我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求

閆娟

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093)

我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求

閆娟

（上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093)

近年來，我國政界與學(xué)界圍繞政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建進行了多方面的探索與研究。對我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求可著重從以下幾方面作一簡單歸納總結(jié)與展望：其一，基于科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分體現(xiàn)政府績效評估指標(biāo)體系的科學(xué)性和全面性；其二，樹立“公眾為本”的績效評估觀，強化政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與：其三，注重“四大結(jié)合”，不斷改進政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的方法與技術(shù)。

科學(xué)發(fā)展觀；政府績效評估；指標(biāo)體系構(gòu)建；新趨向；新要求

當(dāng)今，隨著全球化與信息化的深入發(fā)展，國家間、地區(qū)間的競爭日益激烈，同時伴隨著我國政治體制與行政體制改革實踐的不斷推進，尤其是新公共管理理論在我國的傳播與應(yīng)用，國內(nèi)政界與學(xué)界開始關(guān)注政府績效的改善與評估并積極借鑒西方發(fā)達國家的一些成功經(jīng)驗，開展我國政府績效評估的理論研究和實踐活動，努力建設(shè)績效型政府。而政府績效評估的核心問題和關(guān)鍵前提就是政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建，其構(gòu)建的科學(xué)與否直接關(guān)系到評估的有效性、準(zhǔn)確性和評估本身的價值取向，對政府工作也具有強烈的行為引導(dǎo)功能。[1]近年來，國內(nèi)圍繞政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建進行了多方面的探索與研究，主要集中于兩方面：一是構(gòu)建的方法和技術(shù)；二是構(gòu)建的內(nèi)容。這些探索與研究既反映了指標(biāo)體系構(gòu)建者不同的視角和價值取向，也體現(xiàn)了諸多共性，表明我國政府績效評估指標(biāo)體系正逐步走向科學(xué)化、系統(tǒng)化、全面化和具體化。通過對當(dāng)前國內(nèi)外關(guān)于政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建實踐活動和文獻資料的回顧與分析，本文嘗試對我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的新趨向與新要求作一簡單歸納總結(jié)與展望。

一、基于科學(xué)發(fā)展觀的要求，充分體現(xiàn)政府績效評估指標(biāo)體系的科學(xué)性和全面性

改革開放以來，隨著我國把工作重點轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，“以經(jīng)濟為中心，甚至是‘唯G D P是尊’”、“重顯性指標(biāo)、短期指標(biāo)，輕潛性指標(biāo)、長遠指標(biāo)”的傳統(tǒng)發(fā)展觀視域下的政府績效評估理念與評估模式曾長期居于我國政府績效評估領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，也從根本上決定了我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的價值導(dǎo)向。如今，我們的經(jīng)濟是上去了，但同時也為此付出了沉重的代價，政府工作中“片面追求經(jīng)濟高增長”、“急功近利，盲目投資，甚至是大搞華而不實、勞民傷財?shù)摹蜗蠊こ獭汀児こ獭薄?、“忽視社會管理和公共服?wù)”、忽視環(huán)境保護”、“忽視社會公平”、“忽視人民生活”等問題日益嚴重，由此導(dǎo)致人與自然的矛盾、人與人的矛盾、人與社會的矛盾不斷加劇，同時也對政府職能的轉(zhuǎn)變和能力的提升帶來了負面影響。而這些問題和矛盾，追根尋源無非是發(fā)展觀和政績觀出了問題，是政府績效評估指標(biāo)體系這個“風(fēng)向標(biāo)”出了問題。因此，要想從根本上解決這些問題和矛盾，就必須徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展觀視域下那種錯誤的發(fā)展觀和政績觀，尤其是要在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下，重構(gòu)政府績效評估指標(biāo)體系，以引導(dǎo)各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。

對此，黨中央也及時提出了科學(xué)發(fā)展觀即“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，尤其提出要“建設(shè)生態(tài)文明”、要“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”等，對生態(tài)環(huán)境及民生等的重視上升到了一個新的戰(zhàn)略高度，這為重構(gòu)我國政府績效評估指標(biāo)體系提供了機遇，也提出了要求。一方面，科學(xué)發(fā)展觀要求各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立新的正確的政績觀，要求政府工作要經(jīng)得起實踐、群眾和歷史的檢驗，這為當(dāng)前政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了科學(xué)的依據(jù)和明確的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，也對政府工作起到積極的導(dǎo)向或推動作用；另一方面，如何將科學(xué)發(fā)展觀的原則要求變成具有實際可操作性的科學(xué)、系統(tǒng)、全面和具體的政府績效評估指標(biāo)體系，強化各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部基于科學(xué)發(fā)展觀視域的績效意識，將科學(xué)發(fā)展觀真正落到實處以引導(dǎo)政府管理和創(chuàng)新，也是當(dāng)前亟待研究和解決的一個問題。

近年來，我國諸多專家學(xué)者也圍繞如何構(gòu)建新形勢下基于科學(xué)發(fā)展觀要求的政府績效評估指標(biāo)體系進行了積極而努力的探索，取得了顯著成果。雖然視角不同，表述各異，所包含的具體范圍也有所差別，但基本都涵蓋了經(jīng)濟發(fā)展、政治民主、社會穩(wěn)定、公共服務(wù)、環(huán)境保護、人民生活等方面，充分體現(xiàn)了由單一的經(jīng)濟績效評估轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的全面的多元綜合指標(biāo)評估的趨向和要求[3]，也體現(xiàn)了對潛性指標(biāo)和長遠指標(biāo)的重視。與此同時，我國各級政府也按照黨中央的指示并根據(jù)自身實際情況積極探索，并不斷開拓創(chuàng)新，紛紛出臺體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的政府績效評估指標(biāo)體系，尤其是把環(huán)保、民生等納入干部考核指標(biāo)體系且放在了更加突出的位置，從偏重經(jīng)濟建設(shè)考核向注重經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等全面考核轉(zhuǎn)變，以引導(dǎo)各級政府及領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。無疑，這將對更加全面、客觀、科學(xué)地衡量政府工作、考核干部具有舉足輕重的關(guān)鍵作用，并將會不斷激發(fā)各級干部貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的積極性和主動性。

二、樹立“公眾為本”的績效評估觀，強化政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與

過去相當(dāng)長一段時期，我國有些政府部門和公共管理者在履行公共管理與服務(wù)職能時，其價值取向不是“民本位”，而是“官本位”和“政府本位”，由此致使實際工作中的官僚主義、形式主義日益嚴重，“形象工程”、“政績工程”屢禁不絕且愈演愈烈，背離了執(zhí)政為民理念，阻礙了政府績效提升。而且，我國傳統(tǒng)的政府績效評估基本上采用內(nèi)部評估模式，即上級政府評估下級政府，或政府部門間相互評估”。這種評估容易導(dǎo)致評估結(jié)果失真，遮丑護短，缺乏公允性，這也是政府“內(nèi)部性”的具體體現(xiàn)。

近年來，伴隨著以公共服務(wù)為價值取向的政府管理職能變革逐步演進成為不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流，新公共管理理論所主張的“服務(wù)及顧客導(dǎo)向”理念及新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的民主、責(zé)任和服務(wù)”理念，逐漸滲透于我國公共管理活動之中，成為構(gòu)建“服務(wù)型政府”的核心指導(dǎo)思想，也為我們提供了一個認識政府績效評估的新視角，對我國政府績效評估的理論研究和實踐操作有著重要的啟發(fā)和借鑒意義。政府部門不僅要對上級負責(zé)，更重要的是要對公眾負責(zé)，形成上級自上而下的監(jiān)督和公眾自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制，強化政府部門的服務(wù)意識，且將公民滿意度作為衡量政府工作的最終標(biāo)準(zhǔn)。盡管大部分公眾確實不具備政府績效評估的專業(yè)知識，但作為政府行政行為的具體感受者，對政府工作績效最有發(fā)言權(quán)；而且，公眾對政府工作過程和結(jié)果的評估并使之透明化和公開化，有助于增強政府與公眾的良好溝通，及時發(fā)現(xiàn)政府工作中的問題，從而促進政府有針對性地改進工作、提高績效，增強公眾對政府的信任度；同時，這也有利于密切政府與群眾的血肉關(guān)系，也有利于提高廣大民眾的參政水平，從這個意義上說，它既是加快政治文明建設(shè)的一個重要標(biāo)志，也是和諧社會建設(shè)的一種重要途徑。因而，新時期，我們要確立以公眾為本的績效觀念，強化政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與，增強公眾評估主體地位，這也是科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)和要求。[2]

當(dāng)前，隨著我國政府改革進程的深入特別是建設(shè)“服務(wù)型政府”及政府績效評估的積極推進，我國各級地方政府也開始積極借鑒西方發(fā)達國家政府績效評估的理論研究成果和成功實踐經(jīng)驗，注重公眾對政府的評估(主要包括社會公眾和獨立的第三方評估機構(gòu)的評估)，探尋政府績效外部評估模式。如今，公眾對于評議政府已不陌生，對政府的工作能力及工作作風(fēng)等進行評議已成為公眾的一項權(quán)利，公眾滿意度指標(biāo)已成為政府績效評估指標(biāo)體系的重要組成部分。一些地方政府在構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)體系時，也比較尊重民意，特別是對一些公眾十分關(guān)心的公共服務(wù)、民生等方面逐漸強化公眾參與評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計過程。中組部曾下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》也明確提出，干部考核要引入民意調(diào)查。十七大報告也強調(diào)，擴大干部工作民主，增強民主推薦、民主測評的科學(xué)性和真實性。

然而，從目前的現(xiàn)實狀況來看，我國政府績效評估尤其是其指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與雖有所加強但仍顯不足，公眾參與機制尚處于初創(chuàng)期或不成熟期，且存在諸多障礙與問題，如：相當(dāng)多的政府部門和公共管理者在某種程度上還存在著“官本位”和“政府本位”的思想觀念，推行公眾參與的積極性和誠信度不夠；公眾參與機制設(shè)計上缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，加之可操作性的配套措施不強，使一些參與制度大多只是停留在空泛的原則上而難以被具體實施；第三方評估機構(gòu)的“自立性不強、自治程度較低”使其沒有能很好地發(fā)揮其作為重要社會參與主體的作用，同時也使社會公眾的參與失去了重要的組織依托和實現(xiàn)途徑；社會公眾參與政治生活及政府管理的積極性不高，或可說是缺乏參與意識甚至政治冷漠，且參與能力也不強，對整個公眾參與機制的信任度也很低，這已成為中國政治民主化進程中的一個嚴重障礙，也是政府績效評估順利有效推行的重要阻礙因素。[3]

總之，樹立“公眾為本”的績效評估觀，強化政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建中的公眾參與，已是我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的一個新趨向與新要求。這就要求政府要極力培育和擴大公眾權(quán)力，調(diào)動公眾的參與積極性，增強公眾的參與能力；而且，關(guān)鍵要看如何細化與落實，尤其是要通過精心的制度設(shè)計與安排切實落實公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這將是一個長期探索的過程。

三、注重“四大結(jié)合”，不斷改進政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計的方法與技術(shù)

1．定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。一個科學(xué)、完整的績效評估指標(biāo)體系，應(yīng)該是定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合。一方面，政府部門在進行公共管理、提供公共服務(wù)時，管理目標(biāo)相對復(fù)雜，公共產(chǎn)品具有產(chǎn)品形態(tài)特殊、價格缺失和要素獨特的特點，使得相當(dāng)一部分管理與服務(wù)績效難以簡單計量，只能用定性的方式加以確定與描述。另一方面，為了提高政府管理過程的科學(xué)化和規(guī)范化水平、實現(xiàn)績效標(biāo)準(zhǔn)的剛性化，政府績效目標(biāo)的設(shè)定與指標(biāo)體系的構(gòu)建也要強調(diào)定量化的重要性。但同時，我們也要看到且必須提及的一點是，近年來政府績效評估中產(chǎn)生了“過于強調(diào)量化”、“單純追求量化”及“為了量化而量化”的偏差，引發(fā)了政府行為的錯誤導(dǎo)向，甚至出現(xiàn)了屢禁不止的“政績工程”、“形象工程”、“數(shù)字工程”等現(xiàn)象，不僅使政府績效評估流于形式，還勞民傷財，使政府失信于民，嚴重影響了政民關(guān)系。因而，為了科學(xué)、完整地反映政府績效，定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合是非常必要和重要的，且關(guān)鍵是要找到和落實定性指標(biāo)和定量指標(biāo)各自適合的考核點，以保證其可操作性。

2.過程指標(biāo)與結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合。進入到信息化社會和知識經(jīng)濟時代以后，政府面臨著復(fù)雜多變的環(huán)境，關(guān)注過程、鐵板一塊”的規(guī)范化管理日益成為瓶頸。于是，近年來西方國家政府績效評估紛紛引入“績效契約”的形式，甚至提出放松管制”、“彈性管理”，績效評估更加側(cè)重于“結(jié)果導(dǎo)向”。在西方國家“結(jié)果導(dǎo)向”理念的支撐下，針對我國政府部門長期以來重辦事過程、輕辦事效果的現(xiàn)象，我國當(dāng)今的政府績效評估實踐也強調(diào)重視實際業(yè)績和工作效果。當(dāng)然，理論上講，這種“結(jié)果導(dǎo)向”的績效評估對于提高政府工作績效、促進績效預(yù)算起到改進公共資源配置效率的作用以及避免政府因過于關(guān)注過程與投入而產(chǎn)生的勞民擾民現(xiàn)象，無疑具有積極的意義。但就我國目前的政府績效評估實踐看，某些地方政府績效評估對“結(jié)果導(dǎo)向”的理解和運用也出現(xiàn)了“過于重視結(jié)果”甚或“只考核結(jié)果而不考核過程”的偏差，致使一些地方政府“為達目的不擇手段”，甚至為取得所謂“政績”而違法行政，損害行政相對人的利益、損害公共利益。

因而，為了校正這種偏差，在設(shè)計政府績效評估指標(biāo)體系時，在強調(diào)政府實際業(yè)績和工作效果的同時，還要重視政府的工作內(nèi)容、工作流程、工作方式、工作作風(fēng)及其改進狀況等，即綜合運用過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)。其一，績效評估本身是重視結(jié)果的，但是工作過程的質(zhì)量直接影響到工作結(jié)果的質(zhì)量，政府績效的提高必須通過工作的改進來保障，且從某種意義上講，績效評估的根本目的也就是為了促進政府工作的改進，因而政府績效評估往往是既評績效結(jié)果也評工作改進的過程，像歐盟的政府績效評估通用框架就是一個很好的范例(該通用評估框架包含政府工作改進和績效結(jié)果兩部分)。其二，政府部門的很多工作處于整個工作鏈的中間狀態(tài)，不具有終端產(chǎn)品的意義，這也決定了政府績效要以結(jié)果為導(dǎo)向，同時也需要用過程來反映。其三，與西方國家在政府組織職能、工作流程以及崗位職責(zé)等方面的規(guī)定較為健全和完善相比，我國政府管理的規(guī)范化程度還不夠高，這就要求我國政府績效評估要體現(xiàn)既重結(jié)果、又重過程的原則，且要通過績效評估來促使我國政府組織職能和崗位職責(zé)的清晰界定及業(yè)務(wù)流程的再造和規(guī)范。總之，注重結(jié)果并不是不關(guān)注過程和規(guī)則，而是要在基本的規(guī)制下，充分調(diào)動組織和員工在績效創(chuàng)造過程中的積極性和創(chuàng)造性。[4]

3．共性與個性相結(jié)合。長期以來，我國政府績效評估活動基本上處于一種各地、各部門的自發(fā)狀態(tài)，實踐中存在一定盲目性，缺乏相應(yīng)的法律保障，也沒有形成統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的政府績效評估制度和規(guī)范，至于指標(biāo)體系的統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，更是無從談起。而且，指標(biāo)體系方面的術(shù)語使用也顯得較為混亂，沒有對相關(guān)概念術(shù)語的統(tǒng)一界定。這勢必會影響到評估的科學(xué)性和可比性，不利于進行部門或地區(qū)間的比較評估，不利于政府績效評估激勵機制和長效機制的建立。于是，近年來，又有些專家學(xué)者傾向于從政府職能定位或作業(yè)出發(fā)，試圖構(gòu)建一套系統(tǒng)、全面且具普適性的政府績效評估指標(biāo)體系。當(dāng)然，這種努力的出發(fā)點是好的，其探索也具有一定的積極意義，但我們也要看到，不同地方、不同部門所面臨的具體環(huán)境會不同，也會具有不同的政府績效基礎(chǔ)、不同的職能重點、不同的工作過程與方法、不同的發(fā)展特色等，而這顯然會使得一套“通用”的指標(biāo)體系缺乏實際可操作性和科學(xué)性，也不能體現(xiàn)評估的公平性。

那么，這是否意味著公平性和可比性本身就是一對無法兩全的矛盾體呢?當(dāng)然，答案是否定的。但由此我們也可見，既要體現(xiàn)評估的公平性，又要體現(xiàn)評估的可比性，已成為當(dāng)今我國政府績效評估中一個難以解決的復(fù)雜問題，同時也是一個必須解決的迫切而重要的問題。如今，諸多專家學(xué)者也都對此進行努力探索，試圖通過綜合運用共性指標(biāo)和個性指標(biāo)及對指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計與調(diào)整來尋求一個“兩全其美”的設(shè)計方案，體現(xiàn)評估的公平性與可比性。[4]不過，究竟如何實現(xiàn)共性與個性的有機結(jié)合，還有待繼續(xù)研究與探索。

4.自上而下與自下而上相結(jié)合。作為單一制國家，我國在構(gòu)建政府績效評估指標(biāo)體系時，無疑要首先考慮國家的發(fā)展規(guī)劃及中央政府對地方政府的施政要求；但另一方面，我國地域廣闊，且各地情況各異，又決定了我國政府績效評估指標(biāo)體系的構(gòu)建同時也要依據(jù)各地的具體實際而區(qū)別對待、因地制宜，且同時要體現(xiàn)“公眾本位”的價值理念。正因如此，我國需要建立與完善自上而下與自下而上相結(jié)合的政府績效評估指標(biāo)體系生成機制。

但長期以來，在高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下，我國形成了自上而下壓力型績效傳輸體制，即上級政府?dāng)M定各項經(jīng)濟和社會管理目標(biāo)，并自上而下將目標(biāo)進行層層分解，同時生成相應(yīng)的政府績效評估指標(biāo)體系，再根據(jù)完成情況對下級政府實施獎懲。事實證明，這種自上而下的指標(biāo)構(gòu)建方式導(dǎo)致了政府績效評估中的價值嚴重扭曲，評估指標(biāo)與其代表的公共利益之間也產(chǎn)生了一種人為的“誤差”。比如，一方面，“公眾本位”被“政府本位”所取代，公共利益導(dǎo)向發(fā)生偏差且易于被模糊，公眾滿意度也未能凸現(xiàn)；另一方面，地方政府陷于一種疲于奔命應(yīng)付“上級評估”的境地且絲毫不敢怠慢，致使政府行為短期化，好大喜功，追求“片面政績”、“數(shù)字政績”甚或“虛假政績”，這顯然違背了現(xiàn)代績效型政府所應(yīng)遵循的辦實事、務(wù)實效、求實績的正確政績觀，也必然會扼制地方的資源稟賦、壓制地方創(chuàng)新的積極性，從而嚴重阻礙地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展，所取得的“政績”也不可能經(jīng)得起群眾、實踐和歷史的檢驗。[2]

因而，當(dāng)前我國政府績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建中需要加強的是自下而上這一部分。自下而上的指標(biāo)構(gòu)建方式主要表現(xiàn)在政府的發(fā)展規(guī)劃及績效指標(biāo)要有良好的公眾參與和下級參與基礎(chǔ)，使其更加體現(xiàn)公眾的意愿和需求、更加貼近實際、更加符合各地的實際情況。唯此，才能真正發(fā)揮政府績效評估的激勵性與改善性功能。這就要求各級地方政府的績效評估指標(biāo)體系在做到與中央的法律和政策相銜接的同時，還必須與其自身的使命和長期戰(zhàn)略有機結(jié)合并將其作為績效評估指標(biāo)體系構(gòu)建的前提和價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。至于如何使政府績效評估指標(biāo)具有良好的公眾參與基礎(chǔ)，已于上述“二、”中論之，在此不再贅述。

[1]楚德江．我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀與前瞻[J]．學(xué)術(shù)界，2008，(1).

[2]陳敬良．上海市研究生教育創(chuàng)新計劃“公共管理開放案例庫”[Z]. 2008,(11).

[3]閆娟．論我國政府績效管理制度基礎(chǔ)之構(gòu)建[J].理論導(dǎo)刊，2008,(4).

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[責(zé)任編輯:王潤秋]

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1002-7408（2010）07-0008-04

閆娟(1979-),女,安徽亳州人，上海理工大學(xué)管理學(xué)院教師，主要研究方向為公共管理。