轉(zhuǎn)變政府職能：東北振興中國有企業(yè)重振雄風的作用機制

趙 瑩

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,遼寧沈陽110136)

轉(zhuǎn)變政府職能：東北振興中國有企業(yè)重振雄風的作用機制

趙 瑩

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,遼寧沈陽110136)

在東北老工業(yè)基地中國有企業(yè)占據(jù)重要地位,如何提高國有企業(yè)效率,重振國有企業(yè)雄風是東北振興的一項重要內(nèi)容。軟預(yù)算約束的長期存在是導(dǎo)致國有企業(yè)低效率的重要原因,而政企不分則是導(dǎo)致軟預(yù)算約束的主要原因。政企分開是硬化預(yù)算約束的主要手段。但經(jīng)過30余年的改革,政企不分的問題仍沒有得到根本解決,國有企業(yè)的軟預(yù)算約束也仍然存在,只有繼續(xù)深化政府改革、轉(zhuǎn)變政府職能,才能解決政企不分的問題,才能硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束。

東北振興;國有企業(yè);軟預(yù)算約束;硬預(yù)算約束;政府職能

東北是我國的老工業(yè)基地,存在大量的國有企業(yè),做為共和國的“長子”,曾經(jīng)為我國工業(yè)基礎(chǔ)的建立做出重要貢獻,但在改革開放以后,由于多種原因,東北地區(qū)逐漸落后了,為此,黨中央國務(wù)院于2002年制定了東北老工業(yè)基地振興計劃。在黨的十六大報告中也明確指出,支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造,支持以資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。而在東北振興中,如何提高國有企業(yè)效率,重新使國有企業(yè)煥發(fā)生機與活力成為東北振興中的一項重要任務(wù)。要想提高國有企業(yè)效率,重振國有企業(yè)雄風,就要消除國有企業(yè)長期存在的軟預(yù)算約束。軟預(yù)算約束是匈牙利學(xué)者科爾奈(Kornai)在其著作《短缺經(jīng)濟學(xué)》中提出的一個概念。最初是指社會主義國家的國有企業(yè)在虧損的情況下也能夠繼續(xù)生存。原因在于社會主義國家出于“父愛主義”動機會對虧損企業(yè)進行救助。[1](P163)本文認為,傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政企合一是導(dǎo)致國有企業(yè)軟預(yù)算約束的原因之一,盡管我們已經(jīng)進行了多年的政治、經(jīng)濟體制改革,但政企不分的問題并沒有從根本上得到解決,國有企業(yè)軟預(yù)算約束問題也仍然存在,要想硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束,就必須轉(zhuǎn)變政府職能,真正實現(xiàn)政企分開。

一、政府與國有企業(yè)間的政企合一關(guān)系

(一)政企關(guān)系表現(xiàn)為政企合一

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,根據(jù)對馬克思恩格斯關(guān)于未來社會的構(gòu)想的有限理解以及高度集中的計劃經(jīng)濟體制模式自身的特點,我國政府行為和企業(yè)行為的關(guān)系表現(xiàn)為高度的政企合一即政企不分。改革開放以后,由于東北地區(qū)受計劃經(jīng)濟的影響較深,轉(zhuǎn)變速度較慢,盡管一直在進行政企分開改革,但傳統(tǒng)的政企關(guān)系仍然存在。時至今日,雖然在企業(yè)的微觀管理上政府已經(jīng)很少介入,但在企業(yè)(特別是一些重要企業(yè))的重大決策上,政府仍然具有很強的影響力。在這一部分將對政企合一的政企關(guān)系形式進行分析。

1.國家壟斷絕大部分經(jīng)濟資源是形成政企合一的內(nèi)在根源。建國后,經(jīng)過一化三改,到1956年國有經(jīng)濟已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位,政府代表國家擁有企業(yè)的所有權(quán),同時,政府作為社會生產(chǎn)的組織者和管理者,擁有企業(yè)的管理權(quán)。所有權(quán)與管理權(quán)都歸政府,使得政府與企業(yè)合為一體。因此,政企關(guān)系的本質(zhì)就是政企合一。國有企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財、物全部由國家計劃指定,國家通過指令性計劃指標,對企業(yè)進行考核。如企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、為誰生產(chǎn)、如何生產(chǎn)都由政府的指令性計劃決定,企業(yè)的職能僅在于實施上級下達的生產(chǎn)計劃、投資計劃。[2]在政企合一的政企關(guān)系下,政府的權(quán)力幾乎全面替代了企業(yè)的權(quán)力,國有企業(yè)的自主權(quán)非常有限。在政府全方位嚴格的指令性計劃下,企業(yè)只要按政府要求完成生產(chǎn)任務(wù)就可以,無論生產(chǎn)效率高低、產(chǎn)品質(zhì)量好壞、財務(wù)狀況盈虧,企業(yè)都可以生存下去。

2.企業(yè)的經(jīng)濟目標服從于政治目標。林毅夫等人(1997)認為,建國初期,由于特定的國內(nèi)外形勢和經(jīng)濟發(fā)展條件,我國歷史地選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略模式。但是,從當時中國的實際情況看,重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略模式違背了比較優(yōu)勢原理,并不具備發(fā)展條件。原因在于,建國初期,我國的經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱,重工業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè),需要大量的資金投入和比較完備的基礎(chǔ)設(shè)施,而我國的情況是勞動力資源豐富,資本稀缺,并不具備發(fā)展重工業(yè)的條件。所以如果單純依靠市場機制進行資源配置是不會將資金配置到重工業(yè)上去的。為了保證國家的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略能夠得到實施,只能由政府出面對資源進行配置,人為壓低重工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟成本,因此依靠高度集中的計劃手段來配置資源,就成為一種必要的內(nèi)生性制度安排。[3](P18)內(nèi)生于計劃經(jīng)濟體制的政企合一型政企關(guān)系也就服從并服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略模式。國家通過對企業(yè)的全方位管理,集中起發(fā)展重工業(yè)所需的人力、物力、財力,集中力量進行重工業(yè)體系的建立。應(yīng)該說,政企合一為我國國民經(jīng)濟體系的建立做出了巨大的貢獻。但是我們知道,在市場經(jīng)濟中,企業(yè)作為獨立的經(jīng)濟主體,以追求利潤最大化為目標,按照利潤最大化原則決定生產(chǎn)的最優(yōu)規(guī)模和最優(yōu)產(chǎn)量。當所有企業(yè)都以追求利潤最大化為目標實現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)量時,整個社會的資源就實現(xiàn)了最優(yōu)配置,達到帕累托均衡狀態(tài)。重工優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致資源配置扭曲。作為政府指令性計劃的執(zhí)行者,企業(yè)生產(chǎn)毫無自主性可言,企業(yè)進行生產(chǎn)不是以利潤最大化為目標,而是以實現(xiàn)政府的戰(zhàn)略發(fā)展為目標,企業(yè)自身發(fā)展的經(jīng)濟目標讓位于政府的政治目標。

3.企業(yè)肩負政策性負擔,企業(yè)辦社會現(xiàn)象十分普遍。在政企合一的關(guān)系下,企業(yè)與政府之間的邊界十分模糊,企業(yè)是政府的一個重要組成部分,政府對企業(yè)直接進行管理和控制。在這種情況下,政府代替企業(yè)做企業(yè)應(yīng)該做的事,企業(yè)代替政府做政府應(yīng)該做的事,就成為正常情況,企業(yè)辦社會現(xiàn)象十分普遍。企業(yè)一般都有自己的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、食堂、療養(yǎng)院,由企業(yè)負責職工的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等問題,一個大企業(yè)往往就是一個小社會,企業(yè)代替政府執(zhí)行社會職能。以沈飛集團為例,在剝離三產(chǎn)之前,沈飛集團擁有多所子弟中學(xué)、子弟小學(xué),還有沈飛醫(yī)院、療養(yǎng)院等機構(gòu)。不出沈飛地區(qū),沈飛職工及其家屬就可以進行一切生產(chǎn)生活活動,沈飛地區(qū)就像是一個獨立王國,完全可以進行日常各種活動。除了企業(yè)有大量三產(chǎn)外,企業(yè)還要承擔保證就業(yè)的政治職能,企業(yè)富余人員不得隨意清退,以維持充分就業(yè)。這些非生產(chǎn)機構(gòu)的存在導(dǎo)致國有企業(yè)機構(gòu)臃腫,效率低下,非生產(chǎn)性人員日益增多。

(二)政企合一是國有企業(yè)軟預(yù)算約束的重要原因

在政企合一的關(guān)系下,企業(yè)實質(zhì)上成為政府的一部分,不是一個獨立的經(jīng)濟單位而是政府的附屬物,因此,政府對企業(yè)高度負責,政府對企業(yè)就像父母對待子女一樣。企業(yè)不僅承擔經(jīng)濟職能,還代替政府承擔一部分政治職能和社會職能。但是,政府雖然對企業(yè)進行計劃管理,但政府并不能觀察到企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動,由于這些生產(chǎn)任務(wù)都是政府安排的,所以如果企業(yè)出現(xiàn)虧損,企業(yè)管理者就會期望得到政府的救助,而政府出于父愛主義的關(guān)心,也會對企業(yè)進行救助。企業(yè)管理者形成這種預(yù)期后,就不會有改進生產(chǎn)經(jīng)營的激勵,企業(yè)關(guān)心的不是如何提高效益而是能否得到政府的救助。而且,由于企業(yè)承擔大量的政策性負擔,當企業(yè)發(fā)生虧損時,由于信息不完全,政府無從判斷這種虧損是由企業(yè)經(jīng)營不善引起的,還是由政策性負擔引起的,企業(yè)就可以利用政策性負擔要求政府給予救助。由于企業(yè)承擔了一部分政府職能,當企業(yè)遇到困難時,政府無法置之不理,只好對企業(yè)進行救助,于是軟預(yù)算約束就產(chǎn)生了。財政補貼、軟稅收和軟銀行貸款是最常見的幾種軟預(yù)算約束形式。如國家通過財政撥款支付企業(yè)職工工資,由企業(yè)代替政府承擔職工的養(yǎng)老問題。又如企業(yè)項目投資資金主要由國家財政撥款提供,即使是通過銀行貸款,在扭曲的利率制度下,企業(yè)支付的貸款利息也微乎其微,根本構(gòu)不成企業(yè)的投資成本,而且企業(yè)還會以各種名目拖欠銀行貸款,導(dǎo)致企業(yè)為爭奪資金使用權(quán)而熱衷于上項目爭投資,造成投資需求過度投資過熱增加了通貨膨脹的風險。而且為了爭取更多的投資,企業(yè)關(guān)注的不是市場而是政府,熱衷于跟政府主管部門、主管領(lǐng)導(dǎo)拉關(guān)系走后門,導(dǎo)致官僚主義和腐敗滋生。再如軟稅收,政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略對不同行業(yè)、不同企業(yè)按不同稅率征稅。人為造成企業(yè)間的不平等。所以由于政企不分導(dǎo)致企業(yè)的軟預(yù)算約束,而軟預(yù)算約束又制約了企業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性,導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下、經(jīng)濟發(fā)展緩慢等問題。

(三)政企合一的問題所在

馬克思和恩格斯所構(gòu)想的未來社會,是在資本主義生產(chǎn)力高度發(fā)達的基礎(chǔ)上建立起來的,是一種比資本主義更高的社會形態(tài),具有高度發(fā)達的社會生產(chǎn)力。但是無論是蘇聯(lián)、中國,還是二戰(zhàn)后建立的那些人民民主國家,都是在資本主義不發(fā)達、經(jīng)濟落后的基礎(chǔ)上建立起來的,同馬克思恩格斯所設(shè)想的未來社會需要具備的條件之間的區(qū)別是顯而易見的,最重要的差別在于生產(chǎn)力發(fā)展水平達不到馬克思所要求的比資本主義更高的發(fā)展水平。在馬克思恩格斯所描述的未來社會中,政府代表全體人民對全社會這個大工廠進行計劃管理,這個大工廠按照政府計劃安排生產(chǎn)經(jīng)營,大工廠和政府的目標是一致的,都是為了滿足全社會的需求,創(chuàng)造出更多的物質(zhì)財富,所以政府目標和企業(yè)目標是一致的,可以實現(xiàn)政企合一。而在社會主義國家的現(xiàn)實情況中,政府利益和企業(yè)利益并不一致。政府不僅要執(zhí)行經(jīng)濟職能,還要履行政治職能和社會職能,如提供國防保護人民和國家的安全,提供公共物品,維持充分就業(yè),保證社會穩(wěn)定,等等。而企業(yè)行為本質(zhì)上是經(jīng)濟行為,企業(yè)以獲取經(jīng)濟利益為目標,雖然在計劃經(jīng)濟下企業(yè)代替政府行使了一部分社會職能和政治職能,但卻導(dǎo)致整個社會的效率低下。因此,在現(xiàn)實條件達不到要求的情況下,實行政企合一的政企關(guān)系不可避免地導(dǎo)致政府對國有企業(yè)的軟預(yù)算約束。于是出現(xiàn)了所謂的“政府管了許多不該管、管不好的事的同時,卻延誤許多本該自己管卻又未能管好的事”的悖論。

二、轉(zhuǎn)變政府職能、硬化國有企業(yè)預(yù)算約束

政企不分造成國有企業(yè)軟預(yù)算約束,導(dǎo)致經(jīng)濟效率低下,產(chǎn)品短缺,經(jīng)濟增長缺乏動力。1978年改革開放后,為解決政企不分問題,提高國有企業(yè)效率與活力,我國進行了一系列的改革,改變政企不分的政企關(guān)系成為經(jīng)濟和政治體制改革當中的一項重要內(nèi)容。從政企關(guān)系改革的歷程中可以看出,在社會主義市場經(jīng)濟條件下對政企關(guān)系的界定取得了巨大的歷史進步。一方面,政府在重新界定自身職能的基礎(chǔ)上開始初步嘗試將自己以往在經(jīng)濟活動中的超經(jīng)濟行為逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下所要求的那種合理、規(guī)范的經(jīng)濟行為。另一方面,國有企業(yè)在經(jīng)濟活動中的地位已完成了由放權(quán)讓利階段的“相對獨立”到現(xiàn)階段的擁有“獨立法人財產(chǎn)權(quán)”的轉(zhuǎn)變,企業(yè)行為作為社會主義市場經(jīng)濟活動中的基本經(jīng)濟行為主體的地位也得到了認可。[4]溫家寶總理在《關(guān)于制定第十一個五年規(guī)劃建議的說明》中就曾指出：“只有堅決實行政企分開,企業(yè)才能真正成為市場主體,也才能更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用;政府才能集中精力全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能,也才能建立起有效的宏觀調(diào)控體系和制度。要繼續(xù)推進政企分開,堅決把不該管的事交給企業(yè)、中介組織和市場,同時把該管的事切實管好,并要適應(yīng)新的情況,更多地運用經(jīng)濟手段和法律手段加強管理?！盵5]因此,解決政企不分,推動國有企業(yè)融入市場成為競爭主體,要求實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。從管理制度層次上分析,關(guān)鍵在于政府行政體制改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變。[6]

(一)政府機構(gòu)改革

1978年以來,我國共進行了五次政府機構(gòu)改革。第一次改革是1982-1983年。主要目的是提撥年輕干部,削減重疊機構(gòu),加強政府中負責協(xié)調(diào)、統(tǒng)計和監(jiān)督的部門,同時進行裁員。經(jīng)過這次改革,國務(wù)院的部委由原來的100個減至61個,中央機關(guān)的干部編制減少了25%,省市縣機關(guān)的干部編制減少了20%。第二次改革是1987-1988年。一是改革國務(wù)院下屬機構(gòu),將政府的一些職能交給企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會或開發(fā)公司,將政府在經(jīng)濟工作方面的重點從直接的經(jīng)濟管理逐漸轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。國務(wù)院下屬的永久性機構(gòu)由過去的72個削減為66個,臨時性機構(gòu)由75個減少到49個。二是對中直機構(gòu)進行改革,實行黨政分離。三是地方政府改革。第三次改革是1993-1996年。主要目的是實行政企分開,并重點加強政府執(zhí)法部門和行政監(jiān)督部門的建設(shè)。第四次改革是1998年。目的是進一步實現(xiàn)政企分開,加強政府在宏觀經(jīng)濟管理、社會管理和公務(wù)員管理方面的能力,同時精簡機構(gòu)和人員。通過改革,將國務(wù)院的40個部委縮減為29個。國務(wù)院各部門轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會中介組織和地方的職能有200多項。[7]2003年進行了第五次行政管理體制改革,重點是轉(zhuǎn)變政府職能,逐步建立與比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的行政管理體制。每次行政體制改革都把政企分開作為一項重要任務(wù),作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容,但是每次改革都沒有徹底改變政企不分的關(guān)系,政府與企業(yè)之間總是存在著千絲萬縷的關(guān)系。因此,在2007年黨的十七大報告中提出要“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機制;減少行政層次,降低行政成本,著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。”也就是再次提出進行政府機構(gòu)改革,又一次重申了政企分開問題。2008年3月全國人民代表大會通過了在中央機構(gòu)進行大部制改革的決定。這次國務(wù)院機構(gòu)改革可以看作是政府機構(gòu)的第六次改革。改革涉及調(diào)整變動的國務(wù)院機構(gòu)共15個,正部級機構(gòu)減少4個。改革后,除國務(wù)院辦公廳外,國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。政府期望通過大部制改革,解決政出多門的問題,減少政府對企業(yè)經(jīng)營活動的干預(yù),實現(xiàn)由政府主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展向市場主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變。實行政府機構(gòu)大部制改革,是在資源環(huán)境的約束下,在全社會基本公共需求全面快速增長的情況下,由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的客觀要求。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

在政經(jīng)一體、政企合一、政資合一、政事合一的權(quán)力主導(dǎo)體制中,政府在事實上集一般社會管理者、市場監(jiān)管者、企業(yè)所有者、生產(chǎn)經(jīng)營者四重角色于一身,實踐證明,這種格局不變,市場調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用就很難充分發(fā)揮出來。在社會主義市場經(jīng)濟體制下轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政企分開,就要改變政府對企業(yè)的直接行政管理,政府的經(jīng)濟職能是從宏觀上對經(jīng)濟進行調(diào)控,彌補市場失靈的缺陷,而企業(yè)作為市場運行中的微觀經(jīng)濟主體,要按照市場規(guī)律行事。從本質(zhì)上看,政企分開主要是政府職能與企業(yè)職能的界定和分離。轉(zhuǎn)變政府職能,實質(zhì)上就是要理順政府與企業(yè)的關(guān)系,明確政府職能的方向和界限,讓政府在其發(fā)揮職能的范圍內(nèi)高效運行,以推動社會經(jīng)濟的發(fā)展。[8](P5)從現(xiàn)階段看,轉(zhuǎn)變政府職能就是要將政府對微觀經(jīng)濟主體的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷窠?jīng)濟運行的宏觀宏觀調(diào)控;將政府國有資產(chǎn)管理者的職能與一般性的經(jīng)濟管理職能分開;將經(jīng)濟管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

1.政府對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控的職能。宏觀調(diào)控是市場經(jīng)濟國家對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)的主要形式。市場機制本身具有自動調(diào)節(jié)的功能,但是存在市場失靈的情況,如壟斷、負外部性、公共物品的提供等。在市場失靈的地方由政府進行干預(yù),通過政府干預(yù)解決市場失靈。市場經(jīng)濟下的政府宏觀調(diào)控與計劃經(jīng)濟下的指令性計劃不同,它不對微觀經(jīng)濟主體進行直接管理,而是綜合運用財政政策、貨幣政策、收入政策、匯率政策等經(jīng)濟政策工具對宏觀經(jīng)濟運行進行調(diào)控,通過影響投資和消費改變經(jīng)濟中的有效需求,使總供給與總需求相等,以期實現(xiàn)經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、國際收支平衡等經(jīng)濟目標。除了經(jīng)濟手段外,政府進行宏觀調(diào)控還可以輔之以必要的行政手段和法律手段。在政府的宏觀調(diào)控下,企業(yè)仍然是獨立自主的經(jīng)濟主體,按利潤最大化目標進行生產(chǎn),這樣才能充分發(fā)揮市場機制的作用,實現(xiàn)資源最優(yōu)配置,將政府從微觀管理中解放出來,讓市場規(guī)律起支配作用。因此,轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)政企分開,就是要切斷政府對微觀經(jīng)濟主體的干預(yù),使政府的經(jīng)濟職能集中到宏觀調(diào)控上來而不是直接經(jīng)營企業(yè)。政府對經(jīng)濟運行進行宏觀調(diào)控,也就是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造外部條件,營造公平競爭的市場環(huán)境。2008年開始的大部制改革就明確提出,國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機制,各司其職,相互配合,發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用,綜合運用財稅、貨幣政策,形成更加完善的宏觀調(diào)控體系,提高宏觀調(diào)控水平,國家發(fā)展和改革委員會要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項,集中精力抓好宏觀調(diào)控。

2.政府履行國有資產(chǎn)管理者的職能。政企不分的一個原因就是政府既是企業(yè)的所有者又是企業(yè)的經(jīng)營者,政府通過行政手段干涉企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,導(dǎo)致經(jīng)濟效率低下。實現(xiàn)政企分開,政府要承擔起國有資產(chǎn)管理者的職能,同時剝離其國有資產(chǎn)經(jīng)營者的職能。作為國有資產(chǎn)的管理者,政府要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。在我國的國有資產(chǎn)管理體制中,由于缺乏對企業(yè)經(jīng)營者有效的激勵與約束機制,導(dǎo)致在國有企業(yè)改制過程中,國有資產(chǎn)被嚴重低估低售,造成國有資產(chǎn)的大量流失,與政府國有資產(chǎn)保值增值的目標大相徑庭。因此,在國有企業(yè)改革過程中,政府要加強監(jiān)管,采取一切措施防止國有資產(chǎn)流失。政府要按照“國家所有,分級管理,授權(quán)經(jīng)營,分工監(jiān)督”的原則行使其投資權(quán)和管理權(quán)。

3.建立服務(wù)型政府。建立服務(wù)型政府強調(diào)政府的社會管理職能和公共服務(wù)職能。服務(wù)型政府以履行公共服務(wù)職能為首要任務(wù)創(chuàng)新公共服務(wù)體制,改進公共服務(wù)方式,著力解決就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)、社會保障、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。大力發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè),努力實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標。完善社會保障制度,健全社會救濟救助體系。完善公共財政體制,穩(wěn)步提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展和社會保障等方面的支出比重。制定優(yōu)惠政策,鼓勵慈善捐助,發(fā)展慈善事業(yè)。[9]服務(wù)型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責任政府和績效政府,這是服務(wù)型政府的形態(tài),也是服務(wù)型政府的目標,更是完善市場經(jīng)濟體制的必然要求。[10]通過建立服務(wù)型政府,轉(zhuǎn)變政府職能實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)軌,才可以真正實現(xiàn)政企分開,使企業(yè)真正成為獨立的微觀經(jīng)濟主體。

三、結(jié)語

東北地區(qū)是計劃經(jīng)濟執(zhí)行最好的地方,也是傳統(tǒng)思維模式根深蒂固的區(qū)域。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,思想上的因循守舊成為造成東北落后的原因之一,保守的行為模式阻礙了東北地區(qū)非國有經(jīng)濟的發(fā)展,而國有企業(yè)的發(fā)展又難以為繼,東北的落后就成為一種必然。東北老工業(yè)基地的振興,關(guān)鍵在國有企業(yè),而國有企業(yè)改革的關(guān)鍵又在于硬化預(yù)算約束。所以能夠起到硬化國有企業(yè)預(yù)算約束作用的各種機制、方法、手段就成為重振國有企業(yè)雄風的關(guān)鍵因素。轉(zhuǎn)變政府職能、重構(gòu)政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系,是硬化國有企業(yè)預(yù)算約束的重要機制。國有企業(yè)的問題解決了,東北振興的問題才能得到解決。因此,在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中,要改革國有企業(yè)與政府之間的關(guān)系,將政企合一型政企關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓珠_型政企關(guān)系。政企分開有助于硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束,煥發(fā)國有企業(yè)活力。政企分開是經(jīng)濟改革和政府改革的任務(wù)之一,實現(xiàn)政企分開要求進行政府機構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,放權(quán)于企業(yè),使國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營的法人實體。

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趙瑩(1977-),女,經(jīng)濟學(xué)博士,遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院講師,主要從事西方經(jīng)濟學(xué)研究。