財政轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)

田 發(fā)

（上海理工大學(xué) 管理學(xué)院，上海 200093）

一、引言

分稅制改革對中國政府間財政關(guān)系進行了很大的調(diào)整，中央通過與地方劃分稅種，分設(shè)國稅、地稅兩套稅務(wù)機關(guān)，取得了大量的稅收收入，提高了中央財政的“兩個比重”，擺脫了分稅制前中央向地方借錢運轉(zhuǎn)的窘境。[1]但伴隨著財權(quán)的不斷上收而公共服務(wù)事權(quán)的不斷下移，很大程度上加劇了基層政府的財政困難。[2]為了彌補分稅制改革給下級政府帶來的財政缺口，減輕財政的縱向不均衡，同時也為了逐步兌現(xiàn)改革之初縮小地區(qū)間財力不均等狀況的政治承諾，轉(zhuǎn)移支付逐漸成為處理政府間財政關(guān)系，推動基本公共服務(wù)均等化的重要財政工具。隨著中央財力的增強，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷擴大，從1994年的2450億元增加到2009年的28889億元，增長11.79倍，年均增長17.88%。1994-2009年中央轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出比重年均達到47.7%，幾乎占到地方財政支出的一半。這表明中央對地方轉(zhuǎn)移支付已構(gòu)成地方財力的重要來源。

地方政府提供的地方性公共服務(wù)，其供給水平由地方政府的財政能力決定。各地方政府的財政能力差異是影響不同地區(qū)公共服務(wù)均等化實現(xiàn)程度的根本因素。而要考量各地區(qū)（橫向財政間）財力分配差異情況，除基于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平形成的財政支付能力差異外，更需要考察中央對地方轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)。財政轉(zhuǎn)移支付的效率體現(xiàn)在能否促進各地區(qū)財力分配的均等化，進而實現(xiàn)地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。據(jù)此，本文擬從財政轉(zhuǎn)移支付的總體上與分項上兩方面來測算其橫向財力均等化效應(yīng)，并對如何提升轉(zhuǎn)移支付橫向財力均等化水平提出一些政策建議。

二、財政轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化總體效應(yīng)

選擇各地區(qū)人均財政收入與人均財政支出的變異系數(shù)來判斷財政轉(zhuǎn)移支付實施前后各地區(qū)的財力均等化程度。變異系數(shù)=全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）的標(biāo)準(zhǔn)差 /全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）的均值。其數(shù)值越大，則全國各地區(qū)人均財政收入（或支出）的變異程度越大，即其均等化程度越??；反之亦然。

各地區(qū)人均財政收入差異反映地區(qū)間初次財力分配的均等化狀況；在接受中央對地方的補助后所形成的各地區(qū)人均可支配財力差異表現(xiàn)為各地區(qū)人均財政支出水平差異，它能夠客觀反映出公共服務(wù)水平均等化程度。各地區(qū)人均財政收入指標(biāo)的變異系數(shù)與人均財政支出指標(biāo)的變異系數(shù)之間的差額，即為轉(zhuǎn)移支付的總體橫向財力均等化效應(yīng)。二者的差額越大，說明實施轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效果越好。

從圖1可以看出，各地區(qū)人均財政收入的變異系數(shù)從1995年的0.95增加到1999年的1.05，表明這段時期人均財政收入的地區(qū)差距在擴大。2001年之后，人均財政收入變異系數(shù)逐年提高，一直上升到2004年的1.18，表明這期間人均財政收入的地區(qū)差異在繼續(xù)擴大。2005-2008年的變異系數(shù)則分別降低為1.16、1.09、1.09、1.04，地區(qū)間財力差距呈現(xiàn)出縮小的趨勢。人均財政支出的變異系數(shù)在0.65～0.75之間波動，其折線圖均低于人均財政收入的變異系數(shù)，兩者差額由2000年的0.33增長到2008年的0.42。這表明財政轉(zhuǎn)移支付在地區(qū)間財力均等化方面起到了一定的作用。

圖1 1995-2008年各地區(qū)人均財政收入、人均財政支出、人均GDP的變異系數(shù)

以變異系數(shù)衡量的各地區(qū)人均財政收入差距、人均財政支出差距總體上處于較高的水平。人均財政收入的變異系數(shù)呈現(xiàn)穩(wěn)定上揚的態(tài)勢，說明各地區(qū)財政收入差距在逐步擴大；而在中央對地方轉(zhuǎn)移支付后，地區(qū)人均財政支出差異相對于轉(zhuǎn)移支付前的地區(qū)財力差距已大為縮小。不過，人均財政支出變異系數(shù)仍高達0.7左右，表明各地區(qū)人均可支配財力仍然很不均衡，公共服務(wù)均等化水平較低。可見，政府間轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)并未真正釋放出來。

進一步對比地區(qū)人均財政收支差距與地區(qū)人均GDP差距可知，人均GDP處于0.65左右波動的水平。這說明地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異和居民貧富差距都較大。但是，人均財政收入和支出的變異系數(shù)均高于人均GDP的變異系數(shù)，表明財政領(lǐng)域的不均等程度超過了經(jīng)濟領(lǐng)域。顯然，這不符合財政的本質(zhì)，因為財政活動屬于社會再分配范疇，實現(xiàn)居民公共服務(wù)水平均等化是財政的重要目標(biāo)，[3]但財政均等化政策并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、分項財政轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)

我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付項目主要包括稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。①表1顯示這三種轉(zhuǎn)移支付方式的指標(biāo)值及占比的變化趨勢。稅收返還從1995年的1867億元增加到2009年的4934億元，年均增長7.19%，而占比卻從73.7%下降為17.1%；財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從1995年的291億元增加到2009年的11375億元，年均增長29.93%，占比從11.5%上升到39.4%；專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額從1995年的375億元增加到2009年的12580億元，年均增長28.52%，占比從14.8%上升到43.5%。

表1 中央對地方的各項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重

同樣，用變異系數(shù)對各項轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)財力差異的效應(yīng)進行量化分析。以各省現(xiàn)有的財政收入為基礎(chǔ)，分別加上某項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，再除以全省的總?cè)丝?，得到各地區(qū)接受該項轉(zhuǎn)移支付后各地區(qū)人均財力的變異系數(shù)，即V(R+TRn)=。其中，n=1，2，3；Yi代表在接受某項轉(zhuǎn)移支付前后各地區(qū)人均財力水平；代表各地區(qū)人均財力的均值；Pi代表各省人口占全國總?cè)丝跀?shù)的比重；TR1、TR2、TR3分別代表稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。用V(R+TRn)與V(R)相比較，可得出該項轉(zhuǎn)移支付對均衡地區(qū)間財力差異的效應(yīng)。由于每項轉(zhuǎn)移支付資金量大小不同，因此，比較不同轉(zhuǎn)移支付項目的效應(yīng)，就必須結(jié)合各項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的比重Pn，剔除掉規(guī)模的影響，即比較[V(R)-V(R+TRn)]/Pn的大小，其值越大，表明該項轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)間財力均等化效應(yīng)越大。[4]

1.稅收返還的橫向財力均等化效應(yīng)

新體制下采取的稅收返還制度，是在保證地方政府既得利益的前提下進行的，這對分稅制改革起到了重要的推動作用。中央與地方的稅收分享額度是按照1993年的基數(shù)逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅平均增長率1∶0.3系數(shù)確定，并以環(huán)比方式逐年遞增，成為新的稅收返還基數(shù)；[5]2002年的中央與地方所得稅共享制度改革，確定了所得稅的稅收返還辦法；2009年又新增成品油價格和稅費改革稅收返還。由于增值稅、消費稅、所得稅的稅基與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，導(dǎo)致稅收返還規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平存在正相關(guān)，即經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)得到的稅收返還額多，其財力充裕；而經(jīng)濟落后地區(qū)得到返還額少，財力依舊不足。稅收返還占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的比例較大，1995年的比重高達73.7%，之后逐年遞減，2003年為42.5%，2007年為22.6%，2009年則降到17.1%。相對于其他類型的轉(zhuǎn)移支付，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比重呈快速下降趨勢。不過，這種對所有地區(qū)無差別的基數(shù)稅收返還，不僅未解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題，而且在新體制下肯定了這一差距，偏離財力均等化的目標(biāo)，這點可由表2的數(shù)據(jù)結(jié)果得到驗證。

表2 稅收返還的橫向財力均等化效應(yīng) 單位：%

從表2中可以看出，稅收返還的財力均等化效果是很差的，這與理論上的預(yù)測是相符合的。實施稅收返還前，各地的財力不均衡狀況較為嚴(yán)重。從各地區(qū)人均財力變異系數(shù)看，2001-2004年每年都在90%以上，且有逐年上升趨勢，2004年甚至達到98.39%，表明各地區(qū)經(jīng)濟增長不平衡，財力不均衡的狀況也日趨嚴(yán)重。在2005年之后，這一趨勢有所緩解。而實施稅收返還后的財力不均衡狀況并沒有太大改變，仍然高達90%左右，2001-2005年的稅收返還財力均等化水平僅在10%左右，相當(dāng)微弱。2006-2007年稅收返還的財力均等化水平分別提高到15.40%、19.29%，但這并不意味著其財力均衡化效應(yīng)在增強，而是稅收返還占比快速下滑所致。

2.財力性轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)

財力性轉(zhuǎn)移支付旨在增強地方政府財力，縮小地區(qū)間財力差距，這應(yīng)是實現(xiàn)財力均等化的主要補助形式。現(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付包括原體制補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)政府機構(gòu)改革轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補助及其他補助。無論從規(guī)模還是從比重來看，財力性轉(zhuǎn)移支付日益成為最重要的轉(zhuǎn)移支付項目。

原體制補助是分稅制改革后從舊的財政分級包干體制中延續(xù)下來的轉(zhuǎn)移支付形式，屬性和政策目標(biāo)不明確。但隨著時間的推移，這種形式的均衡化效果會進一步減弱。除一般性轉(zhuǎn)移支付外，其他類型的財力性轉(zhuǎn)移支付都是因為中央出臺某項政策導(dǎo)致地方財力不足所引起的具有專門用途、地方可以按照規(guī)定統(tǒng)籌使用的資金。從形式上看，這幾項財力性轉(zhuǎn)移支付具有專項轉(zhuǎn)移支付的特征。但是，這部分資金在使用上主要是向中西部地區(qū)傾斜，用于彌補地方的財力不足，在資金的使用上并沒有具體嚴(yán)格的規(guī)定。因此，從性質(zhì)上講，這些資金都應(yīng)列入一般性轉(zhuǎn)移支付。[6]而只有一般性轉(zhuǎn)移支付，才是真正意義上的財力均等化轉(zhuǎn)移支付。

表3說明了一般性轉(zhuǎn)移支付的效果，雖然一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模遠比稅收返還小，但是，其所起的財力均等化效果卻遠比稅收返還大。對比實施一般性轉(zhuǎn)移支付前后各地區(qū)人均財力變異系數(shù)，兩者的差額從2000年的1.96%逐年快速提高到2007年的16.49%，特別是2006年的差額比2005年遞增5.12%。2000-2007年一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化水平年均維持在110%左右，平均是稅收返還效果的近10倍，表明一般性轉(zhuǎn)移支付具有很強的橫向財力均等化效應(yīng)。以2008年為例，財力性轉(zhuǎn)移支付所占比重僅為37.9%，而稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付所占比重卻高達62.1%。同時，在財力性轉(zhuǎn)移支付中，均等化效應(yīng)較強的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重偏低。2008年一般性轉(zhuǎn)移支付為3511億元，占財力性轉(zhuǎn)移支付的比重為40.4%，占中央財政轉(zhuǎn)移支付總額的比重僅為15.3%。這種狀況制約了一般性轉(zhuǎn)移支付乃至整個財力性轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。

表3 一般性轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng) 單位：%

3.專項轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)

專項轉(zhuǎn)移支付是著眼于解決地區(qū)間具有外溢性的公共服務(wù)的提供問題，以國家宏觀調(diào)控、促進各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置為政策目標(biāo)，實行專款專用，包括一般預(yù)算撥款和國債補助等。[7]1995-2008年間，中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付累計為40719億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的34.47%。2008年專項轉(zhuǎn)移支付達到9967億元，相當(dāng)于1995年375億元的26.58倍，年均增長28.7%，構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付體系的重要組成部分。從具體的項目看，1994年的專項轉(zhuǎn)移支付中，政策性價格補貼支出占51%，挖潛改造資金占3%；而到2005年，這兩項轉(zhuǎn)移支付的比例分別降至6%和0。這表明專項轉(zhuǎn)移支付已逐步從競爭性領(lǐng)域退出，而主要用于公共支出、地區(qū)均衡發(fā)展等方面。[8]特別是在增量方面，增加的專項轉(zhuǎn)移支付主要用于如社會保障、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療、糧食風(fēng)險基金、天然林保護工程等支出，貧困地區(qū)補助?？钪С鲆约爸г?jīng)濟不發(fā)達地區(qū)支出等。

表4 專項轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng) 單位：%

從表4可以看出，專項轉(zhuǎn)移支付起到了一定的財力均等化作用，其占全部轉(zhuǎn)移支付的比重已上升到40%以上。近年來，均等化效應(yīng)一直維持在60%以內(nèi)，遠高于稅收返還的均等化效應(yīng)，但也遠低于一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)。

目前，中央專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置過多、覆蓋面過寬、重點不突出，難以體現(xiàn)中央對地方財政支出的引導(dǎo)和調(diào)控作用。在專項轉(zhuǎn)移支付資金的管理上還存在“多頭管理”現(xiàn)象。如災(zāi)后補償和重建轉(zhuǎn)移支付資金的管理就涉及民政部、水利部、交通部、教育部等部委，很容易造成操作中的擠占挪用、監(jiān)督管理不到位、資金的撥付效率低等問題。

四、結(jié)論與政策建議

財政轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化效應(yīng)會影響到各地區(qū)財政能力均等化程度，進而影響到各地區(qū)公共服務(wù)均等化水平。本文研究表明，中央對地方轉(zhuǎn)移支付已構(gòu)成地方政府近一半的財力來源。從其總體效應(yīng)看，起到了一定的橫向財力均等化效果，且均等化作用逐漸增強。但在轉(zhuǎn)移支付前后，各地區(qū)的財力差異仍然很大，公共服務(wù)提供水平很不均衡。從分項轉(zhuǎn)移支付效果來看，一般性轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)最強，專項轉(zhuǎn)移支付次之，稅收返還效果最差。

稅收返還對地區(qū)間財力差異調(diào)節(jié)作用微弱，隨著其規(guī)模與比重的下降，對地區(qū)間財力差異的影響在縮小。一般性轉(zhuǎn)移支付對提升地區(qū)財力均等化水平的作用較為顯著，但因其比重過小，制約了均等化作用的空間。隨著其規(guī)模與比重的不斷提高，將會日益成為調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距的主體項目。屆時，地區(qū)財力均等化水平會大大提高。專項轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)雖沒有一般性轉(zhuǎn)移支付那么強，但其比重最大，足以保證其在調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差異上發(fā)揮更大的作用。

基于這些結(jié)論，本文就如何提升財政轉(zhuǎn)移支付的橫向財力均等化水平提出如下政策建議。

1.調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域間財力均衡

我國東、中、西部地區(qū)基于經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡形成的財力分配非均等化狀況將長期存在。中央對地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是要求中央適當(dāng)集中財力，以縮小地區(qū)間因經(jīng)濟發(fā)展水平和財力支付能力差異造成的公共服務(wù)水平的差距。2007年，東、中、西部地區(qū)的人均財政收入分別為2923.38元、1073.64元和1089.85元。如果將東部地區(qū)按總?cè)丝谟嬎愕娜司胤揭话泐A(yù)算收入作為100，則中、西部地區(qū)僅為36.7和37.3。在中央通過轉(zhuǎn)移支付實施地區(qū)間收入再分配后，中、西部地區(qū)人均一般預(yù)算支出分別提高到66.8和73.9，與東部地區(qū)的差距明顯縮小。可見，轉(zhuǎn)移支付對改善地區(qū)間財力分配均等化狀況具有重要的作用。為了提升地區(qū)間財力均等化水平，促進地區(qū)間公共服務(wù)均等化，今后轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)逐步向中、西部落后地區(qū)傾斜，主要投入支農(nóng)、科教文衛(wèi)、社會保障等民生領(lǐng)域。

2.調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，建立均等化轉(zhuǎn)移支付體系

均等化轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是建立一個以公式化為基礎(chǔ)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，以專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。

稅收返還維持了地方既得利益，是舊體制的延續(xù)，均等化效果差。中央財政應(yīng)逐步減少對體制上解地區(qū)的稅收增量返還，增加對體制補助地區(qū)的稅收增量返還，在某種程度上可以調(diào)節(jié)地區(qū)間財力分布。這樣，既保證一般性轉(zhuǎn)移支付的資金來源，又削弱了返還基數(shù)中的不合理因素，能夠緩解并縮小地區(qū)間公共服務(wù)能力的差距。

財力性轉(zhuǎn)移支付中的原體制補助地區(qū)的財政缺口可歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付中進行統(tǒng)籌，由此真正解決原體制補助或上解數(shù)額中的不合理因素。其他類型的財力性轉(zhuǎn)移支付都是由于政策調(diào)整造成的，出現(xiàn)了混亂和不規(guī)范的情形，因此，應(yīng)將其整合為一項統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付。按照因素法，使用一個全面的轉(zhuǎn)移支付計算公式，確定中央對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。這樣的改革措施可確保具有均等化特性的一般性轉(zhuǎn)移支付成為主體項目，實現(xiàn)地區(qū)間財力分配的均衡化。

專項轉(zhuǎn)移支付只能是次要的、輔助的形式，規(guī)模不能過大。其支付的對象應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項目。要完善專項轉(zhuǎn)移支付，必須在清理整合專項轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)置、提高專項轉(zhuǎn)移支付管理透明度、創(chuàng)新專項轉(zhuǎn)移支付管理方式、建立財政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)體系等方面尋求突破。

注 釋：

①財力性轉(zhuǎn)移支付從2009年開始改稱為一般性轉(zhuǎn)移支付，而原一般性轉(zhuǎn)移支付改稱為均衡性轉(zhuǎn)移支付。為客觀反映轉(zhuǎn)移支付的歷史變化情況，這里仍沿用原來的稱呼。

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