長沙市耕地和農(nóng)田保護(hù)中的問題及原因分析

謝文峰

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 工學(xué)院，湖南 長沙 410128）

2005年末，長沙市耕地面積280319.62 hm2，占全市土地總面積的23.72%，人均耕地為0.045 hm2，低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織公布的人均耕地警戒值0.053hm2，僅相當(dāng)于全省人均耕地水平 0.06 hm2的75%和全國人均耕地水平 0.093 hm2的48.39%。

從耕地組成的規(guī)模結(jié)構(gòu)上看，全市耕地可分為灌溉水田、望天田、旱地和菜地4種類型。其中以灌溉水田為主，面積為221842.90hm2，占耕地總面積的79.14%；其次是望天田和旱地，面積為27994.12 hm2和25721.77 hm2，分別占耕地總面積的9.99%和9.18%；菜地最少，面積為4760.83 hm2，僅占耕地總面積的1.70%。

從各區(qū)（縣）耕地數(shù)量來看，長沙市耕地主要分布在四縣（市），其中以寧鄉(xiāng)縣和瀏陽市的耕地面積最大，分別為91000.87 hm2和73723.95hm2，分別占全市耕地面積的32.46%和26.30%；其次是長沙縣和望城縣，分別為57906.42 hm2和47652.99 hm2，分別占全市耕地面積的20.66%和17.00%。

從耕地質(zhì)量上看，長沙市耕地質(zhì)量總體水平較高，主要以高中產(chǎn)田為主，其中高產(chǎn)田122349.55 hm2，占耕地總量43.65%；中產(chǎn)田112708.81hm2，占耕地總量40.20%，兩者合計占耕地總量的83.85%。

1 耕地變化分析

1997年長沙市耕地保有量為287052.00 hm2，規(guī)劃實施期間，因建設(shè)占用、生態(tài)退耕等原因減少耕地13289.28hm2，通過土地開發(fā)整理增加耕地5879.84hm2。至2005年末長沙市耕地保有量為280319.62 hm2，九年間全市耕地凈減7409.44 hm2，年均凈減823.27hm2，見圖1。

圖1 1997-2005年長沙市耕地變化趨勢圖

長沙市1997～2005年這九年間，年凈增加耕地分別為-677.07hm2、-1098.58hm2、-469.59hm2、392.96hm2、-414.38hm2、-749.3hm2、-2393.11hm2、-1726.53hm2、-273.81hm2，九年一共凈增加耕地為-7409.44 hm2。九年間，長沙市耕地面積變化出現(xiàn)一定的波動，三次大幅下降和一次小幅增長，但總體呈減少的趨勢。

2 基本農(nóng)田現(xiàn)狀分析

2005年末，長沙市基本農(nóng)田保護(hù)面積248000 hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率為88.47%。主要分布在四縣（市），其中長沙縣為51200 hm2、望城縣為 42480 hm2、瀏陽市為 66220 hm2、寧鄉(xiāng)縣為81450 hm2，分別占全市基本農(nóng)田總量的20.65%、17.13%、26.70%、32.84%，合計97.32%。五區(qū)基本農(nóng)田分布相對較少，總面積為6650hm2，僅占全市基本農(nóng)田總量的2.68%。具體情況見圖2。

圖2 2005年長沙市基本農(nóng)田分布圖

上輪規(guī)劃確定的長沙市基本農(nóng)田保護(hù)面積248000 hm2，規(guī)劃實施過程中，為配合長沙市城市規(guī)劃修編，先后調(diào)整基本農(nóng)田面積2830 hm2，占基本農(nóng)田保護(hù)面積的1.14%。由于嚴(yán)格執(zhí)行了基本農(nóng)田“占一補(bǔ)一”制度，九年來，基本農(nóng)田面積沒有減少，至2005年末，全市實有基本農(nóng)田面積248000 hm2。

3 存在的問題及原因分析

3.1 耕地利用中存在的問題及原因分析

（1）耕地占有量呈下降趨勢，人地矛盾突出，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻。隨著城市化進(jìn)程的加快，長沙市的耕地面積和人均耕地面積整體上呈現(xiàn)下降趨勢，并且隨著人口的逐年增加，人均耕地面積減少的趨勢較耕地面積減少的趨勢更為明顯。自1997年以來，長沙市耕地凈減少7409.44 hm2，大約相當(dāng)于1997年長沙市五區(qū)耕地面積的一半，期間盡管有土地開發(fā)整理復(fù)墾工作使耕地得到了一定程度的補(bǔ)充，但并沒有從根本上扭轉(zhuǎn)耕地減少的趨勢。1997至2005年，全市實際共減少耕地13289.28 hm2，其中，建設(shè)占用減少耕地面積7807.59 hm2，占耕地減少總量的58.75%；生態(tài)退耕減少耕地面積3520.75 hm2，占耕地減少總量的26.49%；農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地面積1280.84 hm2，占耕地減少總量的9.64%；災(zāi)毀減少耕地面積680.10hm2，僅占耕地減少總量的5.12%。2005年長沙市人均耕地面積為0.045hm2，僅相當(dāng)于全國平均水平的一半。其原因主要是建設(shè)占用耕地，尤其是開發(fā)區(qū)的建設(shè)，其次是災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著長沙市城市化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加速發(fā)展，建設(shè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地將不斷增加，耕地面積和人均耕地面積下降的趨勢在“十一五”期間將繼續(xù)存在，建設(shè)用地需求旺盛與耕地保護(hù)矛盾將日益突出，人地關(guān)系緊張的趨勢也將更加明顯，耕地形勢不容樂觀。

（2）新增耕地潛力低，后備資源不足。目前，長沙市可供開發(fā)整理為耕地的土地類型主要有：荒草地、田坎、獨(dú)立工礦用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地等。2005年全市未利用土地15672.51 hm2，僅相當(dāng)于耕地總量的5.59%，主要分布在長沙、望城、瀏陽、寧鄉(xiāng)四縣。全市未利用地中，沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、其他土地等難以利用的土地，共計2991.21 hm2，占未利用地的19.09%；荒草地、灘涂等可供開發(fā)利用的土地，共計12681.36 hm2，占未利用地的80.91%。根據(jù)《長沙市土地利用潛力研究》，全市新增耕地總潛力30028.43 hm2，其中，耕地整理新增耕地潛力9758.35 hm2，占總潛力的32.50%；村莊整理新增耕地潛力11737.23 hm2，占總潛力的39.09%；土地復(fù)墾新增耕地潛力843.91 hm2，占總潛力的2.81%；土地開發(fā)新增耕地潛力7688.94hm2，占總潛力的25.60%。開發(fā)這些后備資源，投資多，難度大，新增耕地面積的潛力相對有限。從新增耕地潛力類型分析，現(xiàn)階段，村莊整理受資金和人們觀念的限制只能是局部的、零星的開展，目前還不具備大規(guī)模開展的條件和環(huán)境，而土地開發(fā)因為涉及到生態(tài)問題，也不是毫無限制的，所以，30028.43hm2新增耕地潛力只是一個理論數(shù)字，能夠轉(zhuǎn)化成實實在在的耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于這個數(shù)字。

3.2 基本農(nóng)田保護(hù)中存在的問題及原因分析

（1）基本農(nóng)田保護(hù)率過高限制了建設(shè)用地的空間擴(kuò)展。長沙市作為湖南省的中心城市，其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚力強(qiáng)，客觀上需要較大的建設(shè)用地拓展空間，從實際角度考慮，其基本農(nóng)田保護(hù)率應(yīng)明顯低于一般地區(qū)。但上輪規(guī)劃確定的長沙市基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到86.19%。近幾年在實施過程中，由于耕地減少較多，實際的基本農(nóng)田占現(xiàn)有耕地面積的比重已達(dá)88.47%，高于全省85%的平均水平，也高于全國同類城市的基本農(nóng)田保護(hù)率水平。

（2）上輪規(guī)劃指標(biāo)與實際的用地需求相沖突。上輪規(guī)劃在指標(biāo)分配上存在平均主義，與實際的用地需求產(chǎn)生沖突。上輪規(guī)劃在基本農(nóng)田保護(hù)面積分配時，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的指標(biāo)原則上采取按長沙市保護(hù)率水平一刀切的辦法，致使發(fā)展快的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）因基本農(nóng)田面積過大而建設(shè)發(fā)展空間不足。

（3）基本農(nóng)田布局的不合理導(dǎo)致其保護(hù)面臨尷尬境地。由于認(rèn)識不足，長沙市在上輪規(guī)劃確定基本農(nóng)田布局時，沒有考慮到基本農(nóng)田保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的辨證關(guān)系，為突出對耕地的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)將主干道兩側(cè)、城鎮(zhèn)規(guī)?？刂迫χ苓叺母貏潪榛巨r(nóng)田，結(jié)果造成有些保護(hù)區(qū)的范圍、位置劃定不合理。例如芙蓉區(qū)等發(fā)展快的地區(qū)，因規(guī)劃安排的控制指標(biāo)有限，急需拓展建設(shè)用地空間，但一出控制圈就是基本農(nóng)田，面臨無地可用的尷尬境地。這種基本農(nóng)田布局，不僅增加了管理成本，而且實際上有的建設(shè)項目按政策規(guī)定上報不能審批時，用地者只有違法占地，基本農(nóng)田也無法得到真正切實有效的保護(hù)。

（4）基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃方法滯后，缺乏必要的管理和監(jiān)督。長沙市目前的基本農(nóng)田保護(hù)工作仍然停留在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定階段，絕大部分都是以基本農(nóng)田保護(hù)面積的實地、圖上落實、責(zé)任落實到人作為驗收標(biāo)準(zhǔn)，沒有對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定之后的質(zhì)量和使用效果實施必要的管理和監(jiān)督。規(guī)劃方法滯后，滿足不了新時期基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃的要求。常規(guī)的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用計算經(jīng)濟(jì)時期的方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態(tài)性特點(diǎn)，使得規(guī)劃判斷與現(xiàn)實之間的誤差較大，而且在實際操作中規(guī)劃都是由長期從事土地科學(xué)和農(nóng)業(yè)科學(xué)的工作人員通過實地調(diào)查，結(jié)合經(jīng)驗分析的方法進(jìn)行，不僅調(diào)查工作量大，標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，而且空間定位精度差，有一定的主觀隨意性，不容易進(jìn)行定量研究。同時，傳統(tǒng)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定方法，其技術(shù)手段基本還是采用手工方法，效率低、費(fèi)時長，既不能滿足劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)要求的定量、定質(zhì)和定位需要也難以保證規(guī)劃的實時性和現(xiàn)勢性。

4 結(jié)語

目前，長沙市耕地占有量呈下降趨勢，人地矛盾突出，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻，新增耕地潛力低，后備資源不足。基本農(nóng)田保護(hù)率過高限制了建設(shè)用地的空間擴(kuò)展，上輪規(guī)劃指標(biāo)與實際的用地需求相沖突，基本農(nóng)田布局的不合理，保護(hù)規(guī)劃方法滯后，缺乏必要的管理和監(jiān)督。政府應(yīng)加強(qiáng)以土地用途管制為核心的耕地保護(hù)管理，建立健全耕地占用和補(bǔ)充信息公示制度，完善基本農(nóng)田保護(hù)制度。

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