中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐

王戰(zhàn)男,王昌海,溫亞利

(北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院研究生院,北京 100083)

1 中國(guó)濕地保護(hù)管理的現(xiàn)狀

我國(guó)濕地類(lèi)型多、面積大、分布廣、資源豐富,濕地面積占世界的11.9%。截至2005年2月,我國(guó)有30塊濕地被列入“國(guó)際重要濕地名錄”,面積達(dá)343萬(wàn)hm2,約占全國(guó)自然濕地總面積的9.4%。因此,濕地保護(hù)也是我國(guó)關(guān)注的重要環(huán)境問(wèn)題之一。2000年國(guó)家17個(gè)有關(guān)部門(mén)共同制定了《國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》,確定了濕地保護(hù)與合理利用的指導(dǎo)思想和行動(dòng)綱領(lǐng);2001年啟動(dòng)了六大林業(yè)重點(diǎn)工程,濕地保護(hù)被列為野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程的主要內(nèi)容之一;2004年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理工作的通知》,把濕地保護(hù)納入各級(jí)政府重要議事日程;2005年國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)了《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃》,標(biāo)志著國(guó)家將以工程措施全面推進(jìn)濕地保護(hù)。

近幾年我國(guó)已正式實(shí)施了《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃(2005～2010年)》。并已根據(jù)實(shí)施規(guī)劃所確定的目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)重點(diǎn),在濕地保護(hù)、濕地恢復(fù)、可持續(xù)利用示范、能力建設(shè)方面組織實(shí)施了一批工程建設(shè)項(xiàng)目。如,截至到2007年底,我國(guó)已建立了不同級(jí)別的各類(lèi)濕地自然保護(hù)區(qū)553處(包括香港米埔),總面積達(dá)4780.24萬(wàn)hm2。同時(shí)各地區(qū)抓住建設(shè)沿海防護(hù)林體系的有利契機(jī),把紅樹(shù)林納入濕地工程保護(hù)范圍。如,漳江口紅樹(shù)林國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、長(zhǎng)樂(lè)閩江河口、泉州灣、龍海九龍江口紅樹(shù)林3處自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)與恢復(fù)示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí),在流域綜合管理方面也納入了濕地保護(hù)的思想,積極圍繞南水北調(diào)、京津水源保護(hù)、長(zhǎng)江中下游濕地保護(hù)、黃河中下游濕地保護(hù)、高原濕地保護(hù)和濱海濕地保護(hù)等組織實(shí)施一批濕地保護(hù)重點(diǎn)示范項(xiàng)目,發(fā)揮濕地保護(hù)對(duì)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。然而,濕地保護(hù)管理工作逐步開(kāi)展的同時(shí),我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到濕地生態(tài)效益補(bǔ)償也是濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要內(nèi)容。

2 中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)睦碚搯?wèn)題

2.1 濕地生態(tài)效益補(bǔ)償概念的界定

濕地生態(tài)效益補(bǔ)償是指為了保護(hù)和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能或生態(tài)價(jià)值,在一定的濕地生態(tài)功能區(qū),針對(duì)特定的濕地生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能所進(jìn)行的補(bǔ)償,包括直接對(duì)濕地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和綜合治理的直接投入,以及該濕地生態(tài)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)的居民由于濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而給予的資金、技術(shù)、教育、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的扶植。總體上,本文認(rèn)為可以從兩個(gè)方面理解濕地生態(tài)效益補(bǔ)償:一是對(duì)自然的補(bǔ)償,即對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償,包括對(duì)被破壞的濕地進(jìn)行恢復(fù)與重建以及對(duì)于面臨威脅的濕地進(jìn)行保護(hù);二是對(duì)人的補(bǔ)償,即對(duì)濕地利益相關(guān)者及行為主體,進(jìn)行懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)。

2.2 濕地資源的特點(diǎn)及權(quán)屬分析

2.2.1 濕地資源的特點(diǎn)。我國(guó)濕地是涉及土地、水、動(dòng)物、植物等多種資源的綜合性、多樣化資源,其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在三方面:一是生態(tài)效益性,是最本質(zhì)的屬性,濕地資源是一種公共資源,各種開(kāi)發(fā)、利用濕地資源的行為,都必須在尊重生態(tài)規(guī)律、維護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行;二是公共物品性,濕地作為公共物品,在生態(tài)效益實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在著市場(chǎng)失靈,為消除市場(chǎng)失靈,政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用;三是行政管理性,目前我國(guó)針對(duì)濕地資源管理,采取的仍是按資源類(lèi)型進(jìn)行部門(mén)分類(lèi)管理的體制,涉及到中央與地方政府在國(guó)有資產(chǎn)管理職能上的劃分,有關(guān)濕地管理部門(mén)權(quán)限的劃分,以及資源行政管理的方式、方法等方面的問(wèn)題。

2.2.2 濕地資源的權(quán)屬分析。從抽象的所有權(quán)形態(tài)上看,濕地所有權(quán)屬于國(guó)家所有,這一點(diǎn)是非常清晰的。濕地屬于自然資源的一種,我國(guó)法律規(guī)定自然資源歸國(guó)家所有;但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。如我國(guó)憲法第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有。由法律規(guī)定屬子集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。從濕地國(guó)家所有權(quán)的具體行使來(lái)講,濕地所有權(quán)屬十分混亂。如前所述的濕地資源行政管理性,各類(lèi)資源被不同部門(mén)分層管理,國(guó)家所有權(quán)在借助各級(jí)政府部門(mén)的行政管理活動(dòng)來(lái)行使和實(shí)現(xiàn)時(shí),各級(jí)政府部門(mén)并不是國(guó)家所有權(quán)的主體。然而,濕地資源目前主要由林業(yè)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、漁政部門(mén)、水利部門(mén)、國(guó)土部門(mén)等眾多行政主管部門(mén),也在爭(zhēng)取各自的利益,成為事實(shí)上的濕地國(guó)家所有權(quán)的行使者。

2.3 中國(guó)濕地保護(hù)管理模式及相關(guān)利益沖突分析

2.3.1 主要的管理模式。目前參與進(jìn)行濕地資源管理的,包括林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、土地、海洋、水利、城建、航運(yùn)等多個(gè)行政部門(mén)。同時(shí),建立自然保護(hù)區(qū)也是我國(guó)濕地保護(hù)管理的一種主要方式。截至到2007年底,我國(guó)已建立了不同級(jí)別的各類(lèi)濕地自然保護(hù)區(qū)553處(包括香港米埔),總面積達(dá)4780.24萬(wàn)hm2。其中,國(guó)家級(jí)178處,面積為2896.09萬(wàn)hm2;省級(jí)133處,面積1304.55萬(wàn)hm2,地縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)301個(gè),面積579.6萬(wàn)hm2(如表1)。林業(yè)系統(tǒng)的濕地類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)達(dá)到了380個(gè),總面積為4059.15萬(wàn)hm2,分別占到全國(guó)濕地類(lèi)型保護(hù)區(qū)總數(shù)的68.72%和84.92%(如表2)。這些保護(hù)區(qū)的建立對(duì)保護(hù)典型濕地生態(tài)系統(tǒng)、大江大河源頭、主要河流入?？?、候鳥(niǎo)繁殖和越冬棲息地等發(fā)揮了極其重要的作用。實(shí)踐表明,建立自然保護(hù)區(qū)對(duì)濕地進(jìn)行嚴(yán)格的就地保護(hù)是保護(hù)天然濕地最積極、最直接、最有效的途徑和措施。

表1 分級(jí)別統(tǒng)計(jì)表

表2 分部門(mén)統(tǒng)計(jì)表

2.3.2 相關(guān)利益沖突。對(duì)于濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和利用中,在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益之間存在的相關(guān)利益沖突,主要是人與濕地之間,利益相關(guān)者之間的利益差異。主要體現(xiàn)在一下幾方面:一是濕地價(jià)值沖突,主要是指經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的沖突,在保護(hù)了濕地的一些生態(tài)價(jià)值的同時(shí),其經(jīng)濟(jì)價(jià)值可能就不能很好的實(shí)現(xiàn),如,濱海城市一些濕地若劃歸保護(hù)區(qū),會(huì)影響其建港口、開(kāi)發(fā)養(yǎng)殖等項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益;二是濕地立法沖突,法律、法規(guī)對(duì)濕地管理體制和權(quán)限劃分有沖突,缺乏總體協(xié)調(diào),另外,法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)濕地保護(hù)缺乏總體協(xié)調(diào)性,有的側(cè)重于某一類(lèi)資源的保護(hù),

如《草原法》《水法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《漁業(yè)法》等,有的具有綜合效力的,如《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》也是僅側(cè)重于耕地資源和空氣水土壤等領(lǐng)域;三是濕地權(quán)屬?zèng)_突,國(guó)家作為濕地的所有者,由各部門(mén)對(duì)濕地資源實(shí)施管理權(quán)和收益權(quán),導(dǎo)致中央和地方各部門(mén)之間的沖突,同時(shí),由于歷史和習(xí)俗原因,也導(dǎo)致了長(zhǎng)期居住于周?chē)鐓^(qū)居民與政府之間的沖突;四是濕地管理沖突,當(dāng)前農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、水利、畜牧、漁業(yè)、海洋、動(dòng)物保護(hù)等多個(gè)部門(mén)都在參與濕地管理工作,每一個(gè)部門(mén)都有自己的管理目標(biāo)。由此存在多部門(mén)出于各自利益對(duì)同一濕地采取不同的、甚至是沖突的管理手段,諸如國(guó)土資源管理部門(mén)允許個(gè)人或單位在河流濕地里取沙,忽視了這種行為對(duì)珍稀水鳥(niǎo)棲息地構(gòu)成的破壞。五是公眾與政府,由于大部分濕地周邊的漁民文化程度低,濕地保護(hù)意識(shí)淡薄,或者迫于生計(jì)的原因,開(kāi)發(fā)利用濕地資源,導(dǎo)致其與政府相關(guān)部門(mén)的保護(hù)措施之間的沖突。

3 中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐問(wèn)題

3.1 中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

由于存在著相關(guān)利益沖突,為了平衡各自的利益關(guān)系,以便更有效的恢復(fù)、保護(hù)和利用濕地生態(tài)系統(tǒng),對(duì)不同利益方包括濕地本身,進(jìn)行補(bǔ)償是十分必要的。目前,我國(guó)在濕地生態(tài)效益補(bǔ)償方面已經(jīng)進(jìn)行了一些實(shí)踐。本文根據(jù)我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)況及補(bǔ)償對(duì)象的不同,可以將中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐分為兩大方面:

一方面是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償,主要是針對(duì)由于自然和人為的因素,導(dǎo)致濕地退化、功能下降等進(jìn)行的恢復(fù)、重建等措施。如濕地恢復(fù)工程,濕地保護(hù)區(qū)建設(shè)工程等。一是濕地恢復(fù):近些年,我國(guó)陸續(xù)開(kāi)展了一系列的濕地恢復(fù)工程。黃河三角洲10萬(wàn)畝濕地恢復(fù)工程(大汶流10萬(wàn)畝濕地恢復(fù)工程);江西南昌市實(shí)施一批濕地恢復(fù)工程項(xiàng)目包括城區(qū)青山湖清淤、玉帶河治理、象湖整治開(kāi)發(fā)等重點(diǎn)濕地恢復(fù)工程;河北白洋淀濕地保護(hù)和恢復(fù)建設(shè)項(xiàng)目;東、南、西洞庭湖實(shí)施了濕地恢復(fù)和濕地保護(hù)工程項(xiàng)目;以溝通水系、完善濕地植被及林地景觀為目標(biāo)的北戴河濕地恢復(fù)工程;四川阿壩若爾蓋濕地恢復(fù)工程,紅原縣按照“填溝還濕、限牧還濕、治沙還濕、滅鼠保濕”工作方針,積極推進(jìn)濕地恢復(fù)試點(diǎn)工程;江蘇貢湖大溪口濕地恢復(fù)工程(一期、二期)、梁鴻濕地公園(一期)、漕橋河生態(tài)修復(fù)工程、大浦港河流生態(tài)修復(fù)工程和烏溪港—蓮花蕩濕地恢復(fù)工程等;黑龍江《大興安嶺寒溫帶濕地監(jiān)測(cè)體系建設(shè)項(xiàng)目》、《南甕河濕地恢復(fù)工程建設(shè)項(xiàng)目》;安徽懷遠(yuǎn)縣四方湖生態(tài)濕地恢復(fù)工程;河北衡水湖鹽河故道濕地恢復(fù)工程等。二是濕地自然保護(hù)區(qū):當(dāng)前,我國(guó)濕地自然保護(hù)區(qū)的投資主要由中央投資,地方投資和國(guó)際項(xiàng)目為主,同時(shí)也有極個(gè)別由企業(yè)公司籌資投入的。諸如,從中央投資層面,鄱陽(yáng)湖自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)和恢復(fù)工程通過(guò)國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批,截至2008年,國(guó)家發(fā)改委立項(xiàng),財(cái)政部撥款,國(guó)家林業(yè)局下發(fā)資金2000多萬(wàn)元啟動(dòng)該項(xiàng)目,這是國(guó)家首次投資鄱陽(yáng)湖濕地保護(hù)區(qū)實(shí)施恢復(fù),此次濕地恢復(fù)面積為近2 km2。天池自然保護(hù)區(qū)濕地保護(hù)和恢復(fù)工程通過(guò)國(guó)家有關(guān)部門(mén)審批,國(guó)家發(fā)改委立項(xiàng),財(cái)政部撥款,國(guó)家林業(yè)局下發(fā)資金1200多萬(wàn)元啟動(dòng)該項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)局下達(dá)了州第四批擴(kuò)大內(nèi)需中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃,甘孜州道孚縣億比措、爐霍縣卡莎湖兩濕地保護(hù)區(qū)得到了國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)局下達(dá)的 1035萬(wàn)元的資金支持,余下的806萬(wàn)元也將陸續(xù)下達(dá)。從地方投資層面,山東省林業(yè)局公布的信息顯示,從20世紀(jì)90年代開(kāi)始,山東省已累計(jì)投資近8000萬(wàn)元,建立了各類(lèi)濕地保護(hù)區(qū)14個(gè),總面積62萬(wàn)hm2。從國(guó)際項(xiàng)目層面,新洲區(qū)人民政府漲渡湖濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目總面積185km2,得到了世界自然基金會(huì)撥付的資金用于開(kāi)展替代生計(jì)和社區(qū)共建工作,還爭(zhēng)取到了市政府財(cái)政撥款100萬(wàn)元用于阻螺工程修建。迄今世界自然基金會(huì)為該項(xiàng)目前期直接投入的資金已達(dá)人民幣500多萬(wàn)元,在湖北省境內(nèi)累計(jì)投入近1200萬(wàn)元人民幣。從企業(yè)籌資層面,2005年由包頭市東河區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限責(zé)任公司籌資17400萬(wàn)元建設(shè)包頭市南海子濕地自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施工程。

另一方面是對(duì)濕地相關(guān)利益者的補(bǔ)償,主要由于政府為生態(tài)環(huán)境而對(duì)一些個(gè)人利益遭受損失的群體的補(bǔ)償,和由于利益差異一些利益相關(guān)者之間的補(bǔ)償,如退田還湖、流域與水土保持、生態(tài)移民、漁民補(bǔ)助等補(bǔ)償政策。一是退田還湖:1998年洪水后,中央政府對(duì)湖南、湖北、安徽、江西4省潰決淹沒(méi)的圩垸,組合災(zāi)民安置、災(zāi)后重建,有計(jì)劃、有步驟的開(kāi)展平垸行洪,退田還湖、移民建鎮(zhèn)工作,國(guó)家共安排中央國(guó)債投資101億元,實(shí)施平退圩垸1461個(gè),移民62萬(wàn),同時(shí)提高了江河湖泊的行蓄洪能力、減輕了防洪壓力、改善了沿江湖地區(qū)的生態(tài)條件。二是流域與水土保持相關(guān)政策:為了減少水土流失,促進(jìn)農(nóng)村小水田建設(shè)和小流域治理,1998年水利部和財(cái)政部聯(lián)合制定了《小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)管理規(guī)定》,并將“小型農(nóng)田和水土保持補(bǔ)助費(fèi)”的專(zhuān)項(xiàng)資金納入國(guó)家預(yù)算,用于補(bǔ)貼扶持農(nóng)村發(fā)展小型農(nóng)田水利、防止水土流失、建設(shè)小水電和抗旱等方面的投入。同時(shí),各地方還實(shí)施一些流域生態(tài)補(bǔ)償,浙江金華江流域“異地開(kāi)發(fā)”與水權(quán)交易,德清縣最早出臺(tái)了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募?在縣西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,污染源得到了整治,進(jìn)入河口水庫(kù)的水質(zhì)也得到好轉(zhuǎn),以及錢(qián)塘江流域水源涵養(yǎng)功能,加強(qiáng)污染防治實(shí)施的生態(tài)機(jī)制試點(diǎn)。福建2005年財(cái)政廳、省環(huán)保局印發(fā)了《閩江流域稅環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》確定了閩江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕拘问胶蛢?nèi)容、《九龍江流域綜合整治專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》對(duì)資金的配套、安排、使用程序和扶持重點(diǎn)做了明確的規(guī)定、《晉江、洛陽(yáng)江上游水資源保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行規(guī)定》,初步建立了流域下游對(duì)上游的治理補(bǔ)償機(jī)制。江西省2003年出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》,采取了生物措施和工程措施來(lái)治理水土流失。浙江、甘肅通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)施的開(kāi)展的水權(quán)交易。江蘇省2008年發(fā)布了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法(試行)》和《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)方案》對(duì)流域上下游行政區(qū),依據(jù)交界斷面水質(zhì)情況進(jìn)行環(huán)境補(bǔ)償,并將補(bǔ)償資金專(zhuān)項(xiàng)用于水污染治理和生態(tài)修復(fù)。遼寧省出臺(tái)《遼寧省跨行政區(qū)域流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核及補(bǔ)償辦法》,出市斷面水質(zhì)超過(guò)考核目標(biāo)值的,上游地區(qū)應(yīng)當(dāng)給予下游地區(qū)相應(yīng)的補(bǔ)償資金。三是生態(tài)移民政策:我國(guó)實(shí)施生態(tài)移民是從2000年開(kāi)始的,計(jì)劃將西部地區(qū)700萬(wàn)農(nóng)民通過(guò)移民來(lái)促其脫貧,而事實(shí)上,我國(guó)早在1998年實(shí)施的退田還湖、移民建鎮(zhèn)中已經(jīng)存在生態(tài)移民的思想,目前我國(guó)政府組織的移民包括工程移民和生態(tài)移民。對(duì)符合移民條件的遷移戶(hù),國(guó)家給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償。但不同省份因情況不同 ,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。四是漁民補(bǔ)助政策:為了保護(hù)漁業(yè)資源,對(duì)漁民作業(yè)水面進(jìn)行春季封網(wǎng)禁漁,是促使水生動(dòng)植物休養(yǎng)生息、保護(hù)水產(chǎn)資源的重要措施,也是保證作業(yè)區(qū)漁業(yè)資源可持續(xù)利用、致富漁民的重要舉措。然而禁漁期間,對(duì)于漁民的補(bǔ)助政策在我國(guó)還處于起步階段,尚沒(méi)有比較系統(tǒng)規(guī)定條例。目前,該政策主要實(shí)施在鄱陽(yáng)湖、洪湖等湖區(qū)。

3.2 對(duì)中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)脑u(píng)價(jià)

從以上中國(guó)實(shí)施的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中,大部分工程項(xiàng)目、政策辦法等都是針對(duì)國(guó)家較嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題和重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行安排設(shè)置的,期望通過(guò)較大規(guī)模的補(bǔ)償補(bǔ)助措施解決中國(guó)的濕地破壞、恢復(fù)及保護(hù)等問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年的持續(xù)投入與實(shí)施,確實(shí)取得了一定的成效。濕地恢復(fù)等工程,使部分萎縮的濕地得到了有效的恢復(fù),濕地面積擴(kuò)大,濕地生物多樣性增加,依賴(lài)濕地生存的野生動(dòng)物活動(dòng)范圍增大,濕生植物長(zhǎng)勢(shì)較好,水土流失減少,我國(guó)第二次水土流失調(diào)查顯示,10年間我國(guó)水土流失面積由367萬(wàn)km2下降到356萬(wàn)km2,水污染源也得到了一定程度的控制。同時(shí),有效防治了洪水,保護(hù)了湖區(qū)生態(tài)環(huán)境,安置了湖區(qū)漁民,較貧困家庭得到了經(jīng)濟(jì)上的幫助,并且濕地資源也得到了一定程度的保護(hù)?？傮w說(shuō)來(lái),我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)踐的大致路徑如下圖。

從以上我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中,可以總結(jié)出,我國(guó)目前實(shí)踐的大致路徑如上圖。一方面通過(guò)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償,補(bǔ)償對(duì)象為濕地生態(tài)系統(tǒng),由國(guó)家和地方政府補(bǔ)償?shù)姆绞?對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和重建;另一方面,通過(guò)對(duì)濕地利益相關(guān)者的補(bǔ)償,補(bǔ)償對(duì)象為濕地的利益相關(guān)者,由國(guó)家為主,兼有市場(chǎng)手段的補(bǔ)償方式。

然而,取得成績(jī)的同時(shí),中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中,也存在著很多問(wèn)題。一是目前我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償,尚沒(méi)有形成完善的體系,缺少具體和可操作性的濕地生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償?shù)姆珊头ㄒ?guī),相關(guān)利益群體參與缺位,受益方和受損方的補(bǔ)償支付機(jī)制還沒(méi)完全建立。二是已實(shí)施的政策措施、建設(shè)項(xiàng)目多是分部門(mén)建設(shè),根據(jù)各自多生態(tài)問(wèn)題的把握和各部門(mén)的目標(biāo)爭(zhēng)取到的國(guó)家投資進(jìn)行生態(tài)建設(shè),比較散,缺乏整體性何協(xié)調(diào)性。三是投融資方式較單一,主要以國(guó)家為主,沒(méi)有運(yùn)用好市場(chǎng)手段。如,從我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐可以看出,我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償仍然以政府投資或政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系為主,私有資金投入較少,基于市場(chǎng)手段的流域生態(tài)補(bǔ)償僅零星、分散存在于局部地區(qū)。四是公眾對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)不夠,更不用說(shuō)主動(dòng)參與的意愿,獲得的補(bǔ)償往往只是用于補(bǔ)貼家用,缺乏對(duì)于補(bǔ)償金真正意義的認(rèn)識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

雖然濕地保護(hù)越來(lái)越受到重視,管理工作也逐步加強(qiáng),但是相關(guān)利益群體的沖突仍然存在,然而,我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償工作仍處于分部門(mén),分資源類(lèi)別,分地區(qū)實(shí)施開(kāi)展的起步階段,在實(shí)踐中取得成績(jī)的同時(shí),也存在著問(wèn)題。以下是筆者對(duì)于中國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償工作的幾點(diǎn)建議:一是政府及相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)起來(lái),加大濕地保護(hù)宣傳工作,以及加強(qiáng)公眾、企業(yè)、對(duì)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)。濕地保護(hù)不是某個(gè)人、某個(gè)組織自己的事情,它需要全社會(huì)各界人士的支持與參與。同時(shí),無(wú)論管理還是保護(hù),群眾都是基礎(chǔ)。二是充分認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制的重要性。在我國(guó)濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐,主要還是政府強(qiáng)制手段為主,缺乏市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制,內(nèi)在動(dòng)力不足,導(dǎo)致許多政策在實(shí)施過(guò)程中阻力較大。三是建立好各濕地管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于濕地資源豐富,很難由某一個(gè)部門(mén)單獨(dú)管理,因此在構(gòu)建許多補(bǔ)償機(jī)制的時(shí)候存在著部門(mén)目標(biāo)不一致的問(wèn)題,要想建立更加全面、完善的濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制,良好的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制是十分關(guān)鍵的。

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