氣候關(guān)稅沖擊波

上海海事大學(xué)法學(xué)院 王慧

在2010年1月15～17日召開的歐盟2010年氣候政策聽證會(huì)上，碳關(guān)稅成為一個(gè)重要的議題。所謂碳關(guān)稅，是指發(fā)達(dá)國(guó)家提出的對(duì)高耗能進(jìn)口產(chǎn)品征收的特別的二氧化碳排放關(guān)稅。其實(shí)，歐盟早在上世紀(jì)90年代就開始討論研究碳關(guān)稅。在歐盟委員會(huì)內(nèi)部，環(huán)境官員們不時(shí)地提出碳關(guān)稅的可行性。歐盟希望借助碳關(guān)稅在未來的氣候變化談判中獲得主導(dǎo)地位?！笔聦?shí)上，這是第二輪碳關(guān)稅沖擊波了。2009年6月，美國(guó)眾議院通過的《清潔能源與安全法案》，明確將“碳關(guān)稅”條款納入其中。

一旦歐美決定啟動(dòng)碳關(guān)稅，我國(guó)無疑將受到最大影響。世界銀行此前發(fā)布的研究報(bào)告指出,如果碳關(guān)稅全面實(shí)施，在國(guó)際市場(chǎng)上，“中國(guó)制造”可能將面臨平均26%的關(guān)稅，出口量因此可能下滑21%。雖然，歐美的碳關(guān)稅提議尚未成為生效的法律條文，但鑒于全球氣候政治的激烈博弈，我國(guó)面對(duì)碳關(guān)稅的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來越高。有人認(rèn)為，2010年碳關(guān)稅將成為中國(guó)外貿(mào)面臨的更大威脅。

在很多人看來，碳關(guān)稅是以往西方國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家出口產(chǎn)品實(shí)施“綠色壁壘”的新變種，是限制發(fā)展中國(guó)家貿(mào)易能力的新設(shè)想。比如有人認(rèn)為，碳關(guān)稅不僅違反了WTO的基本規(guī)則，也違背了《京都議定書》確定的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在氣候變化領(lǐng)域“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，這一責(zé)任就是發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更大的責(zé)任，按照更大的責(zé)任來衡量，“碳關(guān)稅”是與之相違背的，這嚴(yán)重?fù)p害了發(fā)展中國(guó)家利益。此舉只會(huì)擾亂國(guó)際貿(mào)易秩序，引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

既然碳關(guān)稅看似“以環(huán)境保護(hù)為名，行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)”，那么我國(guó)如何有效地應(yīng)對(duì)這種新型的貿(mào)易壁壘呢？從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的主張來看，大致有以下幾種應(yīng)對(duì)之策：一是主張企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型，從而抵消避免碳關(guān)稅，顯然這是最為理想的應(yīng)對(duì)之策，只是短期內(nèi)這一目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；二是主張政府提供政策扶持、提高出口退稅率幫助企業(yè)消除碳關(guān)稅影響；三是主張我國(guó)趕快先實(shí)行碳稅，一旦我們自己征碳稅，歐美就沒有理由再征一次碳稅了，我們征了之后就可以補(bǔ)貼自己的企業(yè)；四是有人主張我國(guó)要多用征稅這樣的經(jīng)濟(jì)手段，如征收碳稅、碳關(guān)稅。

如果從國(guó)際法特別是國(guó)際貿(mào)易法的角度來看，上述有關(guān)碳關(guān)稅的認(rèn)識(shí)存在兩個(gè)重大的誤區(qū)：一是對(duì)碳關(guān)稅在國(guó)際法特別是國(guó)際貿(mào)易法框架下的法律地位存在誤解；二是提出的碳關(guān)稅應(yīng)對(duì)策略不僅難以化解我國(guó)面對(duì)的碳關(guān)稅危機(jī)，而且還有可能誘發(fā)新的貿(mào)易爭(zhēng)端。具體表現(xiàn)如下：

第一，碳關(guān)稅真的違反WTO的基本規(guī)則嗎？一般認(rèn)為由于碳關(guān)稅征稅的標(biāo)準(zhǔn)是商品生產(chǎn)中的碳排放量，所以違背了WTO成員方不得因產(chǎn)品的生產(chǎn)方法而被區(qū)別對(duì)待的原則。事實(shí)上，從GATT/WTO有關(guān)環(huán)境與貿(mào)易的案例來看，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制越來越支持那些為了環(huán)境保護(hù)目的而采取的貿(mào)易措施。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制事實(shí)上已將物質(zhì)特征相同的產(chǎn)品根據(jù)其不同的生產(chǎn)方法而視為不同產(chǎn)品。此外，WTO最重要的例外條款——GATT第20條：允許WTO成員國(guó)在某些情況下采取基于環(huán)境理由的貿(mào)易措施。由于碳關(guān)稅屬于各國(guó)基于氣候變化這一特殊的環(huán)境問題而提出的邊境稅收調(diào)整措施，所以碳關(guān)稅本質(zhì)上屬于一種基于環(huán)境理由的貿(mào)易措施。由此可見，非常簡(jiǎn)單地認(rèn)為碳關(guān)稅違反WTO的基本規(guī)則并不適宜。比如歐洲政策研究中心能源氣候項(xiàng)目負(fù)責(zé)人伊恩霍夫分析說：“如果歐盟決定征收碳關(guān)稅，那么這項(xiàng)稅收應(yīng)該是不追求回報(bào)的，稅收應(yīng)該被用來成立氣候變化相關(guān)基金。這樣，歐盟就可以援引第20條，強(qiáng)調(diào)征收碳關(guān)稅是為了應(yīng)對(duì)氣候變化，有助于人類以及其他各種生物的健康?！?2009年WTO和聯(lián)合國(guó)聯(lián)合發(fā)布的《貿(mào)易和氣候變化》報(bào)告并沒有否決這種可能。

第二，碳關(guān)稅是否違反《京都議定書》下的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”呢？根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定來看，碳關(guān)稅確實(shí)違背了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，因?yàn)榘凑铡毒┒甲h定書》的規(guī)定，發(fā)展中國(guó)家在2012年之前無需承擔(dān)硬性的減排任務(wù)。但是，問題是后《京都議定書》之后的國(guó)際氣候變化協(xié)議是否會(huì)一如既往地看待發(fā)展中國(guó)家的減排不無疑問。即便發(fā)展中國(guó)家仍無需承擔(dān)硬性的減排任務(wù)，我們?nèi)绾斡行У貙?guó)際氣候變化規(guī)則納入國(guó)際貿(mào)易利益的維護(hù)中也面臨一定的挑戰(zhàn)，即我們?nèi)绾尾拍芙柚鷩?guó)際氣候變化規(guī)則來解釋國(guó)家貿(mào)易規(guī)則，進(jìn)而擊退貿(mào)易保護(hù)主義。

第三，我國(guó)征收碳稅真的能夠化解碳關(guān)稅壁壘？事實(shí)上，即便我國(guó)征收碳稅，我國(guó)出口產(chǎn)品仍將面臨碳關(guān)稅威脅，因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家針對(duì)同一產(chǎn)品征收完全相同的碳稅可能性不大。比如，假定我國(guó)針對(duì)每噸二氧化碳所征收的稅額為1000元，而美國(guó)針對(duì)每噸二氧化碳所征收的稅額未必就是1000元，它可能更高，也可能更低。如果美國(guó)征收的碳稅額度高于1000元，那么美國(guó)政府可能認(rèn)為我國(guó)碳稅額度過低，從而對(duì)我國(guó)進(jìn)口美國(guó)的產(chǎn)品征收碳關(guān)稅。從理論上講，由于各國(guó)的自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境不同，針對(duì)每噸二氧化碳征收不同的碳稅額完全具有合理性。因此，征收碳稅并不意味碳關(guān)稅問題迎刃而解，只是我國(guó)可以借助現(xiàn)行的邊境稅調(diào)整規(guī)則來對(duì)抗征收碳關(guān)稅的國(guó)家。

第四，政府是否可以通過提高出口退稅率來抵消碳關(guān)稅呢？從WTO規(guī)則來看，出口退稅不可恣意而為，必須遵循相關(guān)的規(guī)則。從現(xiàn)行的邊境稅調(diào)整規(guī)制來看，只有間接稅才可以進(jìn)行邊境稅調(diào)整，直接稅不能進(jìn)行邊境稅調(diào)整。而且，過高的出口退稅率不僅可能會(huì)引起別國(guó)對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，而且會(huì)由于減少國(guó)民財(cái)政收入而降低國(guó)民福利水平。根據(jù)邊境稅調(diào)整規(guī)則，出口退稅率越高，進(jìn)口征稅率也會(huì)越高。同理，政府也不能隨便補(bǔ)貼企業(yè)，補(bǔ)貼行為必須符合WTO補(bǔ)貼規(guī)則的規(guī)定。

第五，碳稅與碳關(guān)稅等同嗎？從理論上將，碳稅就是針對(duì)碳排放行為進(jìn)行征稅，是一種不同于傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制措施的基于市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)制措施，屬于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種形式，它為的是讓生產(chǎn)企業(yè)將社會(huì)成本考慮到企業(yè)的生產(chǎn)成本之中。碳關(guān)稅則是一種邊境稅調(diào)整機(jī)制，是產(chǎn)品的進(jìn)口國(guó)針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品采取的一種調(diào)整手段，為的是確保進(jìn)口產(chǎn)品和國(guó)內(nèi)產(chǎn)品處于同一競(jìng)爭(zhēng)水平上?？梢?，兩者扮演的角色完全不同。

事實(shí)上，碳關(guān)稅僅僅拉開了基于氣候變化理由進(jìn)行貿(mào)易保護(hù)的序幕而已。切記，國(guó)際氣候變化協(xié)議要解決的溫室氣體不僅僅是二氧化碳，還包括甲烷、氧化亞氮、 氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫。所以，我國(guó)將來要面臨的挑戰(zhàn)與其說是碳關(guān)稅，不如說是氣候關(guān)稅更恰當(dāng)。如何有效地應(yīng)對(duì)氣候關(guān)稅對(duì)我們?cè)斐蓾撛诘挠绊?，我們顯然需要認(rèn)真對(duì)待。