索馬里海盜問題的政治經(jīng)濟(jì)分析

薛 力

關(guān)于艦隊護(hù)航及抓捕索馬里海盜的報道從未停歇過。本文透過紛繁復(fù)雜的表象，對索馬里海盜問題進(jìn)行深入的政治經(jīng)濟(jì)分析。

索馬里海盜活動已經(jīng)演化為一個相當(dāng)成熟的產(chǎn)業(yè)

數(shù)量急劇上升，活動區(qū)域明顯擴(kuò)大

全球海盜活動有9個熱點區(qū)域。2007年開始，關(guān)于索馬里海盜活動的案件明顯增加。表1顯示，東非海域海盜活動在2007年達(dá)到60件，2008年上升到134件。2009年為222件，幾乎每年翻一番。如果加上印度洋與阿拉伯海的案件(很大可能由索馬里海盜作案)，則這3年分別達(dá)到107件，161件與251件，分別占全球的37.94％，52.61％與61.82％。

索馬里海盜活動受季風(fēng)影響比較明顯

每年5月到9月，索馬里沿海盛行西南季風(fēng)。西南季風(fēng)具有突發(fā)性并伴有強(qiáng)烈的雷陣雨，這期間海浪較高，而索馬里寒流向北流動，這些都不利于索馬里海盜活動，因此這幾個月海盜較少“出海作業(yè)”，而在相對狹小而且半封閉的亞丁灣，西南季風(fēng)對海盜活動的影響較小，海盜們傾向于“常年作業(yè)”。

敢于選擇“值錢”的大中輪船作案

與其他地區(qū)的海盜不同，索馬里海盜基于自身的裝備與專業(yè)化程度，敢于選擇大中型輪船下手，以便獲得更多的贖金。2008年11月15日劫持沙特阿拉伯貨物價值高達(dá)1億美元的超級油輪“天狼星”號，2007年9月29日，在亞丁灣劫持了烏克蘭軍火船“費(fèi)娜”號。

通常“謀財不害命”而且“索取有度”

與其他地區(qū)相比，“謀財不害命而目索取有度”構(gòu)成索馬里海盜活動的一大特征，除非船東與保險公司延遲或拒絕支付贖金。索馬里海盜活動已經(jīng)演化為一個相當(dāng)成熟的產(chǎn)業(yè)，除了實力強(qiáng)大的團(tuán)伙外，很多案件的發(fā)生是基于股份制的分工合作體系，有投資人、談判人、各種設(shè)備購買人、出海作業(yè)人等明確的分工。2008年，索馬里海盜每劫一艘船平均可以獲得100萬到200萬美元的贖金。這些對于貨主與輪船公司來說，大體上是“可接受”的。

很難讓國際社會尤其是主要海上強(qiáng)國全力解決索馬里海盜問題

在這個全球化的時代，國家依然是國際體系的主要行為體。國家通常是依據(jù)自身的利益行事。按照重要性排序，國家利益可以分為核心利益、重要利益、一般利益與次要利益。按照不同方面可以分為政治利益、軍事利益、經(jīng)濟(jì)利益與文化利益等。核心利益是指關(guān)系到一個國家存亡的利益；重要利益是指那些雖然不會影響國家生存，但對國家具有重大影響的利益；一般利益是指對國家在相對安全的環(huán)境下所追求的利益；次要利益指對國家影響很小的利益。用這兩個方面來衡量索馬里海盜活動的影響，就比較容易理解國際社會與主要國家的應(yīng)對。

索馬里海盜所造成的影響，可從經(jīng)濟(jì)、政治與軍事幾個方面來看。

經(jīng)濟(jì)上，索馬里海盜2008年共獲得1.2億美元，2009年1.3億美元，也就是說，在過去兩年里，索馬里海盜獲得的贖金大約為2.5億美元。這即使發(fā)生在一個國家身上，也是屬于次要利益。實際上，連大幅度調(diào)整航線都不被多數(shù)輪船公司與貨主考慮，這說明實際上貨主與輪船公司認(rèn)為損失在其可承受的范圍；軍事上，索馬里海盜并沒有阻斷亞丁灣的航行，主要是促使經(jīng)過東非海域的輪船把航線向東調(diào)整，這些對有關(guān)國家軍事利益造成的損害非常有限，僅僅是觸及這些國家的次要國家利益；政治上，索馬里海盜活動通過全球媒體的廣泛報道產(chǎn)生了廣泛的影響，但在支付贖金的情況下，通常沒有危及公民的生命。主要是影響各大國的國際政治聲譽(yù)，以及對國際安全與秩序負(fù)有主要責(zé)任的以聯(lián)合國為代表的國際組織。但這些損害是負(fù)公共產(chǎn)品(public bad)，分擔(dān)到每個國家身上的有限，況且也不是一國所能獨立解決的。因此，其重要性從一般利益下降到次要利益，相應(yīng)地，解決的責(zé)任主要落在國際組織身上，通過國際協(xié)議后有關(guān)國家配合之行動成了現(xiàn)實途徑?？傊?，索馬里海盜活動雖然引起廣泛的注意，但后果還不夠嚴(yán)重，僅僅損害到有關(guān)國家的次要利益與部分一般利益，因此，很難讓國際社會尤其是主要海上強(qiáng)國全力解決索馬里海盜問題。

中國目前在國際上的地位屬于“有全球影響的地區(qū)大國”，綜合實力與軍事實力還不足以對非洲海盜活動產(chǎn)生重大的影響，加上沒有觸及中國的核心利益與重要利益，因此，即使國家聲譽(yù)上受到一定的損害，也只能依據(jù)一般利益受損的前提進(jìn)行應(yīng)對，主要是配合執(zhí)行聯(lián)合國安理會的相關(guān)決議。

經(jīng)濟(jì)方面，以2008年、2009年與2010年第1季度為例，中國每天經(jīng)過亞丁灣的船只為3到4艘，每年1500艘左右。根據(jù)國際海事局年報，按照注冊地統(tǒng)計，2008年全球范圍內(nèi)遭遇海盜襲擊的中國籍船只20艘(包括香港14艘，臺灣1艘)，2009年為25艘(其中香港21艘，臺灣2艘)。另外，2010年第1季度為4艘(均屬于臺灣省)。綜合國際海事組織與國際海事局報告中對遇襲船只的描述，2008年在東非與印度洋海域遇襲的中國籍船只至少有11艘。2008年以來，共有6艘中國船只被索馬里海盜劫持。一般來說，上述中國輪船支付的贖金不會超過天狼星號油輪的350萬美元。也就是說，上述6艘船付出的贖金不會超過2100萬美元左右。這在國家經(jīng)濟(jì)利益的天平上只能屬于次要利益?？紤]到許多中國船只掛其他國家的方便旗，可把這個數(shù)字翻一番達(dá)到4200萬美元。

癥狀在海上，要子在陸地

對于索馬里海盜活動急劇增加所造成的全球性影響，國際社會反應(yīng)強(qiáng)烈。但索馬里海盜問題，癥狀在海上，根子則在陸地上。要有效治理這個問題，必須在索馬里建立有效的政府。這顯然不是短期內(nèi)可以實現(xiàn)的目標(biāo)，索馬里過渡聯(lián)邦政府(TNG)甚至無法完全控制首都的局勢。因此，國際組織與有關(guān)國家采取不同措施予以應(yīng)對。

聯(lián)合國安理會的主要使命就是維護(hù)世界和平與安全，因此，對這個問題給予了高度的關(guān)注。除了2006年底的1725號決議外，從2008年起，又先后通過了第1814號、1816號、第1838號、第1844號、第1846號和第1851號決議。尤其是2008年12月16日由安理會一致通過的第1851號決議，號召各國采取行動應(yīng)對索馬里海盜，除了海上的打擊行動，還可以考慮陸上的行動。國際海事組織與國際海事局則提醒過往亞丁灣與東非海域的商船加強(qiáng)警戒，并盡量遠(yuǎn)離索馬里東部海岸線航行，建議的航線距離索馬里東海岸的距離起先為200海里，后來調(diào)整為600海里，但在塞舌爾群島東北也發(fā)現(xiàn)有-索馬里海盜活動后，上述距離對于輪船的意義已經(jīng)弱化。

國際海事組織與國際海事局則為反海盜行動提供信息與技術(shù)支持。通過自己的各種報告分析統(tǒng)計海盜活動重點區(qū)域、案件數(shù)量、盜搶的方式等，開通24小時海盜舉報熱線與郵箱，提供防止海盜襲擊的技術(shù)手段等。國際海事局還建議各國商船與海軍注意海盜的母船(mother vessel)，認(rèn)為那些離海岸600海里以上的索馬

里漁船很可能是海盜母船，因為索馬里漁業(yè)落后，到這么遠(yuǎn)的海域進(jìn)行捕撈很不經(jīng)濟(jì)。

鑒于索馬里海盜活動所造成的廣泛影響，以及對自身利益的關(guān)切，一些國家與區(qū)域組織也依據(jù)國際法與雙邊關(guān)系采取了一些應(yīng)對措施。如在扶持過渡聯(lián)邦政府的同時支持一些地方政權(quán)，如北部“索馬里蘭共和國”與東北部“索馬里蓬特共和國”，以求首先穩(wěn)定局部地區(qū)的形勢。

各國的應(yīng)對方案中，影響最大的可能是艦隊護(hù)航。根據(jù)聯(lián)合國安理會的決議，歐盟、北約、俄羅斯、伊朗、日本、韓國、馬來西亞、中國等20多個國家先后向索馬里海盜活動頻繁的海域派出了近20只護(hù)航艦隊，在索馬里海域進(jìn)行護(hù)航任務(wù)的軍艦總數(shù)已經(jīng)超過40艘。

這些艦隊主要護(hù)航區(qū)域為亞丁灣，少數(shù)艦隊巡航于阿拉伯海與東非海域，對護(hù)航軍艦來說，最大的挑戰(zhàn)是如何處置已經(jīng)登上商船的海盜。對于已經(jīng)完全控制了商船的海盜，各國艦隊為了避免傷及船員，通常的做法是跟蹤被劫船只，包括監(jiān)視停泊在海盜基地的被劫船只。只有在確認(rèn)不會傷及船員的情況下，軍艦才會對海盜開火并逮捕海盜。美國、丹麥、俄羅斯等國海軍都有成功營救被劫船只與人員的成功案例。如2009年4月美國海軍的海豹突擊隊擊斃3名海盜救出菲利普斯船長。又比如，2010年2月，一艘掛安提瓜和巴布達(dá)國旗的輪船被索馬里海盜截獲，丹麥特種部隊沖上貨船，救出了25名船員。但這些案例不具有普遍意義。以俄羅斯海軍救助莫斯科大學(xué)號油輪為例，俄羅斯一貫以強(qiáng)硬手段對付恐怖活動，但這次也是在確信船員全部躲入專門的安全室后才對海盜發(fā)動進(jìn)攻。丹麥海軍所救的25名船員同樣是躲在一間密室中。美國海豹突擊隊狙擊手則是在大約24米的距離內(nèi)點射擊斃頭和肩膀露出救生艇的海盜，當(dāng)時雙方談判破裂，現(xiàn)場海軍指揮官認(rèn)為海盜有敵對意圖。

對于逮捕的索馬里海盜如何處置也是各國面臨的一個難題，交給索馬里過渡聯(lián)邦政府似乎不是很好的選擇，帶回國內(nèi)處置不是普遍可行的做法。上述案例中美國就把第四名海盜帶回國內(nèi)依法處置。但有些國家沒有針對海盜的專門法律條款，對不在本國海域作案、作案對象不是本國船只的海盜尤其不好處理。加拿大、荷蘭軍艦都有過抓到索馬里海盜后又放走的例子。俄羅斯在逮捕那些索馬里海盜后又予以放走可能部分與此有關(guān)。好在也門與肯尼亞政府都已經(jīng)同意在本國起訴那些海盜。

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，索馬里海盜活動并沒有因此而有所收斂，報告的案件數(shù)還在快速上升。因此，有人懷疑護(hù)航根本沒用。對此，筆者的評價是：各國海軍的護(hù)航確實有效果，但效果還不夠顯著。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，海盜劫持的成功率從2007年的60％降到2009年初的25％。但也應(yīng)該承認(rèn)，多國派出艦隊進(jìn)行護(hù)航僅僅是治標(biāo)之舉。高度專業(yè)化的索馬里海盜“作業(yè)”非常迅速，索馬里海盜2008年11月?lián)尳偈澜绲诙笥洼啞疤炖切翘枴敝挥昧?6分鐘。海盜頭子阿卜杜拉·哈桑也承認(rèn)，他作案通常只要15分鐘。這意味著很難在廣闊的印度洋布置足夠的軍艦來防止海盜襲擊，因此，許多輪船公司雇傭私人保安公司進(jìn)行隨船武裝護(hù)衛(wèi)。但這又會引發(fā)新的問題。

中國很清楚索馬里海盜問題的根子在岸上，但對日益嚴(yán)重的海盜襲擊行為，中國不能不做出適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。中國現(xiàn)有的應(yīng)對包括兩個方面：多邊框架下的措施與雙邊框架下的措施。包括參與聯(lián)合國安理會相關(guān)決議的制定、派遣護(hù)航艦隊、支持過渡聯(lián)邦政府等。迄今為止，中國已經(jīng)派出5批艦隊到亞丁灣護(hù)航。在亞丁灣地區(qū)，先后為2000艘以上的船只護(hù)航，其中一半以上不是中國船只。除了護(hù)航外，還參與護(hù)送被釋放后的天裕8號，以及救助德新海號等。相比之下，中國艦隊的護(hù)航行動相對克制，美、英、法、俄、印等國海軍都曾經(jīng)對索馬里海盜開火，但中國艦隊目前主要是用信號彈、震爆彈等驅(qū)逐海盜。