加大造林補貼力度 確保實現(xiàn)森林資源增長新目標

唐守正

在2009年9月的聯(lián)合國氣候變化峰會上,中國國家主席胡錦濤提出:“到2020年我國森林面積比2005年增加4000萬公頃,森林蓄積量增加13億立方米”。這是當前我國林業(yè)新的奮斗目標,也對林業(yè)發(fā)展提出了新的更高的要求。

造林補貼是新時代的要求

第七次全國森林資源清查結(jié)果顯示,全國森林面積已達19545.22萬公頃,森林蓄積133.63億立方米,森林覆蓋率達到20.36%。與第六次清查結(jié)果相比,五年內(nèi)森林面積凈增2054.30萬公頃,森林蓄積凈增11.23億立方米,森林覆蓋率增加2.15個百分點。我國已成為全球森林資源增長最快的國家。

這是一組令人振奮的數(shù)據(jù)。輝煌的林業(yè)建設(shè)成就,是廣大務林人艱苦奮斗的結(jié)果,同時也是黨中央、國務院對林業(yè)的高度重視,國家不斷增加對林業(yè)建設(shè)投入的結(jié)果。統(tǒng)計資料顯示,近5年來,中央對林業(yè)的總投入共計2538億元,一年的平均投入額相當于“九五”期間總投入的144%。在大規(guī)模投資的保障下,近5年全國每年完成的營造林面積都在8000萬畝左右。其中天然林保護、退耕還林等幾大重點工程,造林規(guī)模占全國造林總面積的71%。

目前,我國尚有0.57億公頃宜林荒山荒地、0.54億公頃左右的宜林沙荒地和相當數(shù)量的25度以上的陡坡耕地、未利用地。因此,經(jīng)過不懈的努力,實現(xiàn)“森林面積增加4000萬公頃”這一戰(zhàn)略目標是完全可能的。但是,要實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標,任務還十分艱巨。我國現(xiàn)有宜林地中,立地條件較好的僅占13%,而60%的宜林地分布在內(nèi)蒙古和西北地區(qū),其余的也多分布在一些石質(zhì)山區(qū),營造林的條件越來越差,難度越來越大,成本越來越高。這就意味著今后全國森林覆蓋率每提高一個百分點,都需要付出更大的努力和代價。由于這些宜林地多處于經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的地區(qū),尚不富裕的農(nóng)民群眾很難支付得起高昂的造林成本。

到目前為止,國家對于造林補助主要集中在林業(yè)重點生態(tài)建設(shè)工程中。退耕還林工程是直接面向農(nóng)民,補助力度最大的工程之一。2002年制定并實施《退耕還林條例》規(guī)定,長江流域及南方地區(qū),每畝退耕地每年補助原糧150公斤;黃河流域及北方地區(qū),每畝退耕地每年補助原糧100公斤;每畝退耕地每年補助現(xiàn)金20元,對于退耕地和宜林荒山地造林一次性補助種苗和造林費每畝50元。從2004年起,將糧食補助改為現(xiàn)金補助,按每公斤原糧1.4元計算。另據(jù)了解,從上世紀90年代以來,在“三北”、長江中上游等重點防護林建設(shè)工程中,造林補助標準一直保持在每畝100元,從2009年開始提高到每畝200元。

這些造林補貼政策的實施,有效地調(diào)動了廣大林農(nóng)造林積極性,對加快造林進程和提高造林質(zhì)量起到了重要的推動作用。但是,由于勞動力價格、苗木價格的不斷提高,加之造林難度越來越大,造林的成本已經(jīng)普遍增加。根據(jù)我們在江西、湖南等地的調(diào)查結(jié)果,一般立地條件下的造林成本為每畝600—800元,紫色頁巖、鈣質(zhì)巖、石灰?guī)r等“三難地”造林成本在每畝2000元左右,個別特殊地帶甚至達到每畝5000-6000元以上。由此可見,目前的造林補助額度明顯偏低,已經(jīng)不足以調(diào)動廣大林農(nóng)造林的積極性。因此,急需要制定更加有力的扶持政策,進一步加快造林綠化的步伐。

近年來,隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展,綜合國力的不斷增強,國家對農(nóng)業(yè)扶持力度不斷加強,先后實行了糧食種植補貼、棉花種植補貼、生豬良種補貼、農(nóng)作物良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等一系列的惠農(nóng)政策,收到了明顯的效果。最近下發(fā)的《中共中央 國務院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(2010年中央1號文件)強調(diào),要健全強農(nóng)惠農(nóng)政策體系,推動資源要素向農(nóng)村配置,明確提出要建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。應該說,全面實施造林補貼政策的時機已經(jīng)成熟,應當在總結(jié)國內(nèi)外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,根據(jù)國情和林情盡快制定完善造林補貼政策體系,為推進現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展、實現(xiàn)森林面積增加4000萬公頃的戰(zhàn)略目標注入新的動力。

實行造林補貼是世界各國普遍的做法

林業(yè)具有初期成本投入大、收益周期長、效益外部性的特征。由國家和地方各級政府通過財政補貼來扶持林業(yè)的發(fā)展,是世界各國普遍的做法。特別是在森林資源擴張階段,各國均采取高額的造林補貼政策。世界主要國家都根據(jù)國情和不同發(fā)展階段的情況制定和執(zhí)行了造林補貼制度。

二戰(zhàn)以后,日本為了加速森林資源的恢復與重建,制定并實施了《林業(yè)相關(guān)事業(yè)補助金等的支付綱要》,對民間造林實行半額財政補貼,由中央財政補貼造林成本的40%,地方財政補貼10%。在這一政策的推動下,日本的造林面積連年增加,從1946年的5萬公頃,發(fā)展到1950年的30萬公頃,到1955年達到了40萬公頃。1979年日本開始實施“森林綜合整備事業(yè)”,進一步提高了造林補貼力度,對于擴大造林一律實行68%的補貼率,天然林改造一律實行60%的補貼率,更新造林實行40%～52%的補貼率。

為鼓勵私有林發(fā)展,美國根據(jù)私有林主的經(jīng)濟實力對造林活動實行經(jīng)濟補貼。聯(lián)邦政府每年都要撥出一定的經(jīng)費作為對林主造林活動的獎勵和補助,補助標準各州不同,一般的補助幅度控制在50%左右。美國設(shè)立了林業(yè)獎勵基金,各州統(tǒng)一實行造林獎勵政策,獎勵的額度最高可達造林成本的65%。為了搞好水土保持工作,美國政府對采伐后進行更新造林的私有林主無償提供40%的更新費用。奧地利也是長期實行造林補貼的國家之一,國家對營造用材林補貼30%,營造防護林補貼70%～80%,均以國家2/3、州1/3的比例分擔。加拿大對私有林的造林活動進行扶持,聯(lián)邦政府對私有林主進行80%的項目資金補貼,但最高支持金額不超過1.5萬加元。新西蘭政府對人工造林在經(jīng)濟上實行了一貫的和強有力的扶持政策,制定和實施了《造林鼓勵法》,對小私有林主給予造林補貼;公司、企業(yè)的造林費用可以記入財政開支成本中;同時,政府鼓勵在水土流失比較嚴重地區(qū)造林,并規(guī)定每公頃造林補助800～1000新元(相當于造林經(jīng)營成本20%),造林補貼等經(jīng)濟激勵政策極大地激勵了企業(yè)、公司、農(nóng)場主和個人在造林方面的積極性,營造了大量人工林。

上世紀90年代以來,英國政府擴大了造林補助的范圍,提高了補助力度。造林補助的標準為:新植造林每公頃針葉林700英鎊且不受面積限制,闊葉林為1050英鎊以上,補助方式為造林后支付70%,第5年驗收后支付30%。更新造林每公頃針葉林為325英鎊、闊葉林525英鎊,造林后即全額支付。瑞典政府鼓勵農(nóng)戶將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱值?并采取了經(jīng)濟補貼、提供無償服務等措施,每公頃補貼1.2萬克朗。種植闊葉樹的農(nóng)戶每公頃可額外補貼4000克朗。愛爾蘭2007年批準了一項造林補貼和獎勵計劃,造林補貼對象包括農(nóng)民和非農(nóng)民,造林后支付75%的補貼,余下的25%于造林4年后支付。根據(jù)造林樹種和土壤類型的差異,補貼標準從每公頃最少3 414歐元至最多7604歐元不等。年度獎勵用于補償因造林地失去的潛在收益。給農(nóng)民連續(xù)獎勵20年,非農(nóng)民連續(xù)獎勵15年。根據(jù)造林樹種、土壤類型、造林面積和林主身份的差異,獎勵標準從每年每公頃最少197.12歐元至最多573.86歐元不等。

對我國實施造林補貼政策的建議

國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明,國家對弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)和公益性事業(yè)給予財政補貼,是一項非常有效的政策措施。為加快森林資源建設(shè),增強碳匯功能,提高應對氣候變化的能力,全面實行造林補貼政策已經(jīng)成為一件刻不容緩的大事。為此,提出如下建議:

一要進一步擴大造林補貼的范圍。我國造林補貼的范圍僅限于重點生態(tài)建設(shè)工程造林,工程規(guī)劃以外的造林活動,仍然得不到國家補貼政策扶持,不利于調(diào)動全社會力量參與林業(yè)建設(shè)。特別是隨著集體林權(quán)制度改革的全面推進,森林經(jīng)營主體呈現(xiàn)出多元化趨勢,以個人或家庭為單位造林的中小規(guī)模經(jīng)營者占據(jù)了60%的比例。因此,建議進一步擴大造林補貼的覆蓋面,特別應對以個人或家庭為單位的小規(guī)模經(jīng)營者給予更多支持。

二要確定科學的補貼標準。實施造林補貼的目的是調(diào)動各方面的造林積極性,而目前補貼標準已經(jīng)明顯偏低,很難達到預期的目的。因此,建議根據(jù)林種、區(qū)域、立地條件的不同,經(jīng)過科學測算,制定合理的補貼標準。用于營造保護性人工林的補貼應高于商品性人工林;初植造林的補貼應高于更新造林;營造混交林的補貼應高于純林;對于立地條件較差的地區(qū),補貼標準應高于立地條件較好的地區(qū)。

三要采取符合國情林情的補貼方式。從國際經(jīng)驗看,造林補貼方式可分為3種:固定標準自愿協(xié)議、個案協(xié)商協(xié)議、投標協(xié)議。固定標準自愿協(xié)議就是政府根據(jù)財政預算額度和所需造林面積制定單位面積造林和再造林的補貼標準,土地經(jīng)營者可自愿決定是否加入項目,與政府簽訂協(xié)議,履行造林和再造林義務,獲取直接補貼。個案協(xié)商協(xié)議是政府并不規(guī)定統(tǒng)一的補貼標準,而是根據(jù)該地區(qū)生態(tài)區(qū)位的不同,單獨與土地經(jīng)營者進行協(xié)商確定造林補貼標準。投標協(xié)議是指政府在實施補貼項目過程中,針對特定的區(qū)域采取招投標的方式進行補貼。建議采取以固定標準自愿協(xié)議為主,同時輔以個案協(xié)商協(xié)議和投標協(xié)議造林補貼方式,使有限的補貼資金用到最需要的地方。

四要穩(wěn)定造林補貼資金來源。國外的造林補貼中最為普遍的是采取中央財政和地方財政按比例分擔的方式,其中中央財政的分擔比例(60%-70%)地方財政分擔比例(30%-40%)。根據(jù)我國的實際情況,建議采取以中央財政補貼為基礎(chǔ),省、地、縣財政配套的方式,各級地方財政配套的比例應根據(jù)該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、所處的生態(tài)區(qū)位等區(qū)別對待,合理調(diào)整。

五要建立完善的管理體制。要使造林補貼政策發(fā)揮預期的效果,必須建立一套完善的管理體制。其核心內(nèi)容至少應包括:補貼依據(jù)、類型、方式、額度、申請資格、造林要求、申請和評估程序、批準和執(zhí)行、核查驗收程序等。同時,需要明確補貼周期,并根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展狀況和林業(yè)建設(shè)需求,進行動態(tài)調(diào)整,使造林補貼政策真正成為推動我國造林綠化事業(yè)的催化劑。

(責編:耿國彪)