牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及其對牧民生計的影響——以內(nèi)蒙古草原牧區(qū)為例

張引弟,孟慧君,塔娜

（內(nèi)蒙古大學經(jīng)濟管理學院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

1 內(nèi)蒙古牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本概況①

1.1 牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),簡稱草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),是指在草地承包期內(nèi),承包方以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股及其他方式將承包草地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方從事牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟現(xiàn)象[1]。

在草原牧區(qū),草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象,早在20世紀80年代中后期就已經(jīng)出現(xiàn)。牧區(qū)從1984年開始推行草原家庭承包制,1987年后加強落實草原分戶長期有償承包的工作[2],實施“草畜雙承包”制度,到落實“雙權(quán)一制”制度,草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日漸普遍,但截止2006年,草原承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上仍是處于分散的小規(guī)模自發(fā)性流轉(zhuǎn)（私下流轉(zhuǎn)、口頭協(xié)議、無償或低償流轉(zhuǎn)等）。同時存在地方政府出于種種“公共利益”強制性流轉(zhuǎn)（返租倒包、以租代征等）現(xiàn)象。然而,自2007年,特別是2008年黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革后,牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也隨之開始步入規(guī)范化、制度化、市場化健康有序流轉(zhuǎn)的軌道。

以內(nèi)蒙古為例,相應的自治區(qū)、盟市、旗三級政府分別制定了牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)辦法或管理條例,草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)正朝著成片、大規(guī)模、制度化的方向發(fā)展。巴彥淖爾市4個牧區(qū)旗縣,共13個蘇木（鎮(zhèn)）,140個嘎查（村）,牧業(yè)人口 16 213戶57 301人,擁有草原面積479.27萬hm2,其中可利用草原面積370.96萬hm2。全市的草地流轉(zhuǎn)工作從1998年開始,當年流轉(zhuǎn)面積僅為0.51萬hm2,2006年流轉(zhuǎn)面積達13.07萬 hm2,2007年達27.4萬hm2。截至2008年10月底,巴彥淖爾市牧區(qū)家庭承包經(jīng)營的草地面積351.63萬hm2,簽訂草原承包合同17 853份,共流轉(zhuǎn)草地30.59萬hm2,占全市可利用草地的8.2%；流轉(zhuǎn)涉及的嘎查（村）有96個,參與流轉(zhuǎn)的牧戶1 222戶,約占全市牧戶總數(shù)的7.5%。全市牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)主要形式：轉(zhuǎn)讓 29.06萬 hm2、轉(zhuǎn)包 1.428萬hm2、租賃0.106萬hm2,3種方式分別占總流轉(zhuǎn)面積的95%、4.7%和0.3%[3]。截至 2007年,錫林郭勒盟草地流轉(zhuǎn)面積達123.37萬hm2,約占全盟草地總面積的7%,流轉(zhuǎn)牧戶達5 279戶,約占全盟牧戶總數(shù)的10%[4]。在呼倫貝爾市新巴爾虎左旗牧區(qū),2007年草地承包到戶面積 145.47萬hm2,草原流轉(zhuǎn)面積9 868.96 hm2[5]。

1.2 草地經(jīng)營權(quán)短期租賃草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關法規(guī)規(guī)定：草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過原承包剩余期限。巴彥淖爾市牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)的租賃時間長短不一,年限在不超過剩余草地承包期限內(nèi)由雙方商量確定[3]。但據(jù)對錫林郭勒盟阿巴嘎旗牧戶調(diào)研資料的分析,被調(diào)查30個牧戶中,2005-2007年涉及草地流轉(zhuǎn)的共有15戶,參與流轉(zhuǎn)3年、2年、1年的牧戶,分別有2戶、4戶和9戶,以1年期租賃占多數(shù)。這反映出：合同簽訂時間短,出租草地的牧戶可以隨著草地和畜產(chǎn)品價格變化,調(diào)整流轉(zhuǎn)的價格；但這樣會影響承租方對草地投資預期,也會加劇對草地的過度放牧行為。

1.3 草地流轉(zhuǎn)嚴格遵循草畜平衡制度《錫林郭勒盟牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移流轉(zhuǎn)草地草畜平衡監(jiān)督管理辦法（試行）》（2007年 1月起施行）規(guī)定：各地對流轉(zhuǎn)草地要嚴格落實草畜平衡制度,流轉(zhuǎn)草地在盟旗核定公布的冷季載畜量的基礎上再核減15%～30%的載畜量[6]；各地要對流轉(zhuǎn)草地制定暖季載畜量的最高限,嚴防流轉(zhuǎn)草地暖季超載過牧和掠奪式經(jīng)營現(xiàn)象的發(fā)生。錫盟蘇尼特左旗將流轉(zhuǎn)草地納入草畜平衡范圍,并把劃區(qū)輪牧措施作為草地流轉(zhuǎn)的先決條件。錫林浩特市強調(diào)在控制草牧場向大戶流轉(zhuǎn)規(guī)模的同時,大幅度降低載畜量標準,每個嘎查流轉(zhuǎn)給大戶的草牧場原則上不超過本嘎查流轉(zhuǎn)總面積的40%,大戶租賃的草地載畜量原則上核減到正常載畜量的50%以下。

1.4 牧區(qū)草地流轉(zhuǎn)的動因不同于東中部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)我國東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的主要動因是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達,中部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的一個重要原因是農(nóng)民外出務工導致土地撂荒,并且該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營已初見成效。其中東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度比較規(guī)范,有股份合作制、租賃制、委托經(jīng)營、自發(fā)轉(zhuǎn)包、抵押貸款等多種形式,最為普遍的是把土地作為資產(chǎn)投資入股的土地股份合作制。在牧區(qū),草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的動因趨于多元化。草原家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下的牧戶分散經(jīng)營,草地分割細碎化,不便于規(guī)模經(jīng)營；“大戶吃小戶”兩極分化；實施新三牧政策、草畜平衡制度,草原畜牧業(yè)增長方式轉(zhuǎn)型；牧區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化；牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等,都對草地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定影響。例如,錫林郭勒盟草地流轉(zhuǎn)戶的去向大致分為：一是進城打工或居住的,約占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的38%；二是仍留在牧區(qū)為其他牧戶做牧工的,約占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的27%；三是其他去向或仍經(jīng)營牧業(yè)生產(chǎn)的,約占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的35%[4]。

1.5 不同類型草原的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程度不同對內(nèi)蒙古牧區(qū)調(diào)研資料（2006年,共400個牧戶）進行匯總分析,結(jié)果顯示,草甸草原類戶均轉(zhuǎn)包草地 0.92 hm2,無租用草地（就調(diào)查牧戶而言）；典型草原類戶均轉(zhuǎn)包草地8.08 hm2,戶均租用草地46.25 hm2,在牧戶租用的草地上存在季節(jié)性租用的情況,即一年在牧草旺季租用草地3～5個月；荒漠草原類戶均轉(zhuǎn)包草地8.18 hm2；沙地草地類戶均承包草地88.93 hm2,基本無轉(zhuǎn)包草地,少數(shù)牧戶租用草地,此類型的草地使用情況比較緊張。由此看來,內(nèi)蒙古草原由東向西呈帶狀分布的草甸草原區(qū)、典型草原區(qū)、荒漠化草原區(qū)及沙地草原區(qū),牧民自發(fā)性草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式大體呈現(xiàn)規(guī)律：即以轉(zhuǎn)包為主、轉(zhuǎn)包與租賃并重、租賃為主,其中,以典型草原區(qū)草地流轉(zhuǎn)較為活躍。但是值得說明,上述規(guī)律性只是表明在牧民對經(jīng)營權(quán)自發(fā)性流轉(zhuǎn)（或初始化流轉(zhuǎn)）過程中,流轉(zhuǎn)方式大體與草原類型區(qū)的草地資源配置狀況具有一定的內(nèi)在聯(lián)系。

隨著近年來新牧區(qū)建設、輪牧休牧禁牧制度、草畜平衡制度、基本草原保護制度的實施,特別是黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收若干意見》提出,要穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；修訂、完善相關法律法規(guī)和政策,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)；建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況在新背景、新機制的推動下,正呈現(xiàn)新的變化：草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多元化、市場化、制度化、規(guī)?；?、流轉(zhuǎn)進程在加快,初始化自發(fā)性流轉(zhuǎn)的規(guī)律與格局正在被逐步打破。

2 牧區(qū)草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對牧民民生影響

2.1 牧民收入狀況分析從全國看,牧區(qū)剩余勞動力的自發(fā)性轉(zhuǎn)移慢于農(nóng)區(qū)。王明利等[7]對內(nèi)蒙古、新疆、青海和黑龍江的草原畜牧業(yè)生產(chǎn)進行了牧戶層次的調(diào)查。這4省（區(qū)）有在外打工者的牧戶家庭占牧戶家庭總數(shù)的12.56%,其中,內(nèi)蒙古最低,為7.56%。另外,牧民收入中,來自牧業(yè)的收入仍占76.8%,表明牧戶家庭收入對畜產(chǎn)品高度依賴。這從錫盟阿巴嘎旗的一戶牧民家庭2007年全年收入中可以看出（表1）。

表1 錫盟阿巴嘎旗一牧戶2007年全年收入

在全年收入中,打工收入約占牧戶總收入的15%,另外85%的收入來自畜牧業(yè)；其中,畜產(chǎn)品生產(chǎn)能力和畜產(chǎn)品價格,成為影響牧戶收入的主要因素。在內(nèi)蒙古,牧戶生產(chǎn)的畜產(chǎn)品中,羊毛、羊絨、皮張的商品率高,羊肉的商品率高,牛奶、羊奶、牛肉商品率低；20世紀80年代牧民收入主要來源于羊毛和羊肉,90年代后牧民收入主要來源于羊絨和羊肉。以上錫盟阿巴嘎旗案例只是一個個案,但牧戶收入主要來自畜牧業(yè),這在牧區(qū)具有普遍性。其中,貧困牧戶對牧業(yè)的依賴程度要高于富裕牧戶。前者農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)收入占全家庭總收入的84%,后者只占到其總收入的56%[8]。牧戶家庭收入對牲畜養(yǎng)殖的高度依賴,這種單一化收入結(jié)構(gòu)增大了牧民維持生計的風險。

2.2 草地流轉(zhuǎn)價格偏低以錫盟為例,其政府網(wǎng)站上公布的相關規(guī)定為：草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價款,主要依據(jù)草地等級和利用潛力確定,各旗縣市（區(qū)）可根據(jù)本地區(qū)實際制定指導性價格。草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價款,采取一年一付方式。1988—1998年,草地流轉(zhuǎn)的一般價格為 0.09元/hm2。到2007年4月錫盟地區(qū)草牧場流轉(zhuǎn)價格一般按照草地等級確定,為7.5～90元/hm2[4]。其中,錫林浩特市草牧場經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費的標準為：天然放牧場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費不得低于15元/（hm2·a）；劃區(qū)輪牧草牧場、打草地不得低于45元/（hm2·a）。遇有國家重點草原建設項目,視具體情況,由雙方另行協(xié)定[9]。具體見表2。由于近年對草地需求增加,現(xiàn)實中的草地流轉(zhuǎn)價格普遍比上述的高。錫盟草原監(jiān)督管理局對錫盟東、西烏旗草牧場流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查也指出“部分流轉(zhuǎn)草地租期長、租金少”,而租賃期較長的大多是公司、企業(yè)對機動草地的非法租賃,這加大對非牧戶占用草地清理難度。

表2 錫盟草地流轉(zhuǎn)價格

2.3 牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移的風險土地對勞動力轉(zhuǎn)移有收入效應和替代效應,其中收入效應是土地為農(nóng)民提供穩(wěn)定的收入（或財產(chǎn)）,提高了他們抵御失業(yè)風險的能力,從而給他們更多的轉(zhuǎn)移動力；替代效應指較多的土地擠壓農(nóng)民離鄉(xiāng)進城的積極性,從而遲滯勞動力的轉(zhuǎn)移。就勞動力轉(zhuǎn)移,姚洋[10]指出存在3種風險：第一是在城市找不到工作的風險；第二是找到工作后,失去工作的風險；第三是面臨很大的工資拖欠和拒付的風險。外部就業(yè)環(huán)境惡化,2008下半年開始的持續(xù)的全球金融危機波及到我國,危機從金融行業(yè)蔓延到實體經(jīng)濟,加工業(yè)受到較大沖擊,就業(yè)率普遍下降；內(nèi)在競爭力不高,牧民的技能培訓弱和語言交流難等,限制了就業(yè)的區(qū)域和行業(yè)。內(nèi)外的環(huán)境,再增加了以上3種就業(yè)風險,草地對牧民轉(zhuǎn)移的替代效應增大,牧民更多地選擇在草地上經(jīng)營生產(chǎn)活動。草地的收入效應,即草地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價格只有更高,才能激勵牧民的轉(zhuǎn)移；同時,在草原家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的基礎上,使用權(quán)（經(jīng)營權(quán)）流轉(zhuǎn),而承包權(quán)歸宿不變,且牧區(qū)社會保障制度建設跟進,才能提高流轉(zhuǎn)草地牧戶抵御失業(yè)風險的能力。

2.4 參與草地流轉(zhuǎn)對牧戶收入的影響從內(nèi)蒙古大學經(jīng)濟管理學院課題組（2008）有關錫林郭勒盟阿巴嘎旗30戶資料中,選取第17戶牧戶家庭連續(xù)3年的收入和出售的畜產(chǎn)品（表3）。

表 3 錫盟阿巴嘎旗第17戶牧戶 2005-2007年收入

從表3可以看到參與草地流轉(zhuǎn)（2006年和2007年）之后,作為承租方,草地面積的擴大帶來主要畜產(chǎn)品（羊羔、羊絨）增加,家庭收入隨之增加。在這個個例中,草地轉(zhuǎn)租給承租者帶來收入增加效應。但有學者研究表明：內(nèi)蒙古牧戶的生活水平不高,再參考消費環(huán)境和生活品質(zhì)等指標,富裕水平會明顯下降。

錫盟一項有關調(diào)查表明：影響牧戶擴大養(yǎng)畜規(guī)模的原因之一,就是缺草地和勞動力。以雇傭勞動方式整合勞動力,是草地流轉(zhuǎn)的一項重要內(nèi)容。在內(nèi)蒙古牧區(qū),養(yǎng)羊戶每年戶均進行養(yǎng)羊生產(chǎn)活動的時間為2 460 h,平均每天6.7 h。隨著草地經(jīng)營規(guī)模擴大和牲畜數(shù)量的增加,牧業(yè)生產(chǎn)活動時間還會延長,進而產(chǎn)生更多牧業(yè)雇工的需求。在市場經(jīng)濟條件下,牧民應當可以自由地做出選擇,通過利用個人資源（草地、勞動力等）來獲得相應的收入。草地畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營的牧業(yè)生產(chǎn)雇工,有助于解決部分牧民尤其是無畜戶和少畜戶的季節(jié)性就業(yè),也能緩解擴大草地規(guī)模所需的勞動力。但是在雇傭的勞動力中只有極少數(shù)為長期雇傭關系,只是忙季雇傭3～4個月,如春季產(chǎn)羔期、剪毛期、秋季收獲期等。外出打工人口的月工資基本為300～1 200元,而牧民雇傭勞動力的月工資比這個水平還要低,基本為500元左右。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的核心價值體現(xiàn)在：具有收入效應（增加承包方和受讓方的收入）；推動規(guī)模經(jīng)營（降低生產(chǎn)成本,提高農(nóng)業(yè)效益）；促進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“安徽實踐”來看,目前主要有以下收益：土地流轉(zhuǎn)收益、政府發(fā)放各種補貼、二次分紅（農(nóng)民組建土地經(jīng)營合作社,還能實行二次分紅）、農(nóng)民在轉(zhuǎn)出土地上打工的勞務收入或從事二、三產(chǎn)業(yè)的收入。而且經(jīng)營大戶通過降低生產(chǎn)成本、提高單產(chǎn)和銷售價格,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,從而提高土地經(jīng)營收益。據(jù)此幾方面收益疊加,經(jīng)營33.33 hm2以上的農(nóng)業(yè)大戶,年純收入可達12萬元以上[10]。

3 完善牧區(qū)草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制的建議

3.1 正確把握草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革的價值取向草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引導與管理,要特別注意把握：“流轉(zhuǎn)的主體是牧民而不是干部,流轉(zhuǎn)的機制是市場而不是政府,流轉(zhuǎn)的前提是依法自愿有償,流轉(zhuǎn)的形式可在法律允許范圍內(nèi)多種多樣,流轉(zhuǎn)的底線是“三個不得”[6]。要堅持“三個不得”原則：就是不得改變草地集體所有性質(zhì)、不得改變草地用途、不得損害農(nóng)牧民草地承包權(quán)益。不得改變草地所有權(quán)性質(zhì),即在流轉(zhuǎn)中不能改變草地土地所有權(quán)屬性和權(quán)屬關系。不得改變草地用途,即草地流轉(zhuǎn)只能用于草地畜牧業(yè),不能用于非牧開發(fā)。不得損害牧民草地承包經(jīng)營權(quán)益,即草地是否流轉(zhuǎn)和以何種方式流轉(zhuǎn),完全由牧民作主,并確保牧民的草地土地流轉(zhuǎn)收益不受侵害。

3.2 構(gòu)建草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的激勵與約束機制第一,對流轉(zhuǎn)草地面積較大、期限較長的承包戶,給予資金補貼。第二,鼓勵向養(yǎng)畜專業(yè)戶、家庭牧場、專業(yè)合作經(jīng)濟組織和嘎查集體流轉(zhuǎn)草地,在項目、資金、貸款等方面給予重點傾斜。第三,探索由嘎查村集體統(tǒng)一經(jīng)營流轉(zhuǎn)草地土地的模式。對不善于經(jīng)營的貧困戶、部分小戶草地土地,可委托嘎查村集體或規(guī)范的合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營,增加草地土地經(jīng)營收益。第四,對建設基地、科研示范、林沙產(chǎn)業(yè)、技術(shù)推廣、旅游開發(fā)等需要流轉(zhuǎn)的草地,要提高準入門檻。第五,由嘎查牧民選舉代表成立本嘎查草地監(jiān)管小組,代表牧民開展草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督工作,同時履行草畜平衡和草地“三牧”監(jiān)督職責。第六,建立健全輿論監(jiān)督、群眾舉報等社會監(jiān)督制度。

3.3 規(guī)范草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理第一,蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立草牧經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務中心,構(gòu)筑管理服務平臺,為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務,對流轉(zhuǎn)合同及有關資料進行歸案并妥善保管,健全登記備案制度。第二,逐步建立健全草地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。嘎查村草地土地監(jiān)管小組確定具體信息員,及時向蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)草地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務平臺報送相關信息。政府可制定草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)指導價格,但以市場定價的原則,具體流轉(zhuǎn)費用及結(jié)算方式由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定[11]。第三,建立草地流轉(zhuǎn)合同鑒證制度,發(fā)現(xiàn)流轉(zhuǎn)雙方有違反法律政策的約定,要及時糾正。第四,探索草地土地承包糾紛仲裁工作,完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度,提高調(diào)處流轉(zhuǎn)糾紛能力。

3.4 創(chuàng)新牧區(qū)草地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式牧區(qū)屬于欠發(fā)達地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展總體落后,尤其二、三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達,非牧就業(yè)機會較少且不夠穩(wěn)定,草地的社會保障功能還較強,保持草地的家庭小規(guī)模經(jīng)營有其必要性和合理性。大規(guī)模的、普遍的推進以草地流轉(zhuǎn)集中為基礎的適度規(guī)模經(jīng)營是不現(xiàn)實的,但可以因地制宜地采取多種形式適度發(fā)展草地規(guī)模經(jīng)營。在遵循“自愿、依法、有償、規(guī)范”原則的基礎上,以提高經(jīng)營主體內(nèi)部投入產(chǎn)出效率,降低承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易費用、實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置、畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等為目的,探索流轉(zhuǎn)模式。如牧戶聯(lián)合規(guī)模經(jīng)營、股份合作型、政府租賃草地、創(chuàng)辦生態(tài)家庭牧場等,吳凱鋒等[12]提出給予農(nóng)民組織興辦的合作經(jīng)濟組織以稅收減免、低息或貼息信貸、立項優(yōu)先等扶持政策。

3.5 建立健全農(nóng)牧區(qū)社會保障體系草地流轉(zhuǎn)過程中,政府應該提供可替代牧戶對草地所依賴的生活保障功能的各種產(chǎn)品或服務。比如,在牧區(qū)配套推行相應的社保服務和保險產(chǎn)品。針對牧區(qū)社會保障體系薄弱的問題,相關盟市旗縣政府制定出臺了進城落戶、子女就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓、低保、合作醫(yī)療等方面的保障政策,建立健全牧民轉(zhuǎn)移進城的組織領導、政策保障、就業(yè)培訓、社會服務的機制,為牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移出草原的順利開展奠定了堅實的基礎。加大對轉(zhuǎn)移牧民的培訓力度,通過“陽光工程”引導性培訓、技能培訓、崗位培訓等措施,進一步提高牧民的專業(yè)技能。

3.6 優(yōu)化牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)拓展就業(yè)空間目前草原牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移面臨的最棘手問題是,即便經(jīng)過短期培訓,牧民轉(zhuǎn)移進城后,因語言障礙、就業(yè)崗位有限、就業(yè)渠道不寬、只能零散就業(yè),缺少收入來源、難以在城市安身立命,結(jié)果一段時間之后,又要重返牧區(qū)靠經(jīng)營牧業(yè)為生。近年來,草原牧區(qū)工業(yè)化進程加快,但重型化工業(yè)特征突出,吸納勞動力的能力有限。據(jù)統(tǒng)計資料表明,重工業(yè)部門,每億元投資提供0.5個就業(yè)機會,只是輕工業(yè)的1/3[13]。因此,不容忽視牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化,要注重發(fā)展畜產(chǎn)品加工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、服務業(yè)。李克昌等[14]就提出在我國北方干旱荒漠草原區(qū),利用巖畫這一獨特資源,發(fā)展草原文化生態(tài)旅游。這樣,就有利于牧區(qū)勞動力就業(yè)；有利用通過連鎖效應,逆向拉動草原畜牧業(yè)的發(fā)展；同時有助于草原可再生資源的可持續(xù)利用,進而實現(xiàn)草原牧區(qū)生態(tài)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]錫盟草原監(jiān)督管理局.錫林郭勒盟牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移流轉(zhuǎn)草地草畜平衡監(jiān)督管理辦法（試行）[EB/OL].http：//wzb.xlgl.gov.cn/63210/897520/200706/t20070614_20082.htm,2007-05-30.

[2]李毓堂.草產(chǎn)業(yè)和牧區(qū)畜牧業(yè)改革發(fā)展 30年[J].草業(yè)科學,2009,26（1）：4.

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[4]錫盟草原森林防火指揮部辦公室.全盟草牧場流轉(zhuǎn)基本情況[EB/OL].http：//fhb.xlgl.gov.cn/ywxg_2/ywlm_yxjpd/ywlm_yljpd/200707/t20070724_61981.htm,2007-07-24.

[5]新左旗牧經(jīng)站.新左旗牧區(qū)草場流轉(zhuǎn)情況調(diào)研報告[EB/OL].http：//www.hlbemjz.com.cn/Read-News.asp?NewsID=1510,2008-05-20.

[6]內(nèi)蒙古錫盟行政公署.錫盟行政公署關于加強草牧場土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務的意見[Z].錫署發(fā)〔2009〕51 號,2009-4-6.

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[11]李光明.土地流轉(zhuǎn)政府角色定位參考題[EB/OL].新浪網(wǎng) http：//news.sina.com.cn/o/2009-02-12/080615150351s.shtml,2009-02-12.

[12]吳凱鋒,張明富,羅健,等.值得借鑒的法國草地畜牧業(yè)[J].草業(yè)科學,2008,25（10）：127.

[13]吳敬璉.增長模式和工業(yè)化道路——回應七大質(zhì)疑[EB/OL].中國日照網(wǎng)http：//www.rz.gov.cn/qysw/swzx/20050830090352.htm,2005-08-30.

[14]李克昌,楊發(fā)林,于釗,等.開發(fā)巖畫資源 發(fā)展草原文化生態(tài)旅游業(yè)[J].草業(yè)科學,2004（12）：15.