公仆還是“公主”？

汪利娜

近年來(lái)，房?jī)r(jià)飆升，地王頻現(xiàn)，房地產(chǎn)泡沫驚魂不散，讓消費(fèi)者望房興嘆，而公務(wù)員特殊群體享受的福利房更是讓人心顫。

令人困惑的數(shù)據(jù)

自小平同志1980年代推出市場(chǎng)取向的住房制度改革以來(lái)，中國(guó)的住房市場(chǎng)從無(wú)到有、從小到大。改革緩解了多年來(lái)城鎮(zhèn)居民幾代同堂的住房短缺, 使城市城鎮(zhèn)人均住房不足4平方米提高至28平方米；改革造就一大批“有產(chǎn)者”，使普通百姓第一次有了屬于自己的實(shí)物資產(chǎn)；改革造就了一個(gè)以住房為主的房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)，盡管任何國(guó)家不可能只依賴一個(gè)產(chǎn)業(yè)謀發(fā)展，支柱產(chǎn)業(yè)也不是終身制，但“住與行”的確是當(dāng)下中國(guó)百姓最關(guān)心的頭等大事，也是以消費(fèi)為導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力源；改革給中國(guó)金融業(yè)帶來(lái)了前所未有的巨變，使個(gè)人住房信貸開始進(jìn)入尋常百姓家，促進(jìn)了商業(yè)銀行從大項(xiàng)目、大企業(yè)、大筆貸款向小百姓、小筆消費(fèi)貸款的轉(zhuǎn)變。改革更影響中國(guó)社會(huì)制度和經(jīng)濟(jì)制度的方方面面，給收入分配制度、土地制度、產(chǎn)權(quán)制度、法律制度和金融體制等帶來(lái)了巨變。

然而，在住宅市場(chǎng)化改革實(shí)施多年的今天，仍有一些有權(quán)勢(shì)的國(guó)家機(jī)關(guān)、壟斷企業(yè)，靠以往無(wú)償劃撥的土地，以集資建房之名，行福利分房之實(shí)。從歷年城鎮(zhèn)住房的投資結(jié)構(gòu)中，我們可以看到：房地產(chǎn)企業(yè)商品住宅投資占城鎮(zhèn)住宅投資的比重，已達(dá)到了85%；從每年城鎮(zhèn)住宅竣工面積中，商品住宅占到72%，顯然，無(wú)論是從投資規(guī)模和竣工量上看，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)供給的商品房占比在不斷提高，但非市場(chǎng)化的供給仍占有一定的比重（圖1和圖2），當(dāng)然這些并不都是公務(wù)員建房。但至少讓人們從一個(gè)視角看到了住房供給的“雙軌制”并沒(méi)有徹底根除。特別是近年來(lái),房?jī)r(jià)飆升讓廣大中低收入群體不堪重負(fù)。一方面讓普通百姓進(jìn)入住宅市場(chǎng)，去面對(duì)高企房?jī)r(jià)，另一方面讓少數(shù)特殊群體繼續(xù)享受非市場(chǎng)化的住房福利，對(duì)于這種“超國(guó)民待遇”難免人們要問(wèn)：這是對(duì)公務(wù)員的一種特殊的住房制度安排，還是對(duì)“公民主子”的特殊安排？

福利房生成的土壤

在我國(guó)，普通百姓要想集資合作建房，拿地就是一道難以逾越的屏障。雖然《物權(quán)法》規(guī)定：所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益和處分的權(quán)利，但在現(xiàn)行“一口進(jìn)一口”地方政府壟斷土地市場(chǎng)的格局下，城中村的土地房產(chǎn)是小產(chǎn)權(quán)，農(nóng)村的集體建設(shè)用地不能按農(nóng)民的意愿進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，城市的土地雖為國(guó)家所有，即全民所有，但事實(shí)上的所有權(quán)卻是地方政府所有、權(quán)勢(shì)大政府機(jī)構(gòu)占用使用者所有，這就是中國(guó)多年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、行政等級(jí)制度遺留下來(lái)的弊病和改革路徑依賴。

在北京和許多地方，一些政府機(jī)構(gòu)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代靠劃撥無(wú)償獲得占有大量土地，即便在今天中直機(jī)關(guān)每年也有住宅用地規(guī)劃和指標(biāo)，且多采取了無(wú)償劃撥或成本價(jià)的方式，許多用地是打著科研用地、非居住用地的招牌獲得的，但一轉(zhuǎn)手改變用途，就成公務(wù)員的住房用地。京城各理想地段深宅大院內(nèi)的單位樓宇、高檔住宅就是最好的佐證。在北京，中直機(jī)關(guān)有為公務(wù)員集資興建“經(jīng)濟(jì)適用房”的做法，上行下效，省直市直地縣政府就更是“八仙過(guò)海、各顯神通”了，為公務(wù)員提供“兩限”房、經(jīng)濟(jì)適用房有之，以經(jīng)適房之名興拿地建官員別墅也有之。

此類案例頻頻在媒體上曝光，對(duì)此審計(jì)、主管部門也不是不察，建住房[2006]196號(hào)《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》就曾措詞嚴(yán)厲：“嚴(yán)禁黨政機(jī)關(guān)利用職權(quán)或其影響，以任何名義、任何方式搞集資合作建房，超標(biāo)準(zhǔn)為本單位職工牟取住房利益。”“集資合作建房必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，列入當(dāng)?shù)乇灸甓冉?jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃和年度土地利用計(jì)劃，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠政策、供應(yīng)對(duì)象的審核等要嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)適用住房的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。其實(shí)，還是給公務(wù)員開了一個(gè)后門，允許他們繼續(xù)享用廉價(jià)住房。這里面存在著利益博弈、曖昧的悖論不說(shuō)自明。

在中國(guó)，公務(wù)員就工資而言至少也算是一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)，是社會(huì)主流群體的一部分，如果省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、中產(chǎn)階段都買不起房，那讓老百姓怎么能買得起房子。顯然，不是公務(wù)員的住房制度出了問(wèn)題，就是中國(guó)的住宅市場(chǎng)出了問(wèn)題。有人說(shuō)是丈母推高了房?jī)r(jià)，我想公務(wù)員不買房還可享有物美價(jià)廉的住房才是問(wèn)題的癥結(jié)所在。

福利房利弊解析

簡(jiǎn)單的否定政府機(jī)構(gòu)為公務(wù)員興建經(jīng)濟(jì)適用房，可能也略失公充。因?yàn)椋珓?wù)員也是人，也需要“住有所居”。且人們還能列舉出諸多“國(guó)際慣例”，如德國(guó)是為公務(wù)員提供住房補(bǔ)貼和周轉(zhuǎn)房的，美國(guó)公務(wù)員住房政府也是有特殊政策的，當(dāng)總統(tǒng)的可以入住白宮，當(dāng)議員也有住房津貼。但故事只說(shuō)了一半，德國(guó)是一個(gè)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，并帶有濃厚的福利主義色彩，表現(xiàn)在普遍性住房保障制度方面，不僅官員有住房補(bǔ)貼，大學(xué)生和社會(huì)的弱勢(shì)群體都享有住房補(bǔ)貼，政府為個(gè)人購(gòu)房參加住房互助儲(chǔ)蓄的提供獎(jiǎng)勵(lì)資金，且各國(guó)普遍實(shí)行官邸制，克林頓卸任后還得自己到紐約去買房子。因此，各國(guó)的國(guó)情不同，政府的財(cái)力不同，政策取向也不同。因此，國(guó)際慣例也要因地制宜、因國(guó)而異的。

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，住宅市場(chǎng)仍處在以自住需求為主、改善和投資需求為輔的發(fā)展階段。中國(guó)的城市化還遠(yuǎn)沒(méi)有完結(jié)，人均GDP也才剛過(guò)3000美元，我們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與人均GDP4萬(wàn)多的發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍相差甚遠(yuǎn)。在此時(shí)讓房?jī)r(jià)瘋漲、“超英趕美”可能會(huì)加劇資產(chǎn)價(jià)格扭曲，從而加劇國(guó)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的扭曲和資源配置的扭曲。當(dāng)一個(gè)社會(huì)企業(yè)和個(gè)人都一門心思地靠房地產(chǎn)投資投機(jī)致富，而不愿意將有限的資源用于創(chuàng)業(yè)，靠實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展去致富，那么，這種投機(jī)炒作之風(fēng)將使中國(guó)的住宅市場(chǎng)失去健康發(fā)展的基礎(chǔ)。面對(duì)房?jī)r(jià)的瘋狂，政府的職責(zé)應(yīng)去規(guī)范住宅市場(chǎng)，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增加可支付住房的供給，而不是給公務(wù)員“超國(guó)民待遇”。

在新的市場(chǎng)環(huán)境下，為公務(wù)員提供福利房，其弊端也是顯而易見(jiàn)：一是影響政府的公信力。時(shí)代變了，我們不可能要求現(xiàn)代人像老一輩執(zhí)政黨人那樣吃苦在前、享受在后，但新時(shí)代對(duì)政府的公信力和執(zhí)政能力要求更高，如何以人為本、以民為本，科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展向執(zhí)政者提出了更高的要求和考驗(yàn)。特權(quán)特殊待遇過(guò)多會(huì)影響公務(wù)員作為人民的公信力。二是形成新的收入分配不公。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，但收入差距以基尼系數(shù)來(lái)算已達(dá)到0.46,已超過(guò)了美國(guó)。中國(guó)人均剛過(guò)3000美元，卻步入世界奢侈消費(fèi)大國(guó)的行列。如果說(shuō)以往的收入分配差距擴(kuò)大，主要體現(xiàn)在工資收入上，現(xiàn)如今，房產(chǎn)和其他資產(chǎn)型收入對(duì)收入差距的影響比工資的收入要大得多。一個(gè)公務(wù)員在北京四五環(huán)內(nèi)拿到一套100平米物美價(jià)賺的住房，那價(jià)值就是300多萬(wàn)，且一些公職人員，在政府機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)之間多換幾個(gè)崗位，拿到的房子可能就不止兩套三套。一個(gè)工薪階層一輩子才賺多少錢？在一定程度上，當(dāng)前收入差距的擴(kuò)大與住房體制改革的“雙軌”制和官本位不無(wú)關(guān)系。這也就難怪當(dāng)下大學(xué)畢業(yè)都愿意進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)當(dāng)公務(wù)員。一個(gè)公務(wù)員崗位成百上千人爭(zhēng)搶，其最大的誘惑不是工資而是福利和安全。這也就難怪中國(guó)出不了比爾·蓋茲這類創(chuàng)新型人才。人人都想靠納稅人的錢過(guò)安穩(wěn)的日子，誰(shuí)來(lái)為這個(gè)社會(huì)生產(chǎn)和創(chuàng)造呢？由此帶來(lái)了收入分配扭曲難道不值得我們反思和警醒嗎？

三是尋租創(chuàng)租行為泛濫和滋生腐敗。許多老外搞不懂中國(guó)房?jī)r(jià)上漲的動(dòng)因，按國(guó)際上通行的租售比和房?jī)r(jià)收入比來(lái)算中國(guó)人的購(gòu)房的可支付能力，然而他們忽略了中國(guó)的國(guó)情，人們“買房出租長(zhǎng)線投資與買房出售短線投機(jī)”是不一樣的，人們“有房產(chǎn)買房子和無(wú)房子去買房子，其可支付能力也是不一樣的，前者靠的是財(cái)富的積累，后者只有收入現(xiàn)金流。而一些公職人員和國(guó)有壟斷企業(yè)，手中掌控著公共的權(quán)力，掌控著大量的資源，具體包括社會(huì)資源（對(duì)資源配置的政治影響力）、自然資源（土地使用占有）、物資資源（住房）和金融資源（貸款和股票），這些原本是為人民服務(wù)的資源，也可在利益的驅(qū)使下成為為自己、為少數(shù)人謀利的資源。也許正是這種靠資產(chǎn)致富的誘惑催生了公務(wù)員及壟斷行業(yè)住房消費(fèi)與分配中的腐敗，加劇了不同部門、企業(yè)尋租和創(chuàng)租行為，由此帶來(lái)實(shí)物資產(chǎn)占有與分配的不公，是我國(guó)轉(zhuǎn)型期收入差距擴(kuò)大不可忽略的因素，也是社會(huì)安定和諧的一大隱患。

改革可選擇的方案

為遏制房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，并妥善解決公務(wù)員的住房問(wèn)題，首先，應(yīng)嚴(yán)格限制政府部門、壟斷行業(yè)和單位的自建房分房等非市場(chǎng)化行為，任何單位將以往靠行政劃撥獲得的土地轉(zhuǎn)為居住用地時(shí)，應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交土地出讓金和土地增值稅，因?yàn)橥恋厥侨袼?，少?shù)人的無(wú)償占有，低價(jià)占有，其實(shí)質(zhì)是侵占了全體國(guó)民的福利。還應(yīng)限制單位自建住房的建筑面積、標(biāo)準(zhǔn)，防止非市場(chǎng)化的住房供給扭曲住宅商品化的改革基本取向，形成新的收入分配不公。其次，大力發(fā)展公共租賃房，公共租賃與廉租房的最大區(qū)別在于：可以向住房困難和暫時(shí)買不起房的廣大中低收入群體提供。公務(wù)員公寓或公務(wù)租房住，可以對(duì)改變我國(guó)住宅市場(chǎng)因“只售不租”帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性扭曲，對(duì)優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生試范效應(yīng)。再次，讓公務(wù)員進(jìn)入住房市場(chǎng)，按市場(chǎng)等價(jià)交換原則購(gòu)買和租賃，可以讓公職人員更好的了解民生，體恤民情，準(zhǔn)確把握市場(chǎng)脈搏，包括：住房的供需現(xiàn)狀、國(guó)民可支付能力、市場(chǎng)秩序、信息可得性、透明度，交易的便利和產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等，為政府出臺(tái)規(guī)范住宅市場(chǎng)政策法規(guī)產(chǎn)生積極影響，使政策更有的放矢，對(duì)癥下藥，提高其的有效性。只要公務(wù)員與國(guó)民同甘共苦，我們相信“面包會(huì)有的、房子也會(huì)有的”。