開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估問題探討

李 莉,楊 二,陳 麗,鮑宏喆

(1.黃河水利科學(xué)研究院,河南鄭州 450003;2.水利部黃河泥沙重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,河南鄭州 450003)

為了推動(dòng)水土保持工作向縱深發(fā)展,進(jìn)一步落實(shí) “三同時(shí)”制度,2002年 12月水利部頒布了《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《驗(yàn)收管理辦法》)?！厄?yàn)收管理辦法》規(guī)定:國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)驗(yàn)收的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行技術(shù)評(píng)估;開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收合格后,該項(xiàng)目方可正式投入生產(chǎn)或者使用。

目前,開展開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估工作的依據(jù)有《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》(G B 50433—2008)、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(G B50434—2008)、《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》(S L387—2007)(以下簡(jiǎn)稱《驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》)、《水土保持工程質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》(S L336—2006)(以下簡(jiǎn)稱《質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》)。盡管這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范已詳細(xì)規(guī)定了所能夠涉及的問題,但是由于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目類型多樣且復(fù)雜程度不同,編制技術(shù)評(píng)估報(bào)告工作剛剛起步、編制人員對(duì)這些規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的掌握和理解程度不一,加之項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的行政監(jiān)管、監(jiān)督檢查還很薄弱,水土保持監(jiān)理和監(jiān)測(cè)工作基本處于起步階段,致使技術(shù)評(píng)估中還有很多問題有待于我們?cè)谝院蟮墓ぷ髦胁粩嗫偨Y(jié)、提高和完善。筆者根據(jù)工作實(shí)踐,僅就開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估中的幾個(gè)問題進(jìn)行初步探討,以供編制評(píng)估報(bào)告人員參考、討論。

1 確定實(shí)際的水土流失防治責(zé)任范圍

技術(shù)評(píng)估時(shí)需要確定評(píng)估范圍,即以批復(fù)的水土保持方案確定的水土流失防治責(zé)任范圍為基礎(chǔ),核定實(shí)際的水土流失防治責(zé)任范圍。由于《驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》未明確指出實(shí)際的水土流失防治責(zé)任范圍是工程建設(shè)期的還是工程結(jié)束后的,所以目前在實(shí)際操作中主要有兩種觀點(diǎn):第一種,評(píng)估范圍指的是工程建設(shè)期造成的水土流失范圍,包括各防治區(qū)征、占地面積和直接影響區(qū);第二種,評(píng)估范圍指的是評(píng)估單位評(píng)估時(shí)核實(shí)的范圍,包括各防治區(qū)實(shí)際征、占地面積,不再單列直接影響區(qū)。從以上兩種觀點(diǎn)可以看出,如何認(rèn)定直接影響區(qū)是確定評(píng)估范圍的關(guān)鍵。

第一種觀點(diǎn)主要是依據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告中給出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出防治責(zé)任范圍,其中的直接影響區(qū)面積應(yīng)通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)得到。但是在技術(shù)評(píng)估過(guò)程中,我們了解到大部分項(xiàng)目在施工中并未開展水土保持監(jiān)測(cè)工作,很多水土保持監(jiān)測(cè)報(bào)告都是為通過(guò)驗(yàn)收而補(bǔ)做的,工程建設(shè)期的直接影響區(qū)根本無(wú)法調(diào)查。第二種觀點(diǎn)主要是依據(jù)工程結(jié)束后評(píng)估時(shí)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的面積得出防治責(zé)任范圍,包括各防治區(qū)征、占地面積和對(duì)周邊實(shí)際存在影響的面積。以某高速公路評(píng)估項(xiàng)目為例,在進(jìn)行評(píng)估范圍調(diào)查時(shí),對(duì)周邊無(wú)擾動(dòng)的區(qū)域,可按調(diào)查區(qū)域的征、占地面積計(jì)入評(píng)估范圍;對(duì)由于實(shí)施的攔擋、防護(hù)工程不到位而對(duì)周邊造成影響的區(qū)域,例如該公路的某個(gè)棄渣場(chǎng),調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)棄渣已淤積到周邊的農(nóng)田,則需量測(cè)其影響范圍,并將影響面積與棄渣場(chǎng)的占地面積相加后一并計(jì)入棄渣場(chǎng)防治區(qū)的實(shí)際占地面積,然后再計(jì)入評(píng)估范圍。將各防治區(qū)實(shí)際占地面積相加即為實(shí)際的水土流失防治責(zé)任范圍,不再單獨(dú)列出影響區(qū)。通過(guò)對(duì)兩種計(jì)算方法的計(jì)算結(jié)果進(jìn)行分析可知,由第二種方法計(jì)算得出的數(shù)據(jù)較為實(shí)際、合理、準(zhǔn)確。

2 技術(shù)評(píng)估和水土保持方案互相驗(yàn)證的問題

水土保持法明確規(guī)定對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行水土保持方案編報(bào)審批制度、“三同時(shí)”制度和水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度,其中水土保持方案編報(bào)審批制度是“三同時(shí)”制度落實(shí)的基礎(chǔ)和前提條件,水土保持設(shè)施驗(yàn)收制度是“三同時(shí)”制度落實(shí)的最后保障。

《驗(yàn)收管理辦法》第十條規(guī)定:承擔(dān)技術(shù)評(píng)估的機(jī)構(gòu)依據(jù)批準(zhǔn)的水土保持方案、批復(fù)文件和水土保持驗(yàn)收規(guī)程規(guī)范對(duì)水土保持設(shè)施進(jìn)行評(píng)估,并提交評(píng)估報(bào)告。技術(shù)評(píng)估就是對(duì)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中水土保持設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量、進(jìn)度及水土保持效果等進(jìn)行全面評(píng)估,技術(shù)評(píng)估報(bào)告是水行政主管部門開展水土保持設(shè)施驗(yàn)收的主要技術(shù)依據(jù)。技術(shù)評(píng)估報(bào)告中要有對(duì)水土保持設(shè)施完成情況進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容,并與水土保持方案及其設(shè)計(jì)的工程量對(duì)照,評(píng)估其完成情況。通過(guò)技術(shù)評(píng)估實(shí)踐,我們發(fā)現(xiàn)批復(fù)的水土保持方案與水土保持設(shè)施完成情況之間存在較大差距,這種情況在線性項(xiàng)目中尤為突出。以我們?cè)u(píng)估的一個(gè)高速公路項(xiàng)目為例,該項(xiàng)目評(píng)估的重點(diǎn)是取棄土場(chǎng),在驗(yàn)收時(shí)發(fā)現(xiàn)取棄土場(chǎng)數(shù)量、規(guī)模和位置與批復(fù)的水土保持方案相比均發(fā)生了較大變化,且未辦理相關(guān)的變更手續(xù)。若按照批復(fù)的方案進(jìn)行評(píng)估,則該項(xiàng)目根本無(wú)法驗(yàn)收。筆者認(rèn)為對(duì)水土保持設(shè)施完成情況進(jìn)行評(píng)估的重點(diǎn)應(yīng)放在完成的水保設(shè)施數(shù)量核實(shí)和效果的評(píng)價(jià)上,要相對(duì)簡(jiǎn)化工程量對(duì)比和工程量變化原因分析的部分,就該項(xiàng)目來(lái)說(shuō),因取棄土場(chǎng)的位置有改變導(dǎo)致工程量無(wú)從對(duì)比,可將方案中設(shè)計(jì)的措施類型與實(shí)際完成的情況進(jìn)行對(duì)比,若所采取的措施體系是完善的、措施設(shè)計(jì)是充分的,我們也可以認(rèn)為是達(dá)到了設(shè)計(jì)的要求。

目前,造成技術(shù)評(píng)估和水土保持方案的內(nèi)容差別較大的原因主要有兩個(gè)方面:一方面,從方案編制單位來(lái)說(shuō),在主體工程可研階段就要報(bào)批水土保持方案,很多東西都確定不了。如線性工程(公路、鐵路等)在主體工程可研階段主要是研究選線的問題,在土石方量和取棄土場(chǎng)的設(shè)置方面均未做詳細(xì)的論證,導(dǎo)致在進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí),設(shè)計(jì)的措施和工程量與實(shí)際嚴(yán)重脫節(jié)[1]。另一方面,從建設(shè)單位編報(bào)和驗(yàn)收情況來(lái)說(shuō),由水利部水土保持司監(jiān)督管理處出示的一份調(diào)查資料顯示,2007—2008年水保部門對(duì) 10萬(wàn)多個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查,其中 70%以上的項(xiàng)目有水土保持方案,但方案得到實(shí)施并通過(guò)驗(yàn)收的只有 9%。這說(shuō)明大多數(shù)建設(shè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)階段比較重視編報(bào)水土保持方案,而一旦項(xiàng)目核準(zhǔn)建設(shè)后,因國(guó)家不再審批后續(xù)的設(shè)計(jì)文件,水土保持方案就與工程建設(shè)脫節(jié),致使水土保持方案“三同時(shí)”制度無(wú)法真正落實(shí)到位[2]。

3 水土保持設(shè)施質(zhì)量評(píng)定與其他標(biāo)準(zhǔn)銜接的問題

技術(shù)評(píng)估中有一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是對(duì)水土保持設(shè)施進(jìn)行質(zhì)量評(píng)定。評(píng)估時(shí)首先依據(jù)《質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》對(duì)水土保持單位工程、分部工程進(jìn)行劃分,其次依據(jù)《驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》規(guī)定的查勘比例進(jìn)行核查。在實(shí)際評(píng)估過(guò)程中,一方面由于項(xiàng)目沒有開展水土保持監(jiān)理或水土保持監(jiān)理實(shí)施不到位,致使相應(yīng)的水土保持設(shè)施質(zhì)量評(píng)定基礎(chǔ)資料缺失,造成我們無(wú)法準(zhǔn)確、全面地進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估;另一方面由于《質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》中關(guān)于工程項(xiàng)目的劃分標(biāo)準(zhǔn)與主體工程不一致,主體工程監(jiān)理簽發(fā)的有關(guān)質(zhì)量評(píng)定資料無(wú)法應(yīng)用,同時(shí)《驗(yàn)收技術(shù)規(guī)程》中也沒有詳細(xì)的文字闡述應(yīng)如何進(jìn)行銜接。因此,我們無(wú)法對(duì)單位工程和分部工程的質(zhì)量進(jìn)行抽查,也就無(wú)法客觀地給出質(zhì)量評(píng)定結(jié)果。

以某高速公路評(píng)估項(xiàng)目為例,路基漿砌石排水溝在《質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》中是作為分部工程劃在斜坡防護(hù)單位工程中的,而在交通部頒發(fā)的《公路工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱《質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》)(J T GF 80/1—2004)中是作為分項(xiàng)工程劃在路基工程單位工程中的。水土保持工程質(zhì)量評(píng)定與公路行業(yè)質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)是不統(tǒng)一的,僅從單位工程來(lái)看,兩者對(duì)其定義也有差別:《質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》主要依據(jù)工程防護(hù)類型將開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程的單位工程劃分為 8類,分別為攔渣、斜坡防護(hù)、土地整治、防洪排導(dǎo)、降水蓄滲、臨時(shí)防護(hù)、植被建設(shè)、防風(fēng)固沙;《質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》主要依據(jù)所簽訂合同、是否具有獨(dú)立施工條件將單位工程大致劃分為 9類,分別為路基工程、路面工程、橋梁工程、互通立交工程、隧道工程、交通安全設(shè)施、環(huán)保工程、機(jī)電工程、房屋建筑等,其中路基工程作為一類單位工程按照每 10 km或每標(biāo)段再進(jìn)行細(xì)分。

通過(guò)向施工單位了解,高速公路施工時(shí)會(huì)劃分為若干個(gè)標(biāo)段,每個(gè)標(biāo)段的取棄土場(chǎng)均由該標(biāo)段施工單位實(shí)施,在實(shí)際施工中棄渣場(chǎng)和取土場(chǎng)常作為臨時(shí)占地和租地而與某村單獨(dú)簽協(xié)議,取棄土場(chǎng)的后期整治防護(hù)主要包括攔渣、斜坡防護(hù)、土地整治、植被建設(shè)等措施。所以,筆者認(rèn)為單位工程應(yīng)該將是否具有獨(dú)立施工條件作為劃分依據(jù),因此對(duì)于線性評(píng)估項(xiàng)目來(lái)說(shuō),將作為評(píng)估重點(diǎn)的單個(gè)取棄土場(chǎng)劃分為一個(gè)單位工程更為合理,從技術(shù)評(píng)估角度上也更容易操作。

就質(zhì)量檢驗(yàn)細(xì)則,《質(zhì)量評(píng)定規(guī)程》中并沒有詳細(xì)的闡述,僅僅提到工程質(zhì)量檢驗(yàn)項(xiàng)目的名稱、數(shù)量和檢驗(yàn)方法按照國(guó)家和行業(yè)現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。表1為《質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)于土質(zhì)排水溝的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)表的部分內(nèi)容。

表1 土質(zhì)排水溝評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)

從表1中可以看出,一個(gè)分項(xiàng)工程的質(zhì)量評(píng)定從要求、實(shí)測(cè)項(xiàng)目和外觀鑒定方面均有詳細(xì)的規(guī)定和檢查方法,這在水土保持質(zhì)量評(píng)定規(guī)程中是薄弱環(huán)節(jié),目前還沒有完善的檢驗(yàn)方法,建議在參考各行業(yè)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上詳細(xì)制定出適合開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工程的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)方法,為以后的技術(shù)評(píng)估工作提供質(zhì)量保證。

開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收技術(shù)評(píng)估是一項(xiàng)綜合性的工作,在行政驗(yàn)收工作中承擔(dān)著技術(shù)支撐和紐帶作用[3],就目前來(lái)說(shuō),直接按照水土保持方案進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收的難度較大,“三同時(shí)”制度的落實(shí)依然任重道遠(yuǎn),建議:①編制科學(xué)、合理、可操作性強(qiáng)的水土保持方案,這是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作的基礎(chǔ);②建設(shè)單位應(yīng)提高自身的生態(tài)意識(shí),按照水土保持相關(guān)法律法規(guī)要求,落實(shí)水土保持方案的后續(xù)設(shè)計(jì),并按照批準(zhǔn)的水土保持方案,認(rèn)真開展水土流失防治工作;③加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中的水土保持監(jiān)理和監(jiān)測(cè)工作,這是落實(shí)水土保持方案的有力保障,是推動(dòng)水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作的前提;④對(duì)水土保持設(shè)施技術(shù)評(píng)估工作中的問題進(jìn)行及時(shí)總結(jié),完善水土保持質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的劃定和補(bǔ)充核查手段。

[1]孫禮.論水土保持方案編制理念的更新[J].中國(guó)水土保持,2008(7).

[2]趙永軍.關(guān)于水土保持方案后續(xù)設(shè)計(jì)的思考[J].中國(guó)水土保持,2007(3).

[3]江濤,蔡曉明,李健.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保設(shè)施驗(yàn)收評(píng)估要點(diǎn)[J].水土保持應(yīng)用技術(shù),2009(3).