試析我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)存在的問題及對(duì)策

龔 蕾

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)和可持續(xù)利用關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)的和諧發(fā)展，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)是審計(jì)組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)下，對(duì)被審計(jì)單位農(nóng)業(yè)資源環(huán)境會(huì)計(jì)披露的信息進(jìn)行真實(shí)性、合法性的驗(yàn)證，是披露其農(nóng)業(yè)資源環(huán)境狀況及環(huán)境經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒證的特殊審計(jì)，是環(huán)境科學(xué)與審計(jì)實(shí)務(wù)交叉滲透而形成的一門審計(jì)工作實(shí)際應(yīng)用學(xué)科。開展農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭示農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)工作中存在的問題，對(duì)維護(hù)我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境安全，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有極其重要的意義。

一、我國農(nóng)業(yè)資源及其現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)資源是指人們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可以利用的各種資源，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本條件，包括農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)社會(huì)資源。農(nóng)業(yè)自然資源主要指自然界存在的，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的物質(zhì)、能量和環(huán)境條件的總稱，包括水資源、土地資源、氣候資源和生物資源等等。農(nóng)業(yè)社會(huì)資源是指社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)因素中可以用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種要素，主要有人口、勞動(dòng)力、科學(xué)技術(shù)、技術(shù)裝備、資金、經(jīng)濟(jì)體制和政策以及法律法規(guī)等。本文的農(nóng)業(yè)資源特指農(nóng)業(yè)自然資源。

為了追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長速度，人們往往忽視了對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)。目前，我國農(nóng)業(yè)增長在很大程度上依賴資源的高消耗來實(shí)現(xiàn)，致使資源約束矛盾日趨突出，環(huán)境污染更加嚴(yán)重，生態(tài)破壞進(jìn)一步加劇。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.農(nóng)業(yè)水資源危機(jī)正在加深。我國農(nóng)業(yè)用水量占整個(gè)用水總量的70%左右，農(nóng)業(yè)每年缺水達(dá)300多億立方米，平均每年因旱受災(zāi)的耕地達(dá)4億多畝。

2.耕地資源不斷減少。我國用占世界7%的耕地，讓占世界22%的人口豐衣足食，到2006年我國糧食總產(chǎn)量已提高到4.97億噸。耕地是決定糧食供給的基礎(chǔ)，我國的人均耕地不足1.5畝，僅占世界平均水平的40%。

3.災(zāi)害性氣象的影響作用大。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是“靠天吃飯”，而我國氣候的基本特征就是降水的地區(qū)分布極不平衡，年際降水變化大，旱澇等災(zāi)害性天氣頻繁，每年因自然災(zāi)害損失的糧食就超過700億斤，嚴(yán)重影響了中國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。

4.受污染嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)資源正面臨大范圍生態(tài)環(huán)境惡化和自身污染的雙重威脅。一方面，工業(yè)“三廢”污染急劇向農(nóng)村蔓延，約有20%的農(nóng)田受到不同程度的污染。另一方面，濫用農(nóng)藥化肥不僅使農(nóng)田生態(tài)平衡失調(diào)，還導(dǎo)致了耕地污染、水污染及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降等問題。如果單純地追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視農(nóng)業(yè)資源環(huán)境，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嚴(yán)重缺少后勁，制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)而制約中國整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)存在的主要問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國家對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)保資金的投入逐年增加，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)也因此逐步受到重視。目前我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）審計(jì)類型以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主；

（2）審計(jì)實(shí)施方式以強(qiáng)制審計(jì)為主；

（3）審計(jì)項(xiàng)目確定線索以現(xiàn)實(shí)存在的重大環(huán)境問題為主；

（4）法規(guī)政策和制度執(zhí)行以合規(guī)性審計(jì)為主。

雖然農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)工作取得了一定的成績，但仍存在著一些問題，制約著審計(jì)事業(yè)的發(fā)展。

（一）對(duì)審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足

由于我國環(huán)境治理起步較晚，直到1999年環(huán)境審計(jì)才作為我國審計(jì)理論的研究重點(diǎn)，但目前仍缺少系統(tǒng)的環(huán)境審計(jì)理論。這種狀況導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部以及社會(huì)有關(guān)方面包括相當(dāng)數(shù)量的審計(jì)人員，尚未充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境審計(jì)的意義及發(fā)展前景。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和部門忽視了農(nóng)業(yè)與資源環(huán)境審計(jì)是關(guān)系到抗旱防汛、水清天藍(lán)、移民補(bǔ)償，甚至是資源優(yōu)化配置、影響生活生存質(zhì)量的工作，忽視了其為宏觀調(diào)控服務(wù)的功能，甚至造成審計(jì)經(jīng)費(fèi)緊張，有的把應(yīng)該就地審計(jì)的項(xiàng)目改為報(bào)送審計(jì)，在一定程度上影響了審計(jì)工作的質(zhì)量。

（二）審計(jì)執(zhí)法力度不大

由于審計(jì)中對(duì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題沒有一個(gè)統(tǒng)一的處理標(biāo)準(zhǔn)，處理時(shí)只能套用《國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，這就使農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)存在一個(gè)執(zhí)法依據(jù)不足的問題。另一方面，很多違紀(jì)違規(guī)問題是政府行為所造成的，增大了審計(jì)的處理難度，即使是歸還原資金渠道也很難落實(shí)，對(duì)改變資金投向計(jì)劃的行為更是無法處理，這在一定程度上影響了審計(jì)作用的發(fā)揮。

（三）審計(jì)內(nèi)容、方式單一

目前我國進(jìn)行的環(huán)境審計(jì)主要是合規(guī)性審計(jì)，即主要鑒證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否遵守了現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律和地方頒布的環(huán)保法規(guī)，如污染物的排放是否超過了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，是否按照規(guī)定要求及時(shí)上交各種費(fèi)用等，還沒有涉及到對(duì)國務(wù)院所屬的環(huán)保專項(xiàng)資金、國際履約方面、政府環(huán)境政策方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)容。這就使環(huán)境審計(jì)的作用僅限于消極防范，遠(yuǎn)未起到環(huán)境審計(jì)應(yīng)有的制約和促進(jìn)作用。

（四）審計(jì)目標(biāo)層次不高

農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)的直接目標(biāo)是為了加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理，保證國家有關(guān)政策的全面落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)我國可持續(xù)發(fā)展的綜合國力。但是由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)更是發(fā)展緩慢，財(cái)政拮據(jù)，一些縣（市）審計(jì)局經(jīng)費(fèi)緊張，甚至連工資都難以保證，因此，在安排審計(jì)計(jì)劃時(shí)，只考慮到能否收繳罰款，罰款成了主要審計(jì)目標(biāo)，在一定程度上影響了審計(jì)工作的質(zhì)量。

（五）審計(jì)人員素質(zhì)較低

目前農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)人員大多為財(cái)會(huì)專業(yè)人員，對(duì)資金運(yùn)用情況及查出違紀(jì)問題得心應(yīng)手，而對(duì)工程預(yù)決算審計(jì)，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，績效審計(jì)等缺乏專業(yè)的培訓(xùn)。審計(jì)內(nèi)容只限于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，審計(jì)方法僅限于傳統(tǒng)的手工查賬，審計(jì)成果體現(xiàn)不出宏觀管理的東西，很難為領(lǐng)導(dǎo)的決策提供有價(jià)值的參謀依據(jù)，降低了工作質(zhì)量，直接影響了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。

三、加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)的對(duì)策

為了解決上述所存在的問題，我們應(yīng)該在實(shí)踐中不斷研究和探討，并采取相應(yīng)的對(duì)策，提高農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)的工作質(zhì)量，保證農(nóng)業(yè)資金的使用效能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

（一）高度重視農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)工作

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的審計(jì)監(jiān)督，是規(guī)范農(nóng)業(yè)資源環(huán)保資金運(yùn)作、提高投資效益的重要保證。因此各級(jí)政府應(yīng)高度重視并積極支持審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)，認(rèn)真研究解決審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)揮審計(jì)宏觀調(diào)控作用。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真貫徹“依法審計(jì)、服務(wù)大局、圍繞中心，突出重點(diǎn)，求真務(wù)實(shí)”的工作方針，要把農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，形成定期審計(jì)制度，長期堅(jiān)持。

（二）加大審計(jì)執(zhí)法力度

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照審計(jì)程序，配合法制部門積極制訂有關(guān)規(guī)定，增加審計(jì)執(zhí)法的可操作性。首先，制定、完善和細(xì)化農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)法規(guī)，使之有法可依。其次，制定和建立具體的操作規(guī)范，將審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)與審計(jì)管理規(guī)范化。第三，要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)部約束機(jī)制，如審計(jì)報(bào)告體系，報(bào)表體系。對(duì)審計(jì)查出的違反國家規(guī)定的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支行為，依照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行處理。堅(jiān)決維護(hù)財(cái)經(jīng)法規(guī)的嚴(yán)肅性，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。對(duì)資金籌集分配、管理、使用中帶經(jīng)常性和普遍性的問題要以事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，在嚴(yán)肅查處的基礎(chǔ)上，加大對(duì)責(zé)任人的處理力度，防止屢查屢犯。

（三）審計(jì)內(nèi)容要廣范、方式要靈活多樣

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)審計(jì)的高層次監(jiān)督，必須改進(jìn)審計(jì)方式，采取靈活多樣的審計(jì)方法、先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)，在開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)由事后審計(jì)向事前審計(jì)，查錯(cuò)防弊向改進(jìn)管理和提高效益方面的轉(zhuǎn)變，不斷探討農(nóng)業(yè)審計(jì)的新內(nèi)容和新方法。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金延伸審計(jì)、跟蹤審計(jì)或轄區(qū)內(nèi)互審、抽審；對(duì)資金投入、分配、使用及竣工決算分步驟、分層次地實(shí)施審計(jì)，把審計(jì)監(jiān)督與促進(jìn)部門管理有機(jī)地結(jié)合起來；對(duì)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題適當(dāng)安排行業(yè)審計(jì)，打破建制，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一調(diào)配，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題要統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理，防止地方政府的行政干預(yù)；采取區(qū)域性的交叉審計(jì)，避免由于熟悉審計(jì)對(duì)象而帶來的人情干擾，保證審計(jì)結(jié)果的可信性、準(zhǔn)確性和全面性，確保審計(jì)處理的公正性。

（四）提高審計(jì)目標(biāo)層次，突出重點(diǎn)

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將審計(jì)目標(biāo)的層次提高，不能僅僅以收繳罰款為目標(biāo)，審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)定在加強(qiáng)資金管理，提高使用效益，保證國家有關(guān)政策的全面落實(shí)上。另外由于農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金體現(xiàn)了資金投入渠道、層次和管理部門多，點(diǎn)多、線長、面廣等特點(diǎn)，因此在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，應(yīng)突出重點(diǎn)，如抓住重點(diǎn)資金、重點(diǎn)部門和單位、重點(diǎn)項(xiàng)目等進(jìn)行經(jīng)常性、跟蹤審計(jì)，對(duì)使用農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金的一般單位和項(xiàng)目及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實(shí)行有計(jì)劃地進(jìn)行抽審。

（五）提高審計(jì)人員素質(zhì)

高質(zhì)量的審計(jì)工作，必須有高素質(zhì)的人去完成。因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)現(xiàn)有的審計(jì)人員定期進(jìn)行系統(tǒng)的有計(jì)劃的培訓(xùn)，重點(diǎn)結(jié)合當(dāng)年的審計(jì)計(jì)劃，進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)和理論研討，建立一支作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、踏實(shí)肯干，有奉獻(xiàn)精神的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍，使農(nóng)業(yè)資源環(huán)境審計(jì)人員能成為一專多能的復(fù)合型人材，迎接新世紀(jì)的挑戰(zhàn)。