平 136000)

一、清末民初吉林省道級政區(qū)的變遷

1907年開始，清政府發(fā)布政令，宣布改革東北地區(qū)管理體制和地方官制，吉林正式建省。1908年設(shè)西路兵備道，1911年設(shè)琿春兵備道，又設(shè)依蘭兵備道，加上1905年設(shè)立的哈爾濱關(guān)道，共計在吉林全省設(shè)立了四個道[1]。此時的東北四道不是一級行政區(qū)，其職掌在于“兵備”和“分巡”。1913年1月8日，北京政府公布了《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》等法令，確立了省道縣三級地方行政區(qū)劃體制。據(jù)此，吉林省對道級政區(qū)也作了調(diào)整。

根據(jù)《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》，吉林省沿設(shè)西南路道、西北路道、東南路道和東北路道等四道。西南路觀察使管轄區(qū)域為東至舒蘭縣屬境，西至長嶺縣屬境，南至濛江屬境，北至農(nóng)安縣屬境，所領(lǐng)縣分有吉林、長春等十一縣。西北路觀察管轄區(qū)域為東至長壽縣屬境，西至新城縣屬境，南至榆樹縣屬境，北至濛江屬境，所領(lǐng)縣分為新城、雙城等八縣。東南路觀察使管轄區(qū)域為東至東寧縣，西至額穆縣，南至和龍縣，北至寧安縣，所領(lǐng)縣分有寧安、延吉等八縣。東北路觀察使管轄區(qū)域為東至虎林縣，西至方正縣，南至穆稜縣，北至綏遠縣，所領(lǐng)縣分有依蘭、綏遠等十縣[1]。

1914年北京政府公布《道官制》，并于6月公布了《各省所屬道區(qū)域表》，規(guī)定各省所屬道區(qū)轄境基本沿襲清末道的區(qū)域。據(jù)此，西南路道改為吉長道，道尹為繁要缺，一等。西北路道改為濱江道，道尹為繁要缺，一等。東南路道改為延吉道，道尹為邊缺，二等。東北路道改為依蘭道，道尹為簡缺，三等，1915年改為邊缺，進升為二等。各道所管轄的縣一如1913年而沒有發(fā)生變化。而后，1916年4月增置的寶清縣，1917年5月增置的勃利縣，被納入到依蘭道管轄。1922年增置烏珠河、葦沙河兩設(shè)治局，被納入到濱江道轄區(qū)。

1929年2月，根據(jù)南京國民政府有關(guān)地方行政制度的規(guī)定，裁撤各道。吉林省政府相繼將四道裁撤，作為一級政區(qū)的道在吉林省不復(fù)存在。

二、吉林省各道公署組織結(jié)構(gòu)及其職權(quán)

1．道公署組織結(jié)構(gòu)的變革。1913年1月8日，北京政府公布了《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》。[2]據(jù)此，吉林省相繼建置各觀察使公署，并與北京政府公布的法令基本上保持一致。如吉林省西北路觀察使公署內(nèi)即設(shè)置秘書一人，除設(shè)置內(nèi)務(wù)、財政、教育、實業(yè)四科外，還設(shè)有外交科和訴訟科；其中內(nèi)務(wù)、財政科長由一人兼任，教育和實業(yè)科長由一人兼任，另外還有科員兼任的情況。[3]

1914年5月北京政府公布《道官制》，同年9月又公布《修正道官制第二條》等法令。據(jù)此，吉林省對原來的觀察使公署進行了改組。如依蘭道道尹公署內(nèi)設(shè)置第一、二、三科和外交科共計四科，每科設(shè)科長一員、一等科員一員、二三等科員若干員，外交科設(shè)科員二員，不分等級。設(shè)總核一名綜核各科稿件，以第一科科長兼充。設(shè)主稿一名，以科長或一等科員兼充，均不設(shè)專員。設(shè)管卷及統(tǒng)計各一名，均以科員兼充。設(shè)譯電員一、二員，由道尹酌定。[4]

2．各道公署的職權(quán)。民國北京政府時期，吉林省各道公署的職權(quán)范圍比較廣泛，主要有監(jiān)督地方司法、財政權(quán)，辦理地方教育行政權(quán)，以及處理對外交涉事項的權(quán)力。如吉林省公布的《吉林依蘭道道尹公署辦事章程》規(guī)定:

第一科負責(zé)管理省長公署特別委任監(jiān)督司法行政、警察巡游暨地方保衛(wèi)團、懲治匪黨、通緝及停緝、著作出版、職員進退及獎勵懲戒、地方自治公共團體等事項。第二科負責(zé)管理省長公署特別委任監(jiān)督財政、會計、庶務(wù)、公私慈善事業(yè)及其他公益財團、察核各縣計算表冊等事項。第三科負責(zé)管理地方教育行政、各項學(xué)校成立及變更廢止、地方行政官廳辦學(xué)考成、辦學(xué)人員獎懲、道立中學(xué)校報告、籌撥道立中學(xué)教育經(jīng)費等事項。

外交科負責(zé)管理招待外人、界務(wù)交涉、防疫交涉、商務(wù)交涉、華洋訴訟移轉(zhuǎn)、處分俘虜、外人游歷照料、外人租賃房屋合同、華人出籍外人入籍等事項。[4]

三、吉林省各道公署的運行體制

1913年3月北京政府公布的《各道觀察使公署暫行辦事章程》規(guī)定，“各道觀察使公署辦事細則由觀察使定之”。[5]據(jù)此，吉林省各道公署相繼制定并公布了辦事細則，這里仍以《吉林省依蘭道尹公署辦事章程》為例，對道公署日常政務(wù)的開展情況做一介紹。

1．關(guān)于公牘的處理程序。外來文書由收發(fā)處拆封摘由，檢點附件、備簿登注日期號數(shù)并分項蓋戳，分科送請道尹閱后交由總核科長分發(fā)主辦各科辦理，如系特別機密要件隨時送請道尹閱后發(fā)交總核或科長辦理。

各科承辦文件應(yīng)添注到科日期及分科蓋戳。兼充總核科長提辦機要文件，隨時蓋章送請道尹判發(fā)，科員擬辦稿件先送總核科長核定加章，再由收發(fā)處送由各科科長會加名章后匯登號簿送判。

凡已判行之稿交雇員長分發(fā)雇員繕寫、校對、登簽印簿交監(jiān)印處校對用印，并請道尹簽名交收發(fā)處編號封發(fā)。文件印發(fā)后由收發(fā)處將已辦之稿及外來文件附卷編號歸檔。凡核擬稿件及雇員繕稿、繕文校對，均于稿尾加蓋名戳，所有送稿、判回、送簽、印發(fā)、歸檔日期并于稿面填注。

2．關(guān)于道尹公署的作息時間和業(yè)務(wù)考核。本公署自道尹以次均蒞辦公室，所有署內(nèi)人員應(yīng)依規(guī)定時間就席辦公，前項辦公時間由道尹分委規(guī)定，隨時諭知值班、散班并以振鈴為號，但有特別緊急事件必須當(dāng)日辦竣者應(yīng)以辦竣散班。

公牘分特別緊要及最要、次要、例行四項，特別緊要到科即刻擬辦，最要者當(dāng)日辦訖，次要者不得過兩日，例行者不得過四日，但應(yīng)行會商并檢卷核算，特別繁瑣事項不在此限。

各科人員辦事勤惰由總核科長秉公督察稟承道尹懲獎，雇員由本科科長會同總核科長分別勸懲。[4]

由上述內(nèi)容可以看出，這一時期的道公署的運行體制漸趨步入了制度化、法制化的軌道。

四、吉林省道級政區(qū)行政體制的特點

第一，道公署組織結(jié)構(gòu)與職權(quán)分配是在中央政府設(shè)計的整體框架內(nèi)進行的。1913年1月起，北京政府公布了一系列法律、法規(guī)，規(guī)范地方各級行政機構(gòu)的設(shè)置及其職掌。其中，有關(guān)道公署設(shè)置的法令主要有《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》、《道官制》以及《巡按使委任道尹監(jiān)督司法行政辦事權(quán)限暫行條例》等。而從吉林省各道公署的實際組織情況來看，基本上與上述法令的要求相一致。

第二，各道職能繼續(xù)向著多元化演變。清代一般在地方設(shè)有分守道和分巡道，為省布政司、按察司的派出機構(gòu)，并不是正式的一級行政區(qū)劃，[6]其主要職責(zé)是征稅。民國建立后，東北各道的職能范圍與晚清時期相比具有了擴大的趨勢。吉林省各道作為一級行政區(qū)劃，不僅要管理所轄地方的財政、教育、實業(yè)等事務(wù)。同時，出于處理對外交涉事務(wù)的需要，道公署具有了處理對外交涉事務(wù)的職能，其職能的多元化趨勢由此可見一斑。

第三，道公署的運行體制也逐漸步入了制度化、法制化的軌道。關(guān)于地方各道公署的具體運行，北京政府曾公布了《各道觀察使公署暫行辦事章程》，要求各道觀察使自行制定各該公署的辦事細則。據(jù)此，吉林省各道公署相繼制定了較為細致的辦事章程或細則，使道公署日常政務(wù)的處理有法可依，運行體制漸趨法制化和制度化，具有了現(xiàn)代行政的性質(zhì)。

[1]吉林公報[N].第260號,1913-08-06.

[2]北洋政府公報[N].第243號,1913-1-9,上海:上海書店,第9冊,1988:153-154.

[3]吉林公報[N].第378號,1914-04-04.

[4]吉林省政府檔案[Z].吉林省檔案館藏,J101-08-1692.

[5]北洋政府公報[N].第321號,1913-3-29,上海:上海書店,第11冊,1988:721.

[6]周振鶴.地方行政制度志[M].上海:上海人民出版社,1998:194.